31. Предпосылки принятия конституции рф 1993 г. Указ президента рф №1400, его анализ и последствия.

Начиная с середины 1980-х годов, Конституция РСФСР 1978 г., как и Конституция СССР 1977 г., стала стремительно устаревать. Новые общественно-политические и социально-экономические реалии, возникшие в результате реформ, начатых М.С. Горбачевым, вошли в радикальное противоречие с нормами действующего Основного Закона, который провозглашал государство основным орудием "защиты революционных завоеваний, строительства социализма и коммунизма", а Коммунистическую партию СССР называл ядром политической системы. Конституционно закрепленная система государственной власти представляла собой единую "вертикаль Советов", где не было места принципу разделения властей, сильному правительству и независимому судопроизводству.

Таким образом, юридическая Конституция в РСФСР вошла в противоречие с конституцией фактической, что означало наступление конституционного кризиса и необходимость проведения конституционной реформы.

В процессах конституционной реформы, происходивших до 12 декабря 1993 г., логически выделяются два этапа.

Первый этап охватывает период с октября 1989 г. по ноябрь 1991 г.

Его содержание связано главным образом с попытками включить в действующую Конституцию РСФСР 1978 г. основные результаты политического творчества властных элит, начавших реформы, и поддерживающего их населения. Речь идет о новых государственных институтах, принципиальных изменениях политического режима, общественных отношений, основ экономической системы. Поскольку РСФСР входила в состав СССР, то никакие политические и конституционные реформы на республиканском уровне не могли развиваться автономно и были самым тесным образом связаны с аналогичными процессами в союзном центре. Находясь в рамках единой политической системы, республиканские элиты объективно были вынуждены реагировать на "управляющие сигналы" из Центра, отвечая либо согласием, либо противодействием. Если российское руководство первоначально фактически копировало решения центральных органов власти, то уже с весны 1990 г. "перестройка" в РСФСР, как и в других союзных республиках, пошла собственным путем. Изменения, которые вносились в систему государственного управления в РСФСР и российскую Конституцию, стали отличаться от тех, что происходили на уровне Союза ССР.

Второй этап конституционной реформы в России начался с момента прекращения существования Советского Союза в декабре 1991 г. и завершился принятием новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г.

Главное содержание этого этапа - исключительно сложный процесс внедрения в политическую действительность нового механизма государственного управления, основанного на разграничении ветвей власти. Практическая реализация этой идеи сопровождалась острейшими конфликтами между еще только нарождающимися ветвями российской власти как по поводу самого механизма государственного управления, так и по поводу разграничения своих полномочий. Усугубляло эту ситуацию исчезновение с политической арены сильного "внешнего врага" - союзного руководства, перед лицом которого различные группы российских политических элит были вынуждены временно забывать о своих разногласиях и принимать консолидированные решения.

Как уже было отмечено, реформирование Конституции РСФСР 1978 г., как и перемены в политической системе России, первоначально шли в фарватере изменений, происходивших на союзном уровне. Так, вслед за учреждением в 1988 г. Съезда народных депутатов СССР и внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР 1977 г. в октябре 1989 г. были внесены аналогичные поправки в текст действующей Конституции РСФСР. Был учрежден Съезд народных депутатов РСФСР - новый высший орган государственной власти в России. К ведению Съезда был отнесен широкий круг вопросов, включая принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений. Верховный Совет РСФСР был трансформирован в постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, подотчетный Съезду, который впервые в истории России стал состоять из двух равных по численности палат: Совета Республики и Совета Национальностей.

Первый Съезд народных депутатов РСФСР фактически сразу поставил задачу подготовки проекта новой российской Конституции и образовал 16 июня 1990 г. Конституционную комиссию. Председателем Конституционной комиссии был назначен избранный на пост Председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин, заместителем - первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Р.И. Хасбулатов, секретарем - народный депутат РСФСР О.Г. Румянцев.

В 1990 г. из Конституции РСФСР было полностью исключено упоминание о Коммунистической партии Советского Союза. Тем самым российские парламентарии сделали более радикальный шаг по сравнению с союзным центром, который включил в Конституцию СССР принцип многопартийности и одновременно сохранил упоминание о КПСС.В связи с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР была изменена преамбула и ст. 1 Конституции РСФСР. 24 мая 1991 г. в текст Конституции РСФСР была добавлена новая глава о Президенте РСФСР, который стал высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти со сроком полномочий в пять лет.

События 19 - 21 августа 1991 г. вызвали обвальный процесс самороспуска республиканских организаций КПСС и окончательного выхода союзных республик из состава СССР. Как и многие другие Конституции республик СССР, Конституция РСФСР была дополнена статьями о новых символах независимой государственности. В частности, 1 ноября 1991 г. был утвержден новый Государственный флаг РСФСР.

Поскольку разработка проекта нового Основного Закона РСФСР шла довольно сложно и противоречиво, V Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 г. решил придать Конституционной комиссии статус постоянно действующего органа "для упорядочения работы над проектом Конституции Российской Федерации и проведения конституционной реформы в РСФСР". С управленческой точки зрения это решение было не слишком эффективным, поскольку любая структура, получающая статус "постоянно действующего органа" и соответствующие материальные ресурсы, быстро бюрократизируется и стремится максимально продлить свое существование. Наряду с прочими объективными обстоятельствами этот психологический фактор помогает объяснить, почему подготовка текста новой Конституции РСФСР растянулась на несколько лет.

Конституция не давала ясного ответа на вопрос, какая конкретно форма республиканского правления будет установлена - парламентская или президентская? Кроме того, в Конституции не был четко изложен принцип разделения властей и не разграничены их полномочия, что приводило к постоянному возникновению конфликтов между законодательной и исполнительной властью.

Многократно исправленная и дополненная Конституция РСФСР 1978 г. уже не могла служить инструментом "политического сдерживания", быть базой для формирования общественно-политического согласия. Только в период с ноября 1991 г. по декабрь 1992 г. в ее текст было внесено более 400 поправок, которые зачастую противоречили друг другу. Углублявшийся конституционный кризис привел к ситуации фактического двоевластия, которую в свое время Б.Н. Ельцин называл "конституционной двусмысленностью".

С одной стороны, всенародно избранный Президент обладал достаточно широкими правами. Ему, согласно Конституции, было подотчетно Правительство, непосредственно осуществлявшее социально-экономическое управление в кризисный период. С другой стороны, в решающих ситуациях, включая проведение экономической политики, Президент РСФСР оказывался под контролем Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, поскольку согласно той же Конституции Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР являлись высшими органами государственной власти, наделенными правом принимать к рассмотрению любой вопрос государственного строительства, включая изменение Конституции. И Верховный Совет активно пользовался этим правом, кроя и перекраивая Основной закон, особенно в части, касающейся распределения полномочий.

Конституционная комиссия создала несколько вариантов проекта новой Конституции. Первый из них появился уже спустя четыре месяца после начала ее работы и предусматривал парламентскую форму правления с президентом как номинальным главой государства. Проект был опубликован в печати и был внесен в октябре 1991 г. на рассмотрение V (Внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР. После доработки проект был повторно опубликован в печати в марте 1992 г. и по решению Верховного Совета РФ вынесен на рассмотрение VI Съезда народных депутатов.

18 мая 1992 г. Президент России Б.Н. Ельцин, выступая в Барнауле, заявил, что де-факто в России существует конституционный кризис. Новая Конституция должна узаконить сильную президентскую форму правления - этого требует переходный период. Поскольку Съезд не согласится с самоупразднением, нужно либо дать Президенту право самому объявлять референдум, либо собрать подписи за проведение референдума.

К концу 1992 г. появился еще один вариант "официального проекта" Конституции РФ, который тоже не был принят. В итоге ни один из последующих съездов народных депутатов РФ не смог решить вопрос о новой Конституции из-за острых противоречий между законодательной и исполнительной ветвями власти, которые касались не только содержания Основного закона, но также процедуры его принятия (на съезде или на всенародном референдуме). А спустя три месяца VIII Съезд народных депутатов РФ отменил это Постановление, настаивая на том, что у законодательной власти достаточно полномочий, чтобы принять новую Конституцию без референдума.

Конституционный процесс вышел на финишную прямую только после резкого обострения политической ситуации, когда в ответ на телеобращение Президента РФ к гражданам страны с сообщением о подписании указа о введении "особого порядка управления" на период до преодоления конституционного кризиса Съезд народных депутатов РФ предпринял попытку отстранить его от должности. Голосование по этому вопросу закончилось для депутатов неудачей. После этого стало очевидно, что в рамках парламента политические страсти примирить невозможно. Признав это, Президент и парламент согласились с идеей обратиться за разрешением конфликта к мнению общественности - вынесли проблему на референдум.

Президент РФ принял решение "выйти на референдум" с собственным проектом Конституции РФ, чтобы граждане голосовали не просто за доверие парламенту или главе государства, но имели возможность обсудить программу будущего государственного устройства.

Чтобы вывести ситуацию из тупика, Президент РФ подписал 12 мая 1993 г. Указ N 660 "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации", в котором назвал конституционный кризис главным препятствием для осуществления демократических реформ и поручил для его преодоления подготовить в июне 1993 г. проект новой Конституции РФ на основе "президентского варианта". Для завершения подготовки проекта Конституции было созвано Конституционное совещание, в работе которого приняли участие более 700 представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных и иных общественных организаций, религиозных конфессий.

Конституционное совещание состояло из нескольких палат и работало до начала июля 1993 г. За это время в его адрес поступило более 50 тыс. замечаний и предложений к проекту Конституции. После их обсуждения первоначальный "президентский вариант" был дополнен целым рядом новелл, включая главу "Основы конституционного строя", а также институт Уполномоченного по правам человека. Итоговый вариант проекта новой Конституции РФ был одобрен Конституционным совещанием 12 июля 1993 г.

Однако уже в конце июня 1993 г. Верховный Совет РФ принял решение отказаться от сотрудничества с Конституционным совещанием и активизировал работу Конституционной комиссии, которой поручил доработать парламентский проект Конституции с учетом варианта Президента России и предложений субъектов Федерации.

Параллельно Верховный Совет продолжал работу по уточнению порядка принятия нового Основного закона. 16 июля 1993 г. депутаты одобрили в первом чтении проект Закона РФ "О порядке принятия Конституции Российской Федерации". Ключевым нововведением законопроекта стала идея принятия Конституции не только Съездом народных депутатов, но и на всенародном референдуме. Тем самым была сделана попытка перехватить инициативу у Президента, который в своем противостоянии с парламентом постоянно и достаточно успешно использовал непосредственное обращение к народу и процедуры прямого народовластия.

В результате в конце июля 1993 г. на рассмотрение представительных органов власти субъектов Федерации были направлены сразу два проекта Конституции РФ. Один - подготовленный Конституционным совещанием, другой - Конституционной комиссией. И Президент, и Верховный Совет РФ надеялись, что обсуждение проектов завершится примерно к середине сентября 1993 г. Однако на практике этого не получилось - региональные Советы народных депутатов, столкнувшись с неоднозначными предложениями федерального центра (вдобавок подрывающими саму основу их существования), в большинстве попросту устранились от обсуждения проектов Конституции.

События сентября - октября 1993 г. стали кульминацией конституционно-политического кризиса в новой России. Усугублявшиеся в течение полутора лет противоречия между различными политическими силами внутри российской власти не находили своего разрешения в рамках формально-правовых процедур, поскольку сама Конституция стала предметом конфликта. В результате острое противостояние между ветвями российской власти было прекращено силовыми методами.

Всенародное голосование по проекту новой Конституции, одобренному Конституционным совещанием, было назначено на 12 декабря 1993 г. - одновременно с выборами депутатов в палаты Федерального Собрания. Согласно положению о всенародном голосовании Конституция будет считаться принятой, если ее одобрят более 50% избирателей от числа принявших участие в голосовании.

25 декабря 1993 г. текст принятой на всенародном голосовании Конституции РФ был официально опубликован в "Российской газете". Этот день считается днем вступления в силу новой Конституции страны.