!!Экзамен зачет учебный год 25-26 / Талалаев А Н Право международных договоров Том 2 Действие и применение договоров

Талалаев А.Н. Право международных договоров. Том 2: Действие и применение договоров. Договоры с

а) относящиеся к субъектам договора - государствам и международным организациям; б) относящиеся к действительности волеизъявления этих субъектов, составляющего их

соглашение в договоре; в) относящиеся к объекту и цели договора. Действительность должна охватывать все

главные элементы международного договора: надлежащие стороны, обладающие международной правосубъектностью; подлинное соглашение этих субъектов; правомерный объект и цель соглашения в договоре. Договор не будет действительным, если отсутствует хотя бы один из этих элементов.

А) Надлежащие стороны (субъекты)

В международном договоре должны прежде всего принимать участие надлежащие субъекты. Это непосредственно заинтересованные государства или международные организации, причем последние должны обладать международной правосубъектностью, а следовательно, и договорной правоспособностью.

О непосредственно заинтересованных государствах уже говорилось. Договор, заключенный без участия непосредственно заинтересованных государств, тем более нарушающий их законные права и интересы, может рассматриваться ими как не имеющий юридической силы. Такая же ситуация возможна и в том случае, если непосредственно заинтересованной стороной в договоре является международная организация, например при оказании ею технической или финансовой помощи какому-либо государству. Если другие международные организации заключают с ним договор о предоставлении такой помощи за ее счет, не пригласив или отстранив эту организацию от участия в договоре, то такой договор будет недействительным и практически неисполнимым. Могут быть и другие гипотетические случаи, когда неприглашение надлежащей международной организации делает договор недействительным. Если, например, в интересах обеспечения европейской безопасности будет признано целесообразным заключить договор, в котором кроме соответствующих государств должны будут принять участие их военно-политические организации, то непосредственно заинтересованной стороной в нем должна быть не только НАТО, но и Организация Варшавского Договора. СЭВ является такой же стороной в общеевропейских соглашениях по торгово-экономическим вопросам и т.д. Вторым важным условием качества надлежащей стороны в международном договоре является наличие у нее международной правосубъектности, включая договорную правоспособность, то есть права заключать международные договоры. В тех случаях, когда договор заключен несубъектами международного права, правильнее говорить, что он не только не обладает международно-правовой действительностью, но вообще не является международным договором.

Если договор заключается только между государствами, то вопрос этот, как правило, не возникает, хотя иногда договорная правоспособность и государств может быть ограничена в силу определенных международных обязательств, которые запрещают им заключать международные договоры определенного вида. Так, постоянно нейтральные государства в соответствии с международными обязательствами не имеют права заключать союзные договоры оборонительного характера, соглашения о военных базах, военной помощи и т.п. В данном случае, на наш взгляд, можно говорить об ограничении, пусть добровольном, в некоторой степени договорной правоспособности государства, хотя не все согласны с этим. Конечно, такие случаи редки, но все же бывают.

Другое дело, когда речь идет о международных организациях. Они обладают договорной правоспособностью только в том случае, если являются субъектами международного права. И как сама международная правосубъектность этих организаций носит несуверенный, ограниченный характер, так и их договорная правоспособность не может быть такой же, как у государств.

Это различие нашло отражение в ст. 6 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и Конвенции о праве договоров с участием международных организаций 1986 года. Если в первой констатируется, что "каждое государство обладает правоспособностью

Талалаев А.Н. Право международных договоров. Том 2: Действие и применение договоров. Договоры с

заключать договоры", то во второй говорится лишь, что "правоспособность международных организаций заключать договоры регулируется правилами этой организации". Разница существенная.

Было бы неправильным сказать, что каждая международная организация обладает правом заключать международные договоры, ибо это не так. Только межправительственные (межгосударственные) организации, которые являются международно-правовыми субъектами, обладают таким правом. Источник ее - в соответствующих правилах международных организаций, прежде всего в учредительных актах, а они являются результатом соглашений между государствами, которые создают международные организации. В учредительных актах иногда прямо (expresis verbis) предусматривается право международных организаций заключать международные договоры, хотя далеко не во всех. Но во всех учредительных актах четко определяется компетенция международной организации. И если отсутствие в уставе формулировки о праве международной организации заключать международные договоры не является свидетельством такого запрета, то отсутствие международной правосубъектности всегда исключает такое право. Если даже международная организация как субъект международного права обладает таким правом, то она должна его осуществлять в строгих пределах объема ее международной правосубъектности. Иначе говоря, ее договорная правоспособность не может выходить за рамки ее международной правосубъектности.

Если международная организация заключает договор с государством или с другой международной организацией по вопросам, которые не относятся к ее компетенции, закрепленной в ее уставе, то такая организация не будет надлежащей стороной в договоре, а сам договор не будет обладать качеством международно-правового договора. Он даже не возникает как договорный акт. Это больше, чем недействительность договора. Например, не будет иметь юридического значения договор, заключенный какой-либо экономической международной организацией по политическим или военным вопросам или региональной организацией по вопросам, относящимся к другому географическому региону, и т.п. Во всех этих случаях международные организации будут ненадлежащими сторонами, а их договоры - недействительными.

Этот важный вопрос был затронут на Венской конференции в связи со ст. 6 проекта. Советская делегация и делегации других социалистических стран, заявив о принципиальной приемлемости для них этой статьи, в то же время указали, что она тесно связана с определением "правила организации" в ст. 2 и поправкой пяти социалистических стран, подчеркивающей важность соответствия решений, резолюций и практики международных организаций их учредительным актам.

Глава советской делегации, выступая по ст. 6, поставил вопрос: каковы будут последствия заключения какой-либо международной организацией договора в нарушение ее учредительного акта? В проекте статей нет положения, предусматривающего такой случай*(610). Особая роль учредительных актов была выделена и в поправке Мексики, где было сказано, что "международные организации правомочны заключать договоры с государствами или с другими международными организациями только в соответствии с положениями их учредительных актов и других правил" (L. 7), за что она была подвергнута резкой критике западных государств, увидевших в подчеркивании значения учредительных актов угрозу якобы ограничения договорной правоспособности международных организаций. Это прозвучало, в частности, в выступлениях представителей США, ФРГ, Греции, Испании, Португалии, Швейцарии, ЕЭС, ОАГ, ВОЗ, ФАО и др.*(611)

Делегации социалистических стран не возражали против поправки Мексики, поскольку она исходила из правомерности только таких договоров, которые заключаются международными организациями прежде всего в соответствии с их уставами. Большинство делегаций развивающихся стран поддержали текст ст. 6 в редакции Комиссии международного права.

Врезультате обсуждения поправка Мексики была снята, и ст. 6 была принята конференцией

снебольшими редакционными изменениями в формулировке КМП.

Была снята также поправка Австрии, в которой предлагалось воспроизвести в ст. 6 положение Венской конвенции 1969 года о том, что каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры.

Талалаев А.Н. Право международных договоров. Том 2: Действие и применение договоров. Договоры с

Вопрос о необходимости соответствия договоров международных организаций их уставам нашел отражение в преамбуле конвенции в виде общего положения о том, что "международная организация обладает такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функций и достижения ее целей". Само собой разумеется, что эти функции и цели закрепляются прежде всего в учредительных актах международных организаций. Такой подход имел место и в консультативном заключении Международного Суда ООН, вынесенном в 1949 году по делу о возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН.

Анализ уставов международных организаций также убедительно показывает, что их правоспособность заключать международные договоры определяется функциями и целями, закрепленными в этих актах, хотя во многих из них прямо ничего не говорится о договорной правоспособности, как, например, в Уставе ООН, правилах ВОЗ, конвенции ИКАО и др.

Б) Действительность соглашения в договоре

Если международная организация не обладает международной договорной правоспособностью, то она не может заключать международные договоры ни с государствами, ни с другими международными организациями. Понятно, что в этом случае не может возникнуть вопроса о действительности соглашения субъектов в таком договоре. Но это не значит, что такой вопрос вообще не может возникнуть в договорах, заключаемых международными организациями.

Международная организация может обладать договорной правоспособностью, но в силу тех или иных пороков выраженной ею воли заключенный международный договор не будет обладать качеством международно-правовой действительности.

Как и в случае межгосударственных договоров, важнейшим условием действительности договора с участием международных организаций является наличие в нем подлинного соглашения всех его субъектов. Такое соглашение в договоре является результатом взаимных уступок договаривающихся субъектов (не только государств, но и международных организаций), взаимного согласования их воль. Оно может быть достигнуто только при условии соблюдения добровольности, взаимности и равенства. Рассмотрим эти условия подробнее.

Прежде всего - это недопустимость применения силы или угрозы силой в отношении международной организации или ее представителей, а также незаконного применения силы со стороны международной организации при заключении международного договора. Некоторые юристы относят такие ситуации к чисто теоретическим в отношениях, где участвуют международные организации. Это показала дискуссия в Комиссии международного права, когда обсуждался данный вопрос*(612). В научной литературе также встречаются высказывания, в которых недооценивается возможность возникновения ситуаций при заключении договоров между государствами, например давление международной организации на государство при заключении соглашения о штаб-квартире*(613).

Однако более детальное рассмотрение этого вопроса показывает, что нормы Венской конвенции о праве международных договоров, запрещающие под страхом абсолютной недействительности заключение международных договоров в результате применения силы или угрозы силой (ст. 51 и 52), должны быть полностью сохранены и в отношении договоров с участием международных организаций.

Здесь возможны два случая. Международная организация, как и ее представитель, может стать жертвой различных форм принуждения и угроз, а с другой стороны, международная организация может стать орудием незаконного применения силы, в том числе принуждения государств к заключению международного договора. История, к сожалению, знает примеры, когда в агрессивных целях использовались даже универсальные международные организации. Напомним, что война США в Корее в 1950-1953 годах велась под флагом ООН. Использование вооруженной силы в данном случае было незаконным, оно осуществлялось вопреки Уставу ООН.

Могут иметь место и другие, кроме вооруженных, формы незаконного применения силы со стороны международных организаций капиталистических стран, прежде всего экономическое и

Талалаев А.Н. Право международных договоров. Том 2: Действие и применение договоров. Договоры с

финансовое давление на более слабые в экономическом отношении государства. Типичными примерами в этом отношении являются соглашения об экономической и финансовой помощи, которые навязаны развивающимся государствам Азии, Африки и Латинской Америки Международным банком реконструкции и развития, Международным валютным фондом и другими подобными организациями, находящимися под финансовым контролем США. Эти организации оказывают грубое давление на развивающиеся страны (и не только на них), вмешиваются в их внутренние дела, навязывают кабальные условия международных соглашений. Ростовщический, кабальный характер имеют учетные годовые ставки - 13 и выше процентов, в результате чего только на выплату процентов по займам на основе соглашений с МБРР и МВФ расходуются сотни миллиардов долларов*(614). Колоссальная задолженность развивающихся стран международным финансовым организациям порождает опасные и трудноразрешимые проблемы, ибо многие из этих стран, видимо, никогда не сумеют расплатиться со своими кредиторами. Однако МБРР и МВФ не идут навстречу просьбам развивающихся стран выделить специальные средства для облегчения погашения ими огромной задолженности. Они еще более усиливают финансово-экономическое давление на них под видом соблюдения заключенных с ними соглашений.

Очевидно, что во всех приведенных случаях воля государств была выражена под влиянием экономического принуждения или угрозы таковым. Но современное международное право запрещает любые формы принуждения при заключении международных договоров. Напомним, что Венская декларация 1969 года осуждает угрозу или применение в любой форме военно-политического или экономического давления с целью совершения любого акта, относящегося к заключению международных договоров. Правда, здесь имелись в виду договоры между государствами. Но, как было показано выше, подобные незаконные проявления силы могут иметь место и со стороны международных организаций. Поэтому Комиссия международного права поступила обоснованно, распространив положения ст. 51 и 52 Венской конвенции на договоры с участием международных организаций. Это тем более справедливо, что сами международные организации также могут быть вынуждены заключать договор под давлением и даже с применением вооруженной силы со стороны государств в нарушение принципов международного права.

Например, если в результате войны штаб-квартира международной организации окажется в обстановке угроз и насилия, то последняя может быть вынуждена дать согласие путем заключения договора на отказ от некоторых своих прав, привилегий и иммунитетов, с тем чтобы избежать худшего. Если принуждение было противоправным, как, например, в случае агрессии, то такой договор будет ничтожным. Насилие может быть также направлено против представителей международной организации, и соглашения, заключенные ими, также будут ничтожными, как и соглашения, заключенные международной организацией в целях освобождения этих лиц от противоправного принуждения. Подобные соглашения могут быть заключены представителем международной организации под угрозой, например, государства, на территории которого она расположена, что ее штаб-квартира будет занята в случае отказа представителя вести переговоры о новых условиях такого соглашения.

В рассмотренных ситуациях речь шла о договорах государств с международными организациями. Но можно ли говорить о международной организации, принуждающей другую к заключению ею договора посредством угрозы силой или ее применения? Такой вопрос был не без основания задан в Комиссии международного права Н.А. Ушаковым*(615). Прежде всего, возможен ли вооруженный конфликт между двумя международными организациями? Английский юрист в комиссии Ф. Вэллет признал, что это является надуманным вопросом и что по существу речь должна идти о конфликте между государствами под прикрытием международных организаций. Имелись в виду не такие организации, как МОТ или ЮНЕСКО, а военно-политические организации*(616).

Учитывая это, советский юрист считал, что формулировка ст. 52 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года должна быть распространена и на договоры государств с международными организациями, но не может быть сохранена для договоров, заключенных только между международными организациями. Для последних необходимо разработать другую,

Талалаев А.Н. Право международных договоров. Том 2: Действие и применение договоров. Договоры с

отдельную норму. Единую для обоих видов договоров норму разработать невозможно, поскольку такая норма не будет распространяться на иные международные организации, кроме ООН, то есть она не будет общей нормой, применимой к любой ситуации*(617). В связи с этим было решено исключить из предложенной специальным докладчиком П. Ретером формулировки упоминание о принуждении "государства или международной организации", и в принятой комиссией и конференцией 1986 года статье дословно воспроизводится формулировка ст. 52 Венской конвенции 1969 года: "Договор является ничтожным, если его заключение явилось результатом угрозы силой или ее применения в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе Организации Объединенных Наций".

Что касается принуждения в отношении представителей (ст. 51), то здесь упоминание государств и международных организаций было сохранено, ибо очевидно, что жертвой принуждения может стать не только представитель государства, но и представитель международной организации, причем, поскольку его полномочия в целом уже, чем у представителя государства, последствия принуждения против него могут быть даже более значительными. Таким образом, ст. 51 Конвенции 1986 года гласит: "Согласие государства или международной организации на обязательность для него (нее) договора, которое было выражено в результате принуждения его (ее) представителя действиями или угрозами, направленными против него, не имеет никакого юридического значения". Как в ст. 51, так и в ст. 52 под терминами "сила" или "принуждение" должны пониматься любые формы насилия: военное, экономическое, политическое, физическое, психическое и т.п.

С принципом запрета силы тесно связан принцип равноправия сторон в международном договоре. Здесь не идет речь о суверенном равенстве, как в договорах между государствами, поскольку международные организации не обладают суверенитетом и поэтому как субъекты международного права не могут быть приравнены к государствам. Более того, каждая международная организация обладает своим объемом международной правосубъектности, своей специальной компетенцией, не совпадающей с компетенцией любой другой международной организации. Следовательно, нет двух равных, одинаковых международных организаций как субъектов международного права. Но в конкретных договорных отношениях все их участники - и международные организации, и государства - равноправны. Это вытекает из самой юридической природы международного договора как добровольного соглашения сторон, и если иногда делаются исключения из этого, то они также должны основываться на добровольности и равенстве, иначе международный договор не будет равноправным и, следовательно, действительным.

Заключая договор, государства, исходя из характера международной правосубъектности той или иной международной организации, могут устанавливать условия ее участия в нем. Например, государства, разработавшие Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года, определили в приложении IX условия участия в ней международных организаций. Прежде всего они установили, что в конвенции могут участвовать не все международные организации, а только те, которым их государства-члены передали компетенцию в вопросах, регулируемых этой конвенцией. Были установлены также условия подписания и присоединения международных организаций к конвенции, степень их участия, конкретные права и обязанности. Анализ показывает, что в данной конвенции правовое положение международных организаций отличается от правового положения государств - участников конвенции, которую в целом следует рассматривать как межгосударственный договор с ограниченным участием международных организаций*(618). В данном случае таково было соглашение суверенных государств - создателей конвенции, их воля.

Если же специальных условий в договоре не указано, то все участники международного договора должны рассматриваться как равноправные стороны. Тем более в этом случае недопустимо привилегированное положение международных организаций в договорах по сравнению с государствами, ведущее к ущемлению или нарушению суверенитета последних.

Как отмечалось выше, неравноправные договоры часто являются результатом прямого давления, оказываемого на слабые государства мощными экономическими организациями империалистических государств. Таковы кабальные неоколониалистские договоры, навязанные МБРР, МВФ и другими подобными организациями странам Азии, Африки и Латинской Америки.

Талалаев А.Н. Право международных договоров. Том 2: Действие и применение договоров. Договоры с

В других случаях принуждение и неравноправие более замаскированы, спрятаны под фразеологией о "равенстве", "равном партнерстве", как, например, в Ломейской конвенции ЕЭС со странами Африки и Карибского бассейна 1985 года. Эта конвенция носит неравноправный, невзаимовыгодный характер. Вместо передовой технологии, в которой остро нуждаются развивающиеся страны, конвенция концентрирует помощь в первую очередь в области сферы обслуживания, а не в промышленном секторе. По-прежнему, как и в колониальные времена, страны Африки, согласно конвенции, должны снабжать Европу дешевым сырьем и покупать втридорога ее готовые изделия. Их внешний долг непрерывно растет. Неудивительно, что в условиях экономической зависимости развивающимся странам не было другого выхода, как подписать неравноправную конвенцию Ломе-III, о чем открыто заявил главный представитель этих стран, на переговорах с ЕЭС*(619). С точки зрения основных принципов современного международного права и в свете Конвенции 1986 года (ст. 53) эта неравноправная, навязанная в результате экономического давления ЕЭС конвенция является недействительной.

Насилие, принуждение в отношении государств или международных организаций или их представителей не является единственной причиной, по которой соглашение в международном договоре становится порочным в самой своей сущности. Пороки воли договаривающихся субъектов международного права, в том числе государств и международных организаций, могут иметь место и при отсутствии применения силы или угрозы силой, при внешнем соблюдении добровольности и равенства. Это может произойти, например, при обмане или подкупе.

Когда этот вопрос обсуждался в Комиссии международного права, некоторые ее члены, например Н.А. Ушаков, подвергли сомнению возможность обманных действий или подкупа со стороны международных организаций, спрашивали, каковы возможные методы подкупа международной организацией государства или другой международной организации*(620). С другой стороны, были высказаны мнения, что коллективный орган, такой как компетентный орган международной организации, также состоит из различных людей и он может совершить ошибку, стать жертвой обмана или подкупа, как всякий отдельный представитель государства, хотя такие случаи будут, по всей вероятности, еще более редким явлением, чем со стороны государств или в отношении государств, ибо коллективному органу совершить обман или подкуп, или быть обманутым или подкупленным гораздо труднее.

Гипотетически можно представить такой случай. Организация, которой известно об определенных, уже принятых, но еще не опубликованных финансовых решениях, при помощи различных уловок создает у государства, остро нуждающегося в кредите, неправильное представление о мировом валютном положении с целью добиться его согласия на невыгодные финансовые обязательства. Конечно, договорные документы международных организаций чаще всего согласовываются и заключаются на уровне коллективных органов, а на основе коллективного обсуждения совершить обман трудно. В то же время коллективный орган, как таковой, никогда не ведет переговоры, а делает это через людей; в технических вопросах переговоры всегда основываются на заключениях или оценках специалистов, мнения которых иногда имеют решающее значение и на которые можно повлиять различными методами, в том числе с помощью подкупа. Они также могут попасть под влияние обмана или ошибки.

Хотя такие случаи весьма редки, их в принципе нельзя исключить. В итоге Комиссия международного права распространила принцип недействительности в случае обмана и подкупа и на договоры с участием международных организаций (ст. 49 и 50). В ст. 49 говорится: "Государство или международная организация, заключившее (заключившая) договор под влиянием обманных действий участвовавшего в переговорах государства или участвовавшей в переговорах организации, вправе ссылаться на обман как на основание недействительности своего согласия на обязательность для него (нее) договора".

Статья 50 гласит: "Государство или международная организация, выражение согласия которого (которой) на обязательность для него (нее) договора явилось результатом прямого или косвенного подкупа его (ее) представителя участвовавшим в переговорах государством или участвовавшей в переговорах организацией, вправе ссылаться на такой подкуп как на основание недействительности его (ее) согласия на обязательность для него (нее) такого договора".

Талалаев А.Н. Право международных договоров. Том 2: Действие и применение договоров. Договоры с

То же самое можно сказать об ошибке как основании оспаривания действительности соглашения в международном договоре с участием международной организации (ст. 48 конвенции). Конечно, специфика и тут может иметь место. В связи с этим Комиссия международного права с учетом замечаний некоторых ее членов, в том числе советского юриста, рассмотрела вопрос о поведении международной организации, которое способствовало возникновению ошибки, и условиях, при которых организация должна обратить внимание на возможную ошибку*(621).

Пункт 2 ст. 48, где содержится эта формулировка, основывается на той идее, что международная организация, как и государство, несет ответственность за свое поведение и, следовательно, за свою ошибку. Однако доказательство этого должно быть обусловлено зачастую иными и более жесткими условиями, чем в случае государства, ибо, как уже говорилось, международная организация не имеет органов, аналогичных главе государства, главе правительства или министру иностранных дел, которые могли бы ex officio представлять ее в любых международных договорных обязательствах и определять ее "поведение", являясь как бы руководящим центром, до сведения которого доводились бы все вопросы, касающиеся этой организации. Поэтому при установлении наличия ошибки в договоре, которая явилась следствием недосмотра международной организации, необходимо каждый раз учитывать особенности структуры этой организации в целом, а не просто действия ее отдельного органа. Если такая вина международной организации будет установлена, то в этом случае ошибка не будет извинительной и международная организация не вправе будет ссылаться на нее как на основание оспаривания действительности международного договора (п. 2 ст. 48). Как и в случае с договорами между государствами, здесь ошибка также должна быть существенной, то есть затрагивать саму суть международного договора, ибо в этом случае она искажает подлинную волю международной организации. Второстепенные ошибки, в том числе грамматические, редакционные, типографские и т.п., если они не затрагивают существа соглашения, не влияют на действительность международного договора (п. 3 ст. 48).

Действительность соглашения в международном договоре может быть оспорена в тех случаях, когда представители, непосредственно заключающие международный договор, действуют без или в нарушение данных им полномочий. Акции таких лиц не создают действительного международного договора, так как в нем воля субъекта международного права представлена в искаженном виде или вовсе отсутствует. Это относится в одинаковой мере как к договорам между государствами, так и к договорам с участием международных организаций. В Конвенции 1986 года этому вопросу посвящена ст. 8, которая распространяет соответствующую статью Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года на договоры с участием международных организаций. В ней говорится: "Акт, относящийся к заключению договора, совершенный лицом, которое не может... считаться уполномоченным представлять государство или международную организацию с этой целью, не имеет юридического значения, если он впоследствии не подтвержден данным государством или данной организацией". Кроме того, в ст. 47 конвенции имеется оговорка о том, что нарушение уполномоченным "специальных ограничений", то есть инструкций, не может служить основанием для недействительности международного договора, если это ограничение не было доведено до сведения других договаривающихся сторон (государств или международных организаций) до выражения представителем своей воли, согласия.

Полномочия представителей международных организаций сами, в свою очередь, должны быть действительными, то есть выданы органом, компетентным заключать договоры от имени международной организации как субъекта международного права, о чем уже говорилось (гл. III). Только в этом случае его воля будет иметь международно-правовое значение и считаться волей самой международной организации.

Большую дискуссию в Комиссии международного права и на конференции 1986 года вызвал вопрос о влиянии правил международных организаций на действительность их согласия при заключении международных договоров (ст. 46 конвенции). Речь идет об оспаривании действительности международных договоров, заключенных международной организацией в нарушение правил, касающихся ее компетенции заключать договоры. Это правила, которые определяют процедуру заключения договоров. Докладчик и некоторые другие члены Комиссии

Талалаев А.Н. Право международных договоров. Том 2: Действие и применение договоров. Договоры с

международного права считали, что этот вопрос можно решать по аналогии со ст. 46 Венской конвенции о праве международных договоров, то есть попросту распространить ее на международные организации. В таком случае понятия "внутреннее право государства" и "правила международной организации" отождествлялись, и, следовательно, на нарушение этих правил как на основание оспаривания международного договора можно было ссылаться только в том случае, если нарушение касалось "нормы организации особо важного значения". Но даже в этом случае было (и остается) возможным признание действительности договора, заключенного в нарушение правил организации особо важного значения (а таковыми являются, очевидно, прежде всего положения учредительных актов), если их нарушение не носило явного характера.

Такой подход, по существу, узаконивал заключение международными организациями внеуставных международных договоров, то есть таких, которые заключаются ими в нарушение или вне рамок положений их уставов, определяющих порядок принятия организациями их международных договорных обязательств. Но действия международной организации в данном случае не могут иметь никакого юридического значения независимо от характера нарушения "правил организации особо важного значения", так как в этом случае не может быть выражена подлинная воля международной организации. Даже в отношении договоров между государствами многие юристы высказывали такую точку зрения, но в этом случае речь шла о суверенных государствах, их суверенной воле, которые создают нормы как внутреннего, так и международного права. Поэтому "неконституционные" договоры могут оспариваться лишь в том случае, если речь идет о норме внутригосударственного права, имеющей особо важное значение.

Это положение после длительных и обстоятельных дискуссий в Комиссии международного права, а затем на Венской конференции 1968-1969 годов нашло свое закрепление в ст. 46 Конвенции о праве международных договоров.

Иное положение в случае международных организаций. Они обладают ограниченной международной правосубъектностью и специальной договорной правоспособностью. Они не могут создавать нормы своего поведения вопреки нормам, которые созданы для них государствами в учредительных актах этих организаций. Поэтому любые внеуставные международные договоры должны считаться недействительными.

Именно из этого следует исходить при решении данного вопроса. Поэтому, когда докладчик КМП П. Ретер, представляя проект ст. 46, высказал противоположную точку зрения, она была подвергнута справедливой критике рядом членов Комиссии международного права, в том числе советским юристом. Последний подчеркнул, что ограниченная договорная правоспособность международных организаций должна отразиться в этой статье. Так, в отношении международной организации не должно быть позволено делать вывод из ее поведения, что она молчаливо признала договор действительным или сохраняющим свое действие. Все правила международной организации относительно выражения согласия на обязательность международного договора должны рассматриваться как имеющие важное значение.

Н.А. Ушаков, выступая по этому вопросу в комиссии, резонно отметил, что для международной организации не существует эквивалента органов государственной власти. Каждый орган международной организации действует в строгих пределах своей компетенции. Поведение международной организации в целом выражается скорее в ее выступлениях, документах и особенно в решениях ее органов. И если государство на основании ст. 46 о положениях внутреннего права может отступать от какой-либо нормы, касающейся компетенции заключать международные договоры, то такая возможность не должна быть предусмотрена для международной организации, поскольку международные организации могут действовать лишь согласно своим соответствующим правилам, которым организации обязаны своей правоспособностью. Допускать, что международная организация может действовать в их нарушение, будь то путем явного принятия или молчаливого согласия, означало бы ставить под угрозу само ее существование, поскольку учредительный акт организации является основой ее функций и полномочий*(622).

В соответствии с таким подходом Н.А. Ушаков предложил свой проект ст. 46, из которого обоснованно было исключено указание на нормы, имеющие "особо важное значение", когда речь идет о правилах международной организации*(623). Это указание, по предложению советского

Талалаев А.Н. Право международных договоров. Том 2: Действие и применение договоров. Договоры с

юриста, в первом чтении ст. 46 было исключено на том основании, что международные организации должны быть надежно защищены от любых нарушений своих правил независимо от их значения. В каждом государстве, говорил Н.А. Ушаков, существуют нормы внутреннего права особо важного значения, которые должны быть известны другим сторонам договора, так что государство может ссылаться на эти нормы для обоснования недействительности международного договора. Но кроме них во внутреннем праве каждого государства существуют весьма нечеткие нормы, которые не всегда известны даже юристам самого государства и осведомленности о которых нельзя требовать от других государств или международных организаций. Именно поэтому необходимо указать (и в Венской конвенции в ст. 46 это сделано в том, что касается внутреннего права государств), что нарушенная норма должна иметь "особо важное значение".

Иное дело в отношении международных организаций. Здесь такое указание не обязательно, поскольку с правилами международных организаций легко ознакомиться. Во всяком случае, ничто не должно препятствовать тому или иному государству или международной организации обращаться к международной организации, с которой ведутся переговоры о заключении договора, с просьбой разъяснить ее соответствующие правила. Здесь также существенное отличие от положения суверенного государства, от которого нельзя требовать, чтобы оно каждый раз разъясняло компетенцию своих органов заключать тот или иной международный договор или тем более указывать ему на неправомерность действий этих органов по заключению договора*(624).

Аргументы, высказанные советским юристом, нашли поддержку ряда других членов Комиссии международного права, и когда этот вопрос рассматривался в ее редакционном комитете, было решено, что международные организации должны быть даже в большей мере, чем государства, защищены от нарушений норм, регулирующих их компетенцию заключать международные договоры, поскольку все такие нормы международных организаций об их компетенции заключать договоры имеют особо важное значение. Поэтому указание об особо важных нормах было исключено*(625).

К сожалению, однако, при втором чтении проекта статей Комиссия сочла, что нет достаточно веских причин устанавливать различные режимы в этом отношении для государств и для международных организаций, и указанные слова о правилах "особо важного значения" были вновь включены в проект ст. 46, то есть влияние несоблюдения правил международных организаций и норм внутреннего права государств на действительность международных договоров было уравнено.

Дискуссию при обсуждении ст. 46 проекта вызвал также вопрос о явном характере нарушения правил международных организаций. Как известно, определение "явного характера" нарушения было внесено на Венской конференции по праву договоров в 1968 году Англией и было включено в качестве п. 2 в ст. 46 конвенции. Согласно этому определению, "нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой". Хотя это определение вносит мало ясности в понятие очевидного нарушения, оно, с небольшими редакционными изменениями, было включено в п. 2 ст. 46 проекта в отношении согласия государств - к определению явного нарушения было добавлено упоминание о международных организациях. В результате возник следующий текст: "Нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным для любого государства или любой международной организации, добросовестно исходящих из обычной практики государств в этом вопросе".

Как видно, здесь речь идет об обычной практике именно государств, на которую можно ссылаться как на основание оспаривания действительности международных договоров с участием международных организаций. Если же нарушение внутреннего права государства не является очевидным для его контрагента, будь то государство или международная организация, сравнивающего поведение государства, внутреннее право которого нарушено, с обычным поведением государств в этом вопросе, нарушение не должно считаться явным. В этом случае, следовательно, действительность международного договора не может быть оспорена (если, конечно, контрагенту об этом нарушении не стало известно из других источников).

По-иному должен решаться вопрос в отношении понятия явного нарушения правил

Талалаев А.Н. Право международных договоров. Том 2: Действие и применение договоров. Договоры с

международной организации, касающихся компетенции заключать международные договоры. П. Ретер в своем восьмом докладе сформулировал отдельный пункт по этому вопросу, но таким образом, что очевидность нарушения правил международной организации вытекала из ее обычной практики*(626). Это положение подверглось критике в Комиссии международного права.

Советский юрист отмечал, что это правильно в отношении договоров между государствами, где существует давно установившаяся и всем известная практика. Например, главы государств и правительств, министры иностранных дел обладают необходимой компетенцией совершать все акты по заключению международных договоров. В настоящее время существует установившаяся практика, а не просто повторяемое поведение, в соответствии с которой министры гражданской авиации могут заключать соглашения в сфере своей компетенции. Однако в отношении международных организаций нет никакой обычной практики и тем более древней практики заключения международных договоров. Поэтому было бы преждевременным говорить об обычной практике международных организаций*(627).

Многие члены Комиссии международного права поддержали эту точку зрения. Юрист из Шри-Ланки У. Пинто в своем выступлении справедливо подчеркнул, что, в то время как государство само определяет свое внутреннее право и обладает поэтому более широкими возможностями на выражение или изменение своего согласия с договором, международные организации не обладают такой гибкостью и в своих действиях строго ограничены компетенцией, установленной для них в учредительном акте. Поэтому термин "явное нарушение" имеет неодинаковое значение для государств и международных организаций. Содержание выражения "обычная практика" является также неопределенным, но можно говорить об обычной практике в отношениях между государством и организацией, членом которой состоит данное государство*(628). Это сомнение разделили и некоторые другие члены комиссии, в том числе американский юрист С. Швебель. Правда, последний относил его только к универсальным организациям. В случаях организаций, состоящих из ограниченного числа членов, таких как ЕЭС, каждый член знает или должен знать правила, касающиеся заключения международных договоров. Но этого нельзя сказать об универсальных международных организациях. Едва ли все их государства-члены, особенно менее крупные, точно знают правила и практику заключения договоров такими организациями, как ИКАО, ВМО, ВОЗ или даже ООН*(629).

Индийский юрист С.П. Джагота отметил, что государства не могут быть полностью осведомлены о правилах международной организации и, следовательно, не в состоянии следить за тем, чтобы все эти правила соблюдались международной организацией при заключении ею международного договора. Последняя могла бы воспользоваться этим для того, чтобы оспорить действительность заключенного договора, что было бы неправильным.

Некоторые юристы считают, что следует проводить различие между государствами-нечленами и государствами-членами данной организации и что государства-члены в большей степени знакомы с правилами и практикой данной организации, чем другие государства.

Под влиянием критики членов комиссии П. Ретер был вынужден согласиться, что понятие "явное нарушение" имеет разное значение в отношении государств и международных организаций. В ходе дальнейшего обсуждения этого вопроса было признано, что нельзя говорить о существовании "обычной практики международных организаций", на основании которой можно было бы определить "явный характер" нарушений их правил. Здесь должны быть использованы другие критерии, когда контрагенты по договору с международной организацией знали или должны были знать о нарушении ее соответствующих правил. В результате выражение "нарушение является явным" в отношении правил международных организаций (п. 4) было изменено следующим образом: "если оно известно или должно быть известно любому договаривающемуся государству или любой договаривающейся организации". В этом случае международная организация может оспорить действительность заключенного ею международного договора. Как видим, упоминания о "практике организации" здесь не было (в отличие от формулировки п. 2 ст. 46, касающегося практики государств).

При обсуждении ст. 46 проекта в Шестом (Юридическом) комитете на 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН представители некоторых государств высказали критические