Билет 11

11.Организация местной власти в советский период развития российского государства

Характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.

Ликвидация земских и городских органов самоуправления проводилась в соответствии с Циркуляр Наркомата внутренних дел (НКВД) – роспуск городских и земских органы МСУ, выступающих против советской власти, а остальные органы местного самоуправления вливались в аппарат местных Советов.

Первые месяцы СССР – идея местной автономии: местные Советы не признавали никакого вмешательства со стороны центра: «Вся власть на местах» – таков был их лозунг. Это было время появления областных, губернских и даже уездных республик во главе Собственными Советами народных комиссаров (СНК).

К середине 1918 г. раздробленность Советов, неподчинение их центру были изжиты. Конституция РСФСР 1918 г. определила отношение волостной власти к уездной, уездной – к губернской и этой последней – к центральной власти. В основу организации был положен принцип единства Советов как органов государственной власти снизу доверху. Местные Советы и избираемые ими исполнительные комитеты (исполкомы) выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

Система Советов формировалась вплоть до 1936–1937 гг. на основе многостепенных выборов. Непосредственно населением избирались только сельские и городские Советы, которые из своего состава избирали делегатов на волостные и уездные (районные) съезды Советов. Путем многостепенных выборов формировались все вышестоящие Съезды Советов – вплоть до Всероссийского съезда Советов. Всероссийский Съезд Советов избирал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), а также Совет Народных Комиссаров, которые осуществляли руководство исполкомами нижестоящих съездов Советов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья системы представительных органов государственной власти стали избираться непосредственно населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система Съездов Советов была упразднена: все представительные органы государственной власти стали именоваться Советами депутатов трудящихся.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства:

• Конституция РСФСР 1937 г. – избирались сроком на два года.

• Конституция РСФСР 1978 г. – 2,5 года. Она также изменила их наименование на Советы народных депутатов (вместо Советов депутатов трудящихся).

• 1989 г. были внесены изменения в Конституцию РСФСР (после внесения соответствующих поправок в Конституцию СССР), увеличившие срок полномочий местных Советов до пяти лет.

В местных Советах, многочисленных по своему составу, формировались постоянные комиссии из числа депутатов для предварительного рассмотрения вопросов и осуществления контрольных полномочий.

Кроме того, каждый местный Совет избирал из своего состава исполнительный комитет – орган управления. В состав исполкома входили: председатель, его заместители, секретарь и члены исполкома.

Местные Советы, за исключением сельских и поселковых Советов, образовывали отделы и управления исполкома: здравоохранения, образования, культуры, торговли и др. Местные Советы управляли подведомственным им государственным имуществом, средствами местных бюджетов.

Исполнительный комитет, его отделы и управления находились в двойном подчинении: по горизонтали они подчинялись своему Совету, а по вертикали – вышестоящим органам управления. Систему государственного управления возглавлял Совет Министров РСФСР, который образовывался Верховным Советом РСФСР.

Вопросы своего ведения местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполкомами. В течение года проводилось 4–6 сессий. Сессия Совета длилась один день. Депутаты осуществляли свои полномочия на общественных началах, не порывая со своей производственной или служебной деятельностью. Депутатский мандат имел императивный характер: избиратели давали депутату наказы, заслушивали его отчеты и были вправе его отозвать.

Принципы организации и деятельности местных Советов:

1. принцип демократического централизма, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации власти. В соответствии с этим принципом вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти.

2. принцип «Советы – работающие учреждения», согласно которому в деятельности Советов должно было сочетаться нормотворчество (принятие решения), управление (организация исполнения решения) и контроль за проведением принятых решений в жизнь. Деятельность Советов носила во многом формальный характер: сессия созывались для того, чтобы утвердить подготовленные исполкомами решения. Хотя исполкомы были формально подотчетны и подконтрольны Советам, однако фактически они руководители деятельностью Советов, работой их постоянных комиссий и депутатов.

3. партийное руководство Советами: ни одно из важных решений не могло быть принято Советом, его исполкомом без предварительного согласования с соответствующим партийным органом (горкомом, райкомом, обкомам партии). ст. 6 Конституций СССР и РСФСР: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза».

Период перестройки, 80 -е гг. – предпринимались попытки улучшить работу Советов, избавить их от давления со стороны исполкомов: были созданы президиумы местных Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежащие исполкомам (подготовка сессий, координация работы постоянных комиссий Совета и др.). Однако это привело во многих Советах к затяжным конфликтам их президиумов и исполкомов. Некоторые Советы стали принимать решения об упразднении исполкомов и передаче их функций президиумам Советов, что приводили к дезорганизации управления на местах.

Начало 90-х гг. (1990–1991 гг.) – переход от старой советской системы организации власти на местах к МСУ. Появилась новая форма собственности – муниципальная собственность, которая переходила в ведение органов местного самоуправления. Коллегиальные исполкомы были заменены местными администрациями, которые стали действовать на основе принципа единоначалия. Органы местного самоуправления (местные Советы и местные администрации) получили больше самостоятельности в решении местных вопросов. Вместе с тем зарождающееся местное самоуправление в должной мере не было обеспечено ни в материально-финансовом, ни в организационном, ни в правовом отношении. Оно сохраняло еще некоторые черты, свойственные советской организации власти.

Конституция РФ 1993 г. признает и гарантирует местное самоуправление в Российской Федерации, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем она закрепляет, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Таким образом, местное самоуправление представляет собой форму осуществления власти народа, первичный уровень власти в государстве, особенность которого состоит в том, что органы местного самоуправления не являются (как в советский период Советы) составной частью единого государственного аппарата. Органы местного самоуправления обособлены в общей системе управления обществом и государством в целях обеспечения их самостоятельности в решении вопросов местного значения.

Вопрос 51. Реализация полномочий местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности. Муниципальные планы и программы. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях.

Полномочия местного самоуправления в сфере планирования

Планирование заключается в разработке и осуществлении мероприятий, определяющих будущее состояние отдельных отраслей управления, сфер общественных отношений или муниципального образования в целом, широко применяется органами местного самоуправления при решении вопросов местного значения.

В соответствии с положениями ФЗ №131 к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения относится:

• принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования (п. 6 ч. 2 ст. 17).

• Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 4 ч. 10 ст. 35).

• Население муниципального образования непосредственно участвует в формировании плановых документов: проекты планов и программ развития муниципального образования должны выноситься на публичные слушания (п. 3. ч. 3 ст. 28).

Комплексное планирование. Основной целью разработки и выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования является создание благоприятных условий для функционирования и развития хозяйствующих субъектов, повышение уровня и качества жизни населения.

Территориальное планирование. К вопросам местного значения федеральным законом отнесено утверждение схем территориального планирования муниципального района, генеральных планов поселения и городского округа.

Отраслевое планирование. Органами местного самоуправления разрабатываются и утверждаются планы и программы, связанные с решением отдельных проблем местной жизни и развитием конкретных отраслей муниципального хозяйства.