4.Проблемы реализации права на получение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке
.docxПроблемы реализации права на получение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке
Анализ российского законодательства о гражданстве и правоприменительной практики позволяет выявить ряд проблемных аспектов, связанных с упрощенным порядком приобретения гражданства РФ.
Во-первых, имеются проблемы в вопросе получения иностранными гражданами и лицами без гражданства статуса «носитель русского языка». В ранее действовашем Законе о гражданстве 2002 года содержалась ст.33.1, которая регламентировала порядок признания иностранного гражданина (лица без гражданства) носителем русского языка.
Для получения статуса носителя русского языка иностранным гражданам требовалось пройти собеседование в Комиссии Федеральной миграционной службы России по признанию иностранных граждан носителями русского языка для установления факта владения русским языком. После проведения собеседования Комиссия принимала решение о признании или об отказе в признании иностранных граждан носителями русского языка. Законодательством предусматривалась возможность обжалования решений территориальной Комиссии в аналогичную Комиссию на федеральном уровне. Однако порядок такого обжалования, критерии рассмотрения жалобы, виды и последствия принимаемых решений по жалобе не были урегулированы.
Данные вопросы являлись причиной обращения граждан в суд за защитой нарушенных прав. Так, решением Александровского городского суда Владимирской области от 15 июля 2020 г. по делу № 2А-851/2020 было отказано в удовлетворении административных исковых требований Луконина В.В. к УМВД России по Владимирской области о признании незаконным устного отказа сотрудника Управления по вопросам миграции УМВД России по Владимирской области в принятии заявления о признании носителем русского языка.
В другом деле иностранному гражданину было отказано в признании носителем русского языка, поскольку по результатам проведенного собеседования был сделан вывод о недостаточном уровне владения русским языком (наличие стилистических и грамматических ошибок в речи, отсутствие умения свободно воспринимать и интерпретировать социально-культурные и эмоциональные особенности речи говорящих, анализировать и оценивать информацию, адекватно воспринимать смысловые значения языковых единиц, интерпретировать фразеологизмы).
С 26 октября 2023 года, с вступлением в силу нового Закона о гражданстве, произошли важные изменения в отношении статуса носителя русскго языка. Главным последствием является то, что для иностраных граждан, имеющих статус носителя русского языка, и не имеющих других оснований для упрощенного получения гражданства, в настоящий момент возможность получения гражданства РФ в упрощенном порядке через статус носителя русского языка отсутствует. Если раньше они могли пройти комиссию МВД, получить статус и затем подать документы на гражданство в упрощенном порядке, то теперь этот механизм в законодательстве не предусмотрен. Для данных лиц сохранился общий порядок получения гражданства России.
На наш взгляд, несмотря на наличие проблемных аспектов, касающихся порядка обжалования отказа в признании носителем русского языка, отмену указанного механизма признать позитивным не представляется возможным, поскольку это подрывает цель упрощенного получения гражданства для носителей русского языка и создает дополнительные препятствия для тех, кто иначе бы имел право на этот статус и гражданство. Это может привести к утрате многих потенциальных преимуществ и возможностей для таких людей, включая право на работу, образование и доступ к социальной защите. Кроме того, отмена этого механизма может создать неравномерность и несправедливость в предоставлении гражданства, поскольку некоторым лицам придется пройти более сложный и длительный процесс получения гражданства, в то время как другим лицам был доступен более простой и ускоренный путь.
Во-вторых, определенные проблемы связаны с упрощенным порядком приобретения гражданства РФ в рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее - Государственная программа переселения соотечественников).
Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» определяет понятие соотечественников и определяет их правовой статус. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24.05.1999 № 99-ФЗ соотечественниками считаются лица, которые родились либо проживали в одном государстве и обладают признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев этого государства, а также их потомки по прямой нисходящей линии.
Соотечественниками за рубежом считаются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории России.
Кроме того, соотечественниками признаются лица и их потомки, проживающие за пределами Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории РФ, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с РФ лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации, в том числе:
лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства;
выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства.
В этой связи проблемой является сложность критериев определения духовной или культурной связи, поскольку они являются субъективными и могут вызывать различные интерпретации. Некоторые люди могут считать себя русскими или россиянами и иметь духовную или культурную связь с РФ, не имея при этом российского гражданства или проживая за ее пределами.
Определение критериев для признания лиц соотечественниками может вызывать обсуждения и споры в обществе. Некоторые предпочитают устанавливать жесткие ограничения и требовать наличия определенных признаков, таких как родство с российскими гражданами или наличие российского гражданства, в то время как другие стороны считают, что достаточно иметь связь с русской культурой и/или историей.
Также важно учитывать, что определение соотечественников и установление прав и льгот для них является политическим вопросом, который может меняться в различные периоды и на основе изменяющихся политических обстоятельств. Это может вызывать необходимость периодического пересмотра критериев и определений, чтобы учитывать новые реалии и потребности.
Помимо документов, подтверждающих владение русским языком, знание истории и основ законодательства РФ, данные лица в соответствии с п.45 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства должны предоставить:
свидетельство участника Государственной программы либо его копия (если заявитель является членом семьи участника данной программы);
документы, подтверждающие их право на пребывание или проживание в РФ (вид на жительство, разрешение на временное проживание, временное удостоверение личности лица без гражданства, визу, миграционную карту и т.п.).
В научной среде по этому поводу имеются определенные замечания. Российским законодательством установлен упрощенный порядок получения гражданства, но в силу Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства для приобретения гражданства в упрощенном порядке по любому из оснований требуется получение вида на жительство, получению которого предшествует приобретение разрешения на временное проживание. Указанные процедуры занимают длительное время и связаны с бюрократическими сложностями.
Кроме того, немаловажной проблемой в данной сфере является ограниченный перечень субъектов, реализующих Программу. Субъектами Российской Федерации разрабатываются региональные программы переселения, в рамках которых организуется работа с участниками Государственной программы и членами их семей. В настоящее время в реализации Государственной программы принимают участие 80 субъектов Российской Федерации, за исключением Республики Крым, Московской области, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.
В-третьих, проблемным является определение понятия и содержания «особые заслуги перед РФ», которые являются основанием для получения гражданства России в исключительном порядке (ст.17 Закона о гражданстве), без требований п.1-3 ч.1 ст. 15 Закона о гражданстве (постоянное проживание в России в течение 5 лет; владение русским языком; знание истории и основ законодательства РФ).
Проблемным является отсутствие четкого определения и критериев для определения «особых заслуг перед РФ», что может привести к произволу и несправедливости при принятии решения о предоставлении гражданства по этому основанию.
Данный вопрос является важным, поскольку указанные иностранные граждане освобождены от соблюдения необходимых требований. Отсутствие таких требований, как постоянное проживание в России, владение русским языком и знание основ законодательства РФ, может создать проблемы социальной адаптации и интеграции новых граждан в российском обществе.
Анализ ч.4 ст. 33 Закона о гражданстве позволяет сделать вывод, что в настоящее время особыми заслугами иностранного гражданина (лица без гражданства) перед Российской Федерацией являются:
выдающиеся достижения в культурно-гуманитарной сфере, в области науки, техники, производства, спорта,
значительный вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороноспособности и безопасности Российской Федерации,
победа в общероссийском конкурсе, проводимом автономной некоммерческой организацией "Россия - страна возможностей",
сведения о профессии или квалификации, которыми обладает иностранный гражданин или лицо без гражданства и которые представляют интерес для Российской Федерации, либо другие сведения, необходимые для обоснования обращения.
Однако данная норма не определяет конкретные критерии или требования для признания особых заслуг иностранного гражданина перед Россией. Это оставляет широкий простор для толкования и оценки компетентными органами иностранных граждан и лиц без гражданства.
Таким образом, оценка особых заслуг иностранного гражданина (лица без гражданства) перед Россией осуществляется в каждом конкретном случае и на усмотрение Президента РФ.
В течение последних лет российское гражданство предоставлялось без каких-либо условий в порядке административно-волевого усмотрения Президента РФ в отношении известных спортсменов, актеров, музыкантов и других выдающихся личностей, которые внесли вклад в развитие культуры, спорта и т.п. Например, Указом Президента РФ от 01.01.2013 № 1 российское гражданество было предоставлено известному французскому актеру Жерару Депардье.
При этом в данном Указе Президента содержится лишь одно предложение: «В соответствии с пунктом "а" статьи 89 Конституции Российской Федерации удовлетворить заявление о приеме в гражданство Российской Федерации Депардье Жерара Ксавие, родившегося в 1948 году во Франции». Аналогичное решение было принято также в отношении американского боксера Рой Джонса-мл., киноактеру Стивену Сигалу и др.
Как можно сделать вывод, в этих Указах Президента не содержится мотивировок принятия соответствующего решения, нет указания на конкретные заслуги перед Российской Федерацией. Данное положение нельзя назвать правильным и эффективным.
На наш взгляд, детальные мотивировки и указание на конкретные заслуги иностраннного гражданина перед Российской Федерацией являются неотъемлемой частью прозрачного и ответственного принятия решений о предоставлении российского гражданства в исключительном порядке. «Исключительный» порядок в данном случае не должен восприниматься как предоставление Президенту РФ неограниченных полномочий.
Кроме того, уяснение смысла и значения юридических категорий «особые заслуги» и «выдающиеся достижения» является важным в аспекте установления дополнительного ежемесячного материального обеспечения. В соответствии со ст.1 Федерального закона от 04.03.2002 № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» граждане РФ, получающие пенсию, имеющие выдающиеся достижения и особые заслуги перед РФ, имеют право на дополнительное ежемесячное материальное обеспечение.
В ч.2 ст.1 данного Закона указан круг лиц, имеющих выдающиеся и особые заслуги перед Российской Федерацией:
Герои СССР/РФ, Герои Социалистического Труда, Герои Труда РФ;
Лауреаты Ленинской премии, государственных премий СССР и РФ;
Чемпионы Олимпийских/Паралимпийских/Сурдлимпийских игр, и тренеры, осуществлявшие их подготовку и входившие в состав сборных (олимпийских, паралимпийских, сурдлимпийских) команд СССР, РФ и (или) объединенных команд, которые включали в себя спортсменов государств - бывших республик СССР;
Граждане, награжденные орденами (Святого апостола Андрея Первозванного; орденами Ленина; "За заслуги перед Отечеством" I-IV степеней; орденами Славы, Трудовой Славы или "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР" трех степеней; тремя орденами Мужества и (или) "За личное мужество").
В ч.5 ст. 1 Федерального закона от 04.03.2002 № 21-ФЗ подчеркивается, что иным гражданам Российской Федерации, имеющим особые заслуги перед народом и государством в области государственной, общественной и хозяйственной деятельности или выдающиеся достижения в области культуры, науки и техники, дополнительное материальное обеспечение может устанавливаться Президентом РФ.
Таким образом, вопросы предоставления российского гражданства Президентом РФ в исключительном порядке должны быть предметом дальнейшего исследования и совершенствования законодательства.
В-четвертых, имеются проблемные вопросы относительно порядка принятия решения об отмене принятых решения о приобретении гражданства Российской Федерации.
Наиболее частым основанием для прекращения гражданства Российской Федерации является установление факта представления заявителем поддельных, подложных или недействительных документов либо сообщения заявителем заведомо ложных сведений. Согласно ст. 25 Закона о гражданстве факт представления заявителем поддельных, подложных или недействительных документов либо сообщения заявителем заведомо ложных сведений устанавливается судом.
Установленный судом факт представления заявителем поддельных, подложных или недействительных документов либо сообщения заявителем заведомо ложных сведений является основанием для прекращения гражданства Российской Федерации по основанию, предусмотренному п.3 ч.1 ст.22 Закона о гражданстве, если такие документы либо сведения содержат недостоверную информацию:
о заявителе (фамилия, имя, отчество, дата, место рождения, гражданство или отсутствие гражданства);
о соответствии заявителя установленным требованиям либо о наличии у него установленных оснований признания его гражданином Российской Федерации;
об отсутствии предусмотренных ст.18 Закона о гражданстве оснований отклонения заявления о приеме в гражданство Российской Федерации (при наличии этих оснований).
Проблемным аспектом является оценочный характер понятий «подложный документ» и «заведомо ложные сведения». Как подчеркнул Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30.06.2011 № 14-П, «использование в норме оценочных понятий не свидетельствует о неопределенности ее содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций».
Особенность отмены решений о прекращении гражданства связана с тем, что в ней «административно-правовая процедура прекращения гражданства тесно связана с судебной процедурой установления предоставления недостоверных сведений при его получении. Административный акт об отмене решения о прекращении гражданства должен быть основан на судебном акте, свидетельствующем о наличии неполной информации у государственного органа при принятии такого решения. В этом проявляется особенность административного процесса, которая заключается в том, что властная деятельность публичной администрации направлена на решение конкретных дел, порученных ей, строго в соответствии с законами и актами правосудия».
Как неоднократно указывал Конституционный суд Российской Федерации, представление подложных документов или сообщение заведомо ложных сведений в заявлении о приеме в гражданство Российской Федерации, выявленные после его приобретения, влекут отмену решения о приеме в гражданство Российской Федерации лишь при установлении соответствующих фактов в судебном порядке.
При этом такое установление не является безусловным основанием для отмены решения о приеме в российское гражданство, поскольку «они распространяются только на случаи, когда отсутствовали законные основания для приобретения российского гражданства и возникновения устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей».
В результате правоприменительная практика позволяет определить перечень заведомо ложных сведений, представление которых следует рассматривать как влекущее соответствующие правовые последствия в виде аннулирования гражданства. В частности, к заведомо ложным сведениями правоприменительная практика относит:
предоставление недостоверных сведений о проживании на тер- ритории Российской Федерации и сокрытие сведений о неоднократном привлечении к административной ответственности, в том числе за совершение правонарушений в сфере соблюдения режима и правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации (Определение Приморского краевого суда от 14 мая 2015 г. по делу № 33-3803/2015);
сокрытие факта наличия брака с гражданином иностранного го- сударства и вступление в брак с гражданином Российской Федерации без расторжения первого брака в целях получения гражданства в упрощенной порядке как членом семьи гражданина Российской Федерации (Апелляционное определение Московского городского суда от 4 февраля 2016 г. по делу № 33-3922/2016);
указание недостоверных сведений о персональных данных и сведений о близких родственниках (Апелляционное определение Челябинского областного суда от 28 апреля 2017 г. по делу № 11-5371/2017);
факт расторжения брака с гражданином Российской Федерации при том, что наличие такого брака являлось обязательным условием для получения гражданства в упрощенном порядке, которое и было получено заявителем по данному основанию (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2019 №19-КГ19-1) и др.
Помимо указанных проблемных аспектов получения российского гражданства в упрощенном порядке, вопросы, связанные с осуществлением права человека на гражданство Российской Федерации, сталкиваются с рядом других проблем, которые требуют особого внимания:
отсутствие ясного регулирования вопросы приобретения и отказа от прежнего гражданства между Россией и другими странами, что может создавать значительные проблемы для людей, желающих сменить свое гражданство. Эта проблема особенно актуальна в контексте двойного гражданства, и на практике связана с вопросами налогообложения, социальным обеспечением, осуществлением конституционных и политических прав и т.п.
Таким образом, разработка и введение четких правил и процедур, регулирующих приобретение и отказ от гражданства, является важной проблемой, которую нужно решить между Россией и другими странами, чтобы обеспечить защиту прав и интересов граждан.
Российская Федерация не является участником Конвенции о статусе апатридов (1954) и Конвенции о сокращении безгражданства (1961), что ограничивает защиту прав лиц, имеющих претензии на российское гражданство.
Конвенция о статусе апатридов предоставляет защиту лицам, лишенным гражданства и не имеющим другого гражданства, а Конвенция о сокращении безгражданства запрещает лишение гражданства лицам, если это может привести к их безгражданству. Однако, поскольку Россия не является участником этих Конвенций, в настоящее время у нее нет обязанности следовать их положениям при рассмотрении вопросов получения иностранными гражданами (лицами без гражданства) российского гражданства. Это может приводить к ограничениям в получении гражданства России для определенных групп людей, таких как беженцы, лица, лишенные гражданства или имеющие двойное гражданство.
Существующий судебный механизм защиты прав лиц, претендующих на гражданство России, является несовершеннным, на практике имеются случаи массовых нарушений прав желающих получить российское гражданство лиц со стороны сотрудников административных органов РФ.
Так, суды зачастую выносят решения об отмене приобретения гражданства на основании предоставления заявителем ложных сведений. Также сложные ситуации возникают в связи с утерей документов сотрудниками консульских и паспортно-визовых служб, когда даже в судебном порядке лицу невозможно доказать, что гражданство было предоставлено ему на законных основаниях.
Одним из основных проблемных аспектов механизма защиты прав мигрантов является отсутствие достаточного доступа к правовой помощи и судебной защите. Иностранные граждане не знают правовых процедур, испытывают языковые и культурные барьеры, что делает их уязвимыми перед нарушениями или злоупотреблениями. Кроме того, существует проблема коррупции и злоупотребления со стороны некоторых сотрудников административных органов РФ. Некоторые из них могут требовать взятки, злоупотреблять своим положением для личных целей или проявлять предвзятость по национальному признаку.
Для улучшения судебного механизма защиты прав лиц, претендующих на гражданство России, необходимы системные меры, направленные на улучшение доступа к правовой помощи, обучение сотрудников и сознательность российского общества.
Таким образом, к настоящему времени в Российской Федерации имеют место проблемы реализации права человека на гражданство, которые требуют скорейшего решения. На современном этапе развития института гражданства в России все возможности совершенствования законодательства в указанной сфере далеко не исчерпаны и подлежат дальнейшему изучению и анализу.