!!Экзамен зачет 2025 2026 год / Алешин, Артемьев, Борзило - Конкурентное право России

Глава 11. Рассмотрение судами и антимонопольными органами дел...

событие административного правонарушения, статья КоАП РФ, преду­ сматривающая ответственность за это правонарушение. Протокол составляется уполномоченными должностными лицами антимонопольного органа с участием физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело, и подписывается ими. Такие лица вправе представлять объяснения и замечания по содержанию протокола. В случае неявки этих лиц, если они извещены в установленном порядке, протокол составляется в их отсутствие.

Согласно ч. 62 ст. 28.3 должностные лица федерального антимонопольного органа и его территориального органа составляют протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ. В случаях, когда после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства осуществляется экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, должностное лицо, уполномоченное в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, принимает решение о возбуждении дела и о проведении административного расследования.

Статьи 28.2 и 28.7 КоАП РФ определяют место и срок проведения административного расследования. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения и не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела. При наличии решения Комиссии, принятого в порядке, установленном гл. 9 Закона о защите конкуренции, как правило, отсутствует основание для проведения административного расследования.

Протокол об административном правонарушении является актом возбуждения дела. Дело считается возбужденным с момента составления протокола. Административное расследование и действия по составлению протокола по существу являются первоначальными действиями производства по делам об административных правонарушениях.

Ни в ч. 4 ст. 28.1, ни в п. 62 ст. 28.1 КоАП РФ, предусматривающих основания для составления протокола об административном правонарушении и принятия определения о проведении административного расследования, не были внесены изменения, содержащие указания на необходимость составления протокола и проведения административного расследования при наличии решения комиссии, устанавливающего факты нарушения антимонопольного законодательства. Поэтому можно полагать, что решение комиссии по указанным в п. 1.2 ст. 28.1 правонарушениям служит как особым поводом, так и основанием к возбуж-

341

Конкурентное право России

дению дела. В этом решении уже установлены факты правонарушений, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.311–14.33 КоАП РФ, следовательно, отпадает необходимость проводить административное расследование и осуществлять ряд действий, предусмотренных при административном расследовании. Иное значение придано в этом случае протоколу. Протокол об административном правонарушении, составленный уполномоченным должностным лицом антимонопольного органа, как уже отмечалось, является ненормативным актом. В протоколе должны быть отражены факты, установленные в принятом комиссией от имени антимонопольного органа решении.

Всоставлении протокола участвует лицо, в отношении которого возбуждается дело. Поскольку дело считается в силу п. 4 ст. 28.1 КоАП РФ возбужденным с момента составления протокола, постольку протокол, видимо, должен составляться и при наличии решения комиссии, созданной антимонопольным органом, о нарушении антимонопольного законодательства. Поводом к возбуждению дела в этом случае служит как решение комиссии, принятое по окончании рассмотрения дела, так

ипротокол.

Всудебной практике суды часто признавали решения антимонопольного органа незаконными в связи с неполнотой содержания протокола. Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 10.2 постановления от 30.06.2008 № 30, включенном постановлением от 14.10.2010 № 52, указал, что само по себе отсутствие в протоколе по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.9, 14.31, 14.31.1–14.33 КоАП РФ, информации, содержащейся в решении комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства, при наличии в протоколе ссылки на это решение (с приложением данного решения к протоколу)

иобоснования вины нарушителя, не является существенным нарушением при производстве по делу об административном правонарушении. Тем самым Пленум ВАС РФ признал решение комиссии наряду с протоколом как поводом, так и основанием возбуждения дела об административном правонарушении и отдал предпочтение решению, принятому в порядке, установленном гл. 9 Закона о защите конкуренции.

3. Участники производства по делу об административном правонарушении

В качестве участников производства по делу в гл. 25 КоАП РФ названы: лицо, в отношении которого ведется производство по делу; потерпев-

342

Глава 11. Рассмотрение судами и антимонопольными органами дел...

ший — лицо, которому причинен имущественный и моральный вред; законные представители физического или юридического лица, свидетели, специалисты, эксперты, переводчики, прокурор, — т.е. дано очень широкое понятие лиц, участвующих в деле.

Лицо, в отношении которого ведется производство, должно быть своевременно извещено о возбуждении дела и вправе принимать участие в рассмотрении дела. Антимонопольный орган может признать обязательным присутствие этого лица при рассмотрении дела. Лицо, в отношении которого ведется производство, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, что является гарантией принятия справедливого решения. К сожалению, орган, возбудивший дело, не назван в качестве участника процесса, что влияет на возможность обжалования решения суда общей юрисдикции антимонопольным органом.

4. Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении. Место и сроки его рассмотрения

В соответствии со ст. 29.5 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство, дело может быть рассмотрено по месту нахождения или жительства этого лица. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 2 этой статьи дело, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование. Если поводом и основанием возбуждения дела послужило решение антимонопольного органа, принятое комиссией, то из приведенной нормы вытекает, что дело должно быть рассмотрено органом, принявшим решение о нарушении антимонопольного законодательства. При наличии решения нет реальных оснований для проведения административного расследования, так как установленные решением факты и имеющиеся в деле доказательства учитываются при принятии решения о назначении наказания.

Дело рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения протокола об административном нарушении и других материалов, в том числе материалов по делу, рассмотренному в порядке, установленном Законом о защите конкуренции.

Антимонопольный орган при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняет, относится ли к его компетенции рассмотрение дела, имеются ли ходатайства и отводы, доста-

343

Конкурентное право России

точно ли имеющихся в деле материалов для его рассмотрения по существу и иные вопросы, указанные в ст. 29.1 КоАП РФ.

Порядок рассмотрения дела определен ст. 29.7 КоАП РФ. Статья устанавливает круг процессуальных действий, совершаемых лицом, рассматривающим дело. При рассмотрении дела должен быть решен вопрос о наличии вины лица, в отношении которого ведется производство, так как КоАП РФ закрепляет презумпцию невиновности, а также наличие отягчающих и смягчающих административную ответственность обстоятельств. Лицо, рассматривающее дело, оценивает представленные доказательства, в том числе объяснения лица, в отношении которого возбуждено дело. Хотя уже состоявшееся решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства имеет важное значение при рассмотрении дела об административном правонарушении, ему не присущ преюдициальный характер. При рассмотрении дела о правонарушении лицом, рассматривающим дело, может быть принято иное решение.

По результатам рассмотрения дела выносится постановление о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу. Согласно ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП РФ постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится по основаниям, указанным в этой статье и в ст. 24.5 КоАП РФ, в том числе при отсутствии события и (или) состава административного правонарушения, истечения сроков давности привлечения к административной ответственности и других оснований. В постановлении должны содержаться сведения, определенные ст. 29.10 КоАП РФ.

Постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Копия постановления вручается под расписку физическому лицу либо представителю юридического лица или высылается в течение трех дней. В такой же срок копия постановления направляется должностному лицу, составившему протокол.

5. Пересмотр постановлений и определений по делам об административных правонарушениях

антимонопольного законодательства

Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, должностным лицом органа с публичными полномочиями, вынесенное должностным лицом территориального антимонопольного органа, может быть обжаловано в вышестоящий орган — в Федеральную анти-

344

Глава 11. Рассмотрение судами и антимонопольными органами дел...

монопольную службу либо в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ). Право выбора способа обжалования принадлежит лицу, привлеченному к ответственности.

Жалоба подается в территориальный орган, вынесший постановление, и направляется в зависимости от того, кому лицо, участвующее в деле, решило обжаловать постановление, либо в арбитражный суд субъекта Российской Федерации, либо в Федеральную антимонопольную службу. Жалоба на постановление, вынесенное территориальным органом (заявление об оспаривании принятого решения-акта), подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации по месту нахождения территориального органа. В случае первоначального обращения лица, привлеченного к ответственности, в ФАС России, жалоба на принятое ею решение (заявление об оспаривании решения) подается вместе с жалобой на решение территориального органа11.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается.

Порядок рассмотрения жалобы (заявления об оспаривании решения) и сроки ее подачи в арбитражный суд определены гл. 24 АПК РФ. Порядок, сроки подачи жалобы и порядок ее рассмотрения в судах общей юрисдикции определены КоАП РФ.

6. Исполнение постановлений по делам

об административных правонарушениях антимонопольного законодательства

Постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами, юридическими лицами. Порядок приведения в исполнение постановления определен разд. V КоАП РФ. Постановление о назначении наказания не подлежит исполнению, если оно не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу. Годичный срок давности исполнения постановления определен ст. 31.9 КоАП РФ. Гл. 31, 32 разд. V КоАП РФ устанавливают особенности исполнения постановлений о назначении отдельных видов наказаний, порядок прекращения и приостановления исполнения.

11 О порядке обжалования решения вышестоящему органу или должностному лицу см.: Регламент подготовки и ведения дел об административных правонарушениях в центральном аппарате ФАС России (утвержден приказом ФАС России от 21.10.2008 № 415).

345

Конкурентное право России

§ 4. Участие антимонопольных органов в судопроизводстве по делам, связанным с применением антимонопольного законодательства

1. Основания и формы участия антимонопольных органов в суде общей юрисдикции и в арбитражном суде

Закон о защите конкуренции в ст. 23 к полномочиям антимонопольных органов относит обращение в арбитражный суд с исками и заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, а также участие

врассмотрении судом дел, связанных с применением и (или) нарушении антимонопольного законодательства.

Взависимости от основания участия в судопроизводстве антимонопольного органа его статус и форма участия могут быть различными. Как участник арбитражного процесса антимонопольный орган может быть стороной по делу, третьим лицом с самостоятельными и несамостоятельными требованиями на предмет иска (заявления).

Вст. 23 Закона о защите конкуренции перечислены виды исков (заявлений), с которыми антимонопольный орган может обращаться в суд,

втом числе иски о признании недействительным договора или об обязательном заключении договора; изменении или расторжении договора; о ликвидации юридических лиц в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством; о признании торгов недействительными и др. Перечень возможных исков, предусмотренный ст. 23 Закона о защите конкуренции, не является исчерпывающим. Предъявлению исков может предшествовать рассмотрение антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства и выдача предписания. За неисполнение предписания возможно взыскание штрафа. Однако правовые последствия решения суда и административного органа различны в связи с различием их компетенции и правового значения решения суда. В силу ст. 8 ГК РФ решение суда является юридическим фактом. Например, в случае принятия судом решения о понуждении заключить или изменить договор, в силу ст. 446 ГК РФ договор считается заключенным и действует в редакции, принятой судом.

Иное значение имеет решение антимонопольного органа. При невыполнении предписаний антимонопольный орган вправе обратиться

варбитражный суд с заявлениями о признании недействующими нор-

346

Глава 11. Рассмотрение судами и антимонопольными органами дел...

мативных актов, недействительными ненормативных актов органов власти и управления, органов местного самоуправления, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству. Ст. 23 Закона о защите конкуренции предусматривает еще одно основание для оспаривания нормативных и ненормативных актов органов власти и управления. Такие акты могут быть оспорены антимонопольным органом в случаях, если они создают необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

Наиболее часто антимонопольные органы являются стороной в процессе в случаях оспаривания принятых ими ненормативных актов: решений, предписаний, приказов, в том числе постановлений (решений) о привлечении к административной ответственности или решений (предписаний), принятых при нарушении антимонопольного законодательства.

Иное положение в арбитражном процессе занимает антимонопольный орган в случае участия в судопроизводстве на основании п. 7 ст. 23 Закона о защите конкуренции. Целью такого участия является содействие суду в правильном толковании и применении антимонопольного законодательства. Антимонопольный орган вправе участвовать в арбитражном процессе, видимо, только в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета иска.

Всоответствии со ст. 51 АПК РФ третье лицо вступает в судебный процесс, если судебный акт может повлиять на его права и обязанности по отношению к одной из сторон. Третье лицо может также быть привлечено к участию в деле по ходатайству стороны или по инициативе арбитражного суда. Судебная практика дает широкое толкование понятию влияния судебного решения на права и интересы третьего лица. Антимонопольный орган как орган исполнительной власти, осуществляющий контроль и надзор за исполнением антимонопольного законодательства, заинтересован в его правильном толковании и применении, в законности судебного решения. Поэтому судебная практика трактует такое участие в процессе как участие третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет иска (заявления).

Вучастииантимонопольногоорганавпроцессеподелам,связанным

сприменением и (или) нарушением антимонопольного законодательства, заинтересован и арбитражный суд. Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 21 постановления от 30.06.2008 № 30 дал указание арбитражным судам извещать антимонопольный орган о рассмотрении дел, возбужденных на основании исков, заявлений

347

Конкурентное право России

иных лиц, и тем самым обеспечить возможность его участия в рассмотрении дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства12.

Иначе определены в ст. 47 ГПК РФ основания и форма участия органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления в судебном процессе, возбужденном другими лицами. Они привлекаются в процесс для дачи заключения, т.е. являются особыми участниками процесса, а не третьими лицами. Таким образом, ГПК РФ и АПК РФ по-разному трактуют статус антимонопольного органа в судебном процессе, хотя и в том, и в другом случае целью участия в судебном производстве, в котором антимонопольный орган не является стороной, служит содействие суду в правильном применении и толковании антимонопольного законодательства.

2. Права и обязанности антимонопольных органов в арбитражном процессе

Права и обязанности лиц, участвующих в судебном процессе, определены ст. 41 АПК РФ. Поскольку третьи лица без самостоятельных требований являются участниками процесса, то они пользуются теми же правами, что и стороны, и несут те же обязанности. Особые обязанности сторон и третьих лиц предусмотрены в гл. 24–25 АПК РФ, регулирующих производство по делам, возникшим из административных

ииных публичных правоотношений. С учетом принципа состязательности каждое из лиц, участвующих в деле, обязано доказывать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований

ивозражений. Однако ст. 65 АПК РФ возлагает бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления оспариваемых актов (решений), на соответствующий орган. Ответчик обязан направить отзыв на исковое заявление в суд, а также иным участникам процесса. Третьи лица вправе направить отзыв, заключение по применению антимонопольного законодательства.

Более жесткие требования определены нормами АПК РФ, предусматривающими особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных отношений. В соответствии с п. 3 ст. 189 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений государственных органов, органов местного самоуправ-

12 Вестник ВАС РФ. 2008. № 8.

348

Глава 11. Рассмотрение судами и антимонопольными органами дел...

ления возлагается на органы, которые приняли оспариваемый акт. Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органов, принявших оспариваемый акт.

Ряд обязанностей может быть возложен на антимонопольные органы при рассмотрении дел об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и решений о привлечении к административной ответственности предусмотрен гл. 24, 25 АПК РФ.

3. Процессуальные особенности рассмотрения

судами дел, связанных с применением

антимонопольного законодательства

В судебной практике возникали процессуальные моменты, по которым принимались разные решения. По ряду из них для обеспечения единообразия судебной практики Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 30.06.2008 № 30 дал судам разъяснения и указания.

Ни нормы антимонопольного законодательства, ни судебная практика не устанавливают обязательного первоначального обращения в антимонопольный орган, поскольку право выбора судебного или административного порядка защиты нарушенных или оспариваемых прав в силу ст. 11 ГК РФ принадлежит лицу, защищающему свои оспариваемые права и интересы. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в п. 20 постановлении Пленума от 30.06.2008 № 30 указал, что суды не могут оставить без рассмотрения соответствующее заявление со ссылкой на то, что лицо до обращения с иском (заявлением) в суд не подавало соответствующего заявления в антимонопольный орган. При этом если в ходе судебного разбирательства будет установлено, что лицо одновременно обратилось и в суд, и в антимонопольный орган, Пленум ВАС РФ рекомендовал судам откладывать судебное разбирательство по делу на основании ч. 5 ст. 158 АПК РФ до принятия решения антимонопольным органом.

Иной подход должен быть применен в случае обращения в антимонопольный орган. При наличии судебного решения такое обращение становится невозможным в силу преимущества судебного порядка, поскольку ст. 11 ГК РФ гарантирует право обжалования в суд любого решения, принятого в административном порядке, и тем самым отдает предпочтение судебным актам.

349

Конкурентное право России

Если антимонопольным органом было принято одно решение и выдано предписание, в частности в отношении лиц, заключивших соглашения (осуществивших согласованные действия), запрещенные ст. 11 Закона о защите конкуренции, но при этом каждое из таких лиц подало самостоятельное заявление о признании решения и предписания недействительным и по каждому из дел в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, привлечены все участники соглашения, согласованных действий, то, по мнению Пленума ВАС РФ (п. 26 постановления), арбитражный суд на основании ч. 2 ст. 130 АПК РФ ввиду наличия единого предмета и общего состава лиц, участвующих в соответствующих делах, вправе объединить такие дела в одно производство для совместного рассмотрения.

Пленум рекомендовал судам допускать вступление в процесс, возникший при оспаривании решения антимонопольного органа, лиц, заявления которых послужили основанием для возбуждения дела, а также иных заинтересованных лиц, чьи права и законные интересы оказались затронутыми в связи с рассмотрением дела (п. 26). Указанным лицам суд не может отказать во вступлении в дело, сославшись на то, что судебный акт по рассматриваемому делу не может повлиять на их права и обязанности по отношению к одной из сторон.

Необходимо учитывать взаимосвязь решений, принятых антимонопольным органом по правилам гл. 9 Закона о защите конкуренции, и постановлений о наложении антимонопольным органом штрафа за те нарушения, которые были установлены решением антимонопольного органа, послужившим поводом для возбуждения административного дела.

ПленумВысшегоАрбитражногоСудаРоссийскойФедерациивп.24.1 постановления от 14.10.2010 № 52 в дополнение к п. 24 постановления от 30.06.2008 № 30 установил, что в случае, когда в производстве арбитражного суда имеется как дело об оспаривании решения антимонопольного органа о привлечении к ответственности, так и дело об оспаривании решения, принятого комиссией в порядке, предусмотренном гл. 9 Закона о защите конкуренции, арбитражный суд на основании ч. 2.1 ст. 130 АПК РФ объединяет эти дела в одно производство для совместного рассмотрения. В случае если упомянутые дела находятся в производстве разных арбитражных судов, Пленум ВАС РФ рекомендовал приостановить на основании ч. 9 ст. 130 и п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ дело о привлечении лица к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства (или дело об оспаривании постановления антимонопольного органа о привлечении к такой ответственности).

350