!!Экзамен зачет 2025 2026 год / Алешин, Артемьев, Борзило - Конкурентное право России

Глава 9. Антимонопольный орган

В рассматриваемый период федеральный антимонопольный орган сохранял полный объем функций и полномочий, необходимых для антимонопольного контроля: пресечения монополистической деятельности, антиконкурентных актов и действий публично-правовых образований, а также контроля за экономической концентрацией.

Утрата федеральным антимонопольным органом в 2004 году функции по защите прав потребителей — наиболее дискуссионный аспект изменения круга его полномочий. Дело в том, что в ряде развитых стран сочетание функций защиты прав потребителей и антимонопольного контроля считается положительным примером синергии в рамках одного ведомства. В частности, такое сочетание существенно упрощает для заявителя защиту нарушенного права в административном порядке, поскольку позволяет ему обращаться в один административный орган власти как в случае нарушения его прав потребителя, так и в случае, например, нарушения его прав в результате злоупотребления хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением2. Кроме того, знания и процедуры исследования товарных рынков, сформированные антимонопольным органом в ходе антимонопольного контроля, использовались им и для защиты прав потребителей.

По состоянию на начало 2012 года антимонопольное регулирование в Российской Федерации осуществляют следующие федеральные органы государственной власти:

—Министерство экономического развития Российской Федерации (в части разработки государственной политики защиты конкуренции, координации деятельности федеральных и региональных органов власти, реализующих мероприятия по развитию и защите конкуренции);

—Федеральная антимонопольная служба (в части функций, установленных в ст. 22 Федерального закона «О защите конкуренции» (делее — Закон о защите конкуренции);

—Банк России (в части функций, установленных ст. 11 и 32 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-I «О банках и банковской деятельности»).

2Ущемление интересов лица в результате злоупотребления доминирующим положением

инарушение права потребителя зачастую схожи и не различаются участником гражданского оборота. Поскольку существовал единый административный орган, рассматривающий жалобы и на нарушение прав потребителя, и на действия доминирующего хозяйствующего субъекта, заявитель был избавлен от необходимости самостоятельно определять природу спорных правоотношений и соответственно подведомственность спора административному органу.

261

Конкурентное право России

§ 2. Ключевые контрольные функции и полномочия антимонопольного органа

Прирост с 2004 года объема функций и полномочий антимонопольного органа подтверждает эффективность основной его административной процедуры — предотвращения, выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства. В этой сфере антимонопольный орган наделен следующими функциями3:

1)обеспечивать государственный контроль за соблюдением антимонопольногозаконодательствафедеральнымиорганамиисполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов;

2)выявлять нарушения антимонопольного законодательства, принимать меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекать к ответственности за такие нарушения;

3)предупреждать монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

4)осуществлять государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов

вслучаях, предусмотренных федеральными законами.

Полномочия антимонопольного органа, необходимые для осущест-

вления указанных выше функций, определены в ст. 23 Закона о защите конкуренции. В их основе — стандартный для надзорного органа набор: «решение о выявлении нарушения — предписание устранить нарушение — привлечение к административной ответственности — обращение с иском в суд — передача материалов в прокуратуру».

3 Статья 22 Закона о защите конкуренции.

262

Глава 9. Антимонопольный орган

Важнейшее полномочие антимонопольного органа — возбуждать и рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства. Эта административная процедура подробно охарактеризована в гл. 11 настоящего учебника, где также дана оценка предела полномочий антимонопольного органа при выдаче предписаний хозяйствующим субъектам. Если антимонопольный орган, рассмотрев материалы дела, выявляет факт нарушения закона, он выдает нарушителю предписания:

а) прекратить ограничивающие конкуренцию соглашения и (или) согласованные действия хозяйствующих субъектов;

б) прекратить злоупотребление доминирующим положением; в) прекратить нарушение правил недискриминационного доступа к

товарам; г) прекратить недобросовестную конкуренцию;

д) не совершать действий, которые могут стать препятствием для возникновения конкуренции и (или) вызвать ограничение, устранение конкуренции и нарушение антимонопольного законодательства;

е) устранить последствия нарушения антимонопольного законодательства;

ж) прекратить иные нарушения антимонопольного законодательства;

з) восстановить положение, существовавшее до нарушения антимонопольного законодательства;

и) заключить договоры, изменить их условия или расторгнуть в случае, если при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства лица, права которых нарушены или могут быть нарушены, заявили соответствующее ходатайство, либо в случае, если антимонопольный орган осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией;

к) перечислить в федеральный бюджет доход, полученный вследствие нарушения антимонопольного законодательства;

л) изменить или ограничить использование фирменного наименования в случае, если при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства лица, права которых нарушены или могут быть нарушены, заявили соответствующее ходатайство, либо в случае, если антимонопольный орган осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией;

м) выполнить экономические, технические, информационные и иные требования об устранении дискриминационных условий и о преду­ преждении их создания;

263

Конкурентное право России

н) совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции.

Все разновидности предписаний можно разделить на четыре группы:

1)предписания совершить действия, которые прекратят нарушение

(а, б, в, г, ж);

2)предписания не допускать действий, которые могут стать препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут вызвать ограничение, устранение конкуренции и нарушение антимонопольного законодательства (д);

3)предписания совершить действия восстановительного характера

(е, з, и, к, л, м);

4)предписания совершить действия, направленные на обеспечение (поддержание и развитие) конкуренции (н).

В соответствии с обстоятельствами дела антимонопольный орган предписывает нарушителю совершить строго определенные, однозначно понимаемые действия, вытекающие:

— из природы нарушения и его воздействия на состояние конкуренции на товарном рынке;

— отношений, в которых состоят нарушитель антимонопольного законодательства и лица, чьи права были нарушены (интересы ущемлены);

— выводов перспективного анализа состояния конкуренции на товарном рынке, с использованием которых предписываются действия, направленные на обеспечение (поддержание и развитие) конкуренции.

Зачастую содержание предписания основывается на заявленных в ходе рассмотрения дела требованиях лица, права которого нарушены (интересы ущемлены). Действия, указанные в предписании, должны быть совершены в указанный в нем срок. Кроме того, предписание всегда предусматривает способ, которым будет подтверждено исполнение содержащихся в нем требований (как правило, отчет нарушителя об исполнении предписания с приложением подтверждающих документов).

Следует отметить, что антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам указанные в ст. 23 Закона о защите конкуренции предписания и в иных случаях:

— при осуществлении контроля за экономической концентрацией (т.е. при согласовании антимонопольным органом ходатайств либо после получения им уведомлений, предусмотренных гл. 7 Закона);

— при осуществлении государственного контроля за ограничивающими конкуренцию соглашениями хозяйствующих субъектов в со-

264

Глава 9. Антимонопольный орган

ответствии с ч. 1–9 ст. 35 Закона о защите конкуренции (когда антимонопольный орган выносит решение о том, что проект соглашения соответствует антимонопольному законодательству, и выдает предписание, которое участники соглашения обязаны исполнить, если соглашение будет ими заключено).

Разновидности предписаний, которые могут быть выданы нарушителю антимонопольного законодательства — публично-правовому образованию4, определены законодателем в п. 3 ч. 1 ст. 23. Это предписания:

а) отменить или изменить акты, нарушающие антимонопольное законодательство;

б) прекратить или изменить соглашения, нарушающие антимонопольное законодательство;

в) прекратить иные нарушения антимонопольного законодательства, в том числе принять меры по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции;

г) совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции. Обязанность хозяйствующих субъектов исполнять решения и предписания антимонопольного органа закреплена в ст. 36 Закона о защите конкуренции. Процедура выдачи и исполнения предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства установлена в ст. 50 и 51 Закона. Уклонение от исполнения этой обязанности влечет административную ответственность юридических и должностных лиц. Должностные лица антимонопольного органа наделены полномочием привлекать к административной ответственности лиц, совершивших

соответствующие правонарушения.

Законодательство наделяет антимонопольный орган полномочием обращаться с иском (заявлением) в суд. Виды таких исков определены в Законе о защите конкуренции следующим образом. Во-первых, в силу

4 Антимонопольный орган выдает обязательные для исполнения предписания федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных п. 4 ч. 1 ст. 23 Закона. Иначе говоря, исключение составляют случаи, когда антимонопольный орган выявляет нарушение законодательства Банком России или федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Таким публично-правовым образованиям антимонопольный орган направляет предложения привести принятые ими акты в соответствие с антимонопольным законодательством или прекратить нарушающие антимонопольное законодательство действия.

265

Конкурентное право России

ст. 34 Закона только антимонопольный орган вправе обращаться с заявлением о признании сделки, иного действия недействительными и о применении последствий недействительности сделки, иного действия, если они вызвали ограничение конкуренции и были совершены с нарушением порядка государственного контроля за экономической концентрацией. Во-вторых, антимонопольный орган вправе обращаться в суд с заявлением о признании недействительными торгов и заключенных по их результатам сделок в отношении государственного и муниципального имущества, которые были совершены с нарушением правил, установленных в гл. 4 Закона.

Статья 23 Закона определяет иные важные виды исков антимонопольного органа:

—о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации;

—опризнаниинедействительнымиполностьюиличастичнодогово­ ров, не соответствующих антимонопольному законодательству;

—об обязательном заключении договора;

—об изменении или о расторжении договора;

—о ликвидации юридических лиц в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством;

—о взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства;

—о привлечении к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства лиц, допустивших такое нарушение;

—о признании торгов недействительными;

—о понуждении к исполнению решений и предписаний антимонопольного органа.

Исчерпывающий перечень видов исков (заявлений), обращаться с которыми в суд управомочен антимонопольный орган, содержится не только в антимонопольном законодательстве, но и в некоторых других федеральных законах5. Антимонопольный орган, как правило, обращается с иском в суд тогда, когда нарушитель закона не исполняет вы-

5 Такие положения содержит, например, законодательство об электроэнергетике.

266

Глава 9. Антимонопольный орган

данное ему предписание. Исключения составляют иски о признании торгов либо сделок недействительными: антимонопольный орган обращается с иском в суд сразу же после того, как обнаружит нарушение ст. 17–18 Закона о защите конкуренции.

Дискуссионным и не нашедшим однозначного решения в административной практике является вопрос, правомочен ли антимонопольный орган немедленно (т.е. минуя стадию рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства) обращаться с иском в суд, если он выявил антиконкурентный акт публично-правового образования, на издание которого установлен запрет в ст. 15 Закона. Как правило, если для выявления негативного воздействия такого акта на конкуренцию требуется исследование товарного рынка, антимонопольный орган проводит эту процедуру в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, которое завершается выдачей предписания отменить антиконкурентный акт. Судебное обжалование антиконкурентного акта осуществляется, лишь если нарушитель такое предписание не исполнил.

Однако антиконкурентная природа многих актов публичноправовых образований может быть изначально очевидна антимонопольному органу, если суд неоднократно признавал сходные акты ограничивающими конкуренцию. По-видимому, в отношении таких актов антимонопольному органу целесообразно немедленно обращаться в суд с иском о признании акта недействующим либо недействительным полностью или частично, минуя процедуру рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Антимонопольный орган участвует в рассмотрении дел судом, в том числе дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства. В качестве стороны по делу антимонопольный орган вправе заключать мировые соглашения, которые подлежат утверждению судом.

§ 3. Полномочия антимонопольного органа по контролю за состоянием конкуренции на товарных рынках и в отдельных секторах экономики

Некоторые полномочия антимонопольного органа могут быть названы вспомогательными, поскольку они позволяют эффективно исполнить рассмотренные выше ключевые функции и полномочия.

267

Конкурентное право России

1. Установление доминирующего

положения

Антимонопольный орган — единственный административный орган в системе органов власти, который уполномочен устанавливать доминирующее положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке. Предполагается, что знание товарных рынков, а также владение методикой исследования состояния конкуренции на товарном рынке есть сфера исключительной компетенции антимонопольного органа. Такой взгляд подтверждает судебная практика. Например, когда суд рассматривает иск хозяйствующего субъекта, содержащий требование о возмещении ущерба, причиненного занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, то для установления доминирующего положения суд обязательно привлекает антимонопольный орган. Как правило, основанием для признания судом решения антимонопольного органа (об установлении доминирующего положения хозяйствующего субъекта) недействительным может послужить только нарушение таким органом процессуальных аспектов установленной процедуры. Установление антимонопольным органом доминирующего положения определено в административном регламенте6, оно применяется при рассмотрении дел о злоупотреблении доминирующим положением, а также при рассмотрении ходатайств и уведомлений, представляемых в антимонопольный орган в рамках контроля за экономической концентрацией.

2. Ведение реестра хозяйствующих субъектов,

доля которых на соответствующем товарном рынке превышает 35%

По результатам исследования состояния конкуренции на товарном рынке антимонопольный орган обязан принять решение о включении в реестр хозяйствующих субъектов, доля которых превышает 35% на соответствующем рынке (далее — Реестр). Реестр пополняется в случаях:

6 Приказ ФАС России от 17.01.2007 № 5 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией» (зарегистрирован в Минюсте России 23.05.2007 № 9541).

268

Глава 9. Антимонопольный орган

—рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, если при этом был проведен анализ состояния конкуренции на товарном рынке и по его итогам подготовлен аналитический отчет о наличии на рынке хозяйствующего субъекта с долей свыше 35%;

—рассмотрения ходатайств и уведомлений, представляемых заинтересованными лицами в антимонопольный орган в соответствии с гл. 7 Закона о защите конкуренции;

—инициативного проведения антимонопольным органом исследования состояния конкуренции на товарном рынке;

—решения суда о внесении хозяйствующего субъекта в Реестр.

В момент своего создания7 в 1996 году Реестр рассматривался в качестве дополнительного инструмента контроля за экономической концентрацией. Ведь обязанность представить соответствующее ходатайство либо уведомление обусловлена в антимонопольном законодательстве как экономическими показателями (размером совокупных активов либо выручкой от реализации лиц, участвующих в сделке), так и тем фактом, что одно из таких лиц (а также лиц, входящих с ними в одну группу) находится в Реестре. С помощью Реестра антимонопольный орган может контролировать процессы экономической концентрации на высококонцентрированных, но относительно небольших (по размеру его участников) рынках.

Внесение в Реестр записи о хозяйствующем субъекте связано с возникновением у такого субъекта двух обязанностей: во-первых, представлять ходатайства в случаях, установленных гл. 7 Закона о защите конкуренции; во-вторых, ежегодно представлять в антимонопольный орган сведения по форме государственного статистического наблюдения 1-МОН.

Начиная с 2008 года в Реестр вносятся также записи о хозяйствующих субъектах, занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов. Такие случаи установлены в законодательстве об электроэнергетике и в законодательстве о связи.

7 Постановление Правительства РФ от 19.02.1996 № 154 (редакция от 01.02.2005) «О Реестре хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов».

269

Конкурентное право России

3. Проведение проверочных мероприятий

Антимонопольный орган уполномочен:

•проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами;

•получать необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме;

•в установленном законодательством Российской Федерации порядке обращаться в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Полномочие антимонопольного органа проводить проверки установлено в ст. 24–25.6 Закона о защите конкуренции. Указанные положения Закона применяются дополнительно к общим нормам о проверках, закрепленным в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». На основе положений этих федеральных законов процедура проверки регламентирована в нормативном акте — приказе ФАС России от 24.02.2010 № 89 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства».

4.Особый вид контроля

Законодательство об отдельных секторах экономики (например, об электроэнергетике) наделяет антимонопольный орган контрольными полномочиями в отношении организаций, которые обеспечивают организованную по специальным правилам торговлю в этих секторах. Соответствующее полномочие в Законе о защите конкуренции закреплено как за территориальными, так и за федеральным антимонопольным органом. Антимонопольный орган «осуществляет контроль за деятельностью юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров, например на рынке электрической энергии (мощности), в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары».

270