!!Экзамен зачет 2025 2026 год / Алешин, Артемьев, Борзило - Конкурентное право России

Глава 7. Регулирование антимонопольным законодательством...

Запрещающая норма Закона РСФСР № 948-I, адресованная органам власти, о недопустимости предоставления льгот хозяйствующим субъектам непосредственно не была включена в текст ст. 15 Закона о защите конкуренции как общий вид запрета, который не требует со стороны антимонопольного органа доказательств негативных последствий для конкуренции. Однако ст. 15 Закона о защите конкуренции была дополнена новым самостоятельным квалификационным признаком — «предоставление государственной и муниципальной преференции» в нарушение порядка, установленного гл. 5 Закона о защите конкуренции.

Запрет на предоставление льгот хозяйствующим субъектам был трансформирован в нормы ст. 19, 20 Закона о защите конкуренции. Данные нормы сконструированы как обязывающие и по своей сути обусловливают запрет на предоставление органами публичной власти государственной или муниципальной преференции хозяйствующим субъектам, кроме случаев предоставления такой преференции:

1)в целях, перечисленных в Законе (п. 1 ст. 19) и прошедших про­ цедуру предварительного согласования с антимонопольным органом (п. 3 ст. 19, п. 1, 4 ст. 20);

2)в целях, перечисленных в Законе (п. 1 ст. 19), а также:

а) на основании федерального закона, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя;

б) путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

в) в размере, не превышающем установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу (п. 3 ст. 19).

Отличием норм Закона о защите конкуренции, регламентирующих предоставление органами публичной власти преимуществ хозяйствующим субъектам, от запрещающей нормы Закона РСФСР № 948-I является подход законодателя к правовой конструкции указанных норм, а также содержание понятий «преимущество» и «льгота».

В Законе о защите конкуренции:

1) определено понятие государственной и муниципальной преференции (п. 20 ст. 4);

211

Конкурентное право России

2)дан закрытый перечень действий, которые не являются предоставлением преференции (ч. 4 ст. 19);

3)перечислены конкретные цели, в которых может предоставляться такая преференция (ч. 1 ст. 19);

4)установлено общее правило предоставления преференций — соответствие указанным в Законе целям и наличие письменного согласия антимонопольного органа, предварительно полученного органом пуб­ личной власти в результате рассмотрения его заявления (ч. 3 ст. 19);

5)указаны особые случаи предоставления преференции, когда согласие антимонопольного органа не требуется, однако цель предоставления преференции должна соответствовать закону (п. 1–3 ч. 3 ст. 19);

6)введен запрет хозяйствующим субъектам — получателям преференции использовать ее в иных целях, чем указано в заявлении о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции (ч. 2 ст. 19);

7)дан закрытый перечень документов и информации, предоставляемой органом публичной власти вместе с заявлением в антимонопольный орган о получении согласия на предоставление преференции (ч. 1

ст. 20);

8)регламентирован порядок рассмотрения заявления и виды принимаемых антимонопольным органом решений (ч. 2, 3 ст. 20);

9)установлена обязанность для органа публичной власти предоставить в месячный срок с даты предоставления преференции документы, подтверждающие соблюдение установленных антимонопольным органом ограничений для предоставления преференции (ч. 4 ст. 20);

10)определены последствия нарушения требований Закона при использовании государственной или муниципальной преференции (ст. 21).

Обязательным условием предоставления государственной или муниципальной преференции хозяйствующему субъекту является соответствие цели предоставления преимущества целям, определенным в ст. 19 Закона о защите конкуренции. Закон определяет закрытый перечень таких целей, которые связаны прежде всего с поддержкой и развитием государством социальной, культурной, инновационной сферы, производства сельскохозяйственной продукции и др. (ч. 1 ст. 19).

Орган публичной власти, который намерен предоставить хозяйствующему субъекту преференцию, соответствующую указанным в Законе целям, делает это без предварительного согласия антимонопольного органа, если такая преференция предоставляется:

1)на основании федерального закона, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов

212

Глава 7. Регулирование антимонопольным законодательством...

местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя;

2)путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

3)в размере, не превышающем установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу.

Виныхслучаяхпредоставленияпреференцииприсоответствиицели

еепредоставления целям, перечисленным в Законе, орган публичной власти должен предварительно обратиться в антимонопольный орган с заявлением о даче согласия на ее предоставление. Форму такого заявления, сроки, последовательность действий антимонопольного органа при рассмотрении заявления органа публичной власти определяет Ад-

министративный регламент ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции13. Полномочие ФАС Рос-

сии издавать акт, определяющий порядок рассмотрения такого заявления, и утверждать его форму закреплено в ч. 1, 3 ст. 20 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган контролирует, используется ли преференция в тех целях, которые указаны в заявлении органа публичной власти на получение согласия на предоставление хозяйствующему субъекту преференции. Если выявлены факты несоответствия использования преференции целям, ФАС России или его территориальный орган согласно ст. 21 Закона о защите конкуренции могут выдать хозяйствующему субъекту, которому предоставлена преференция, а также органу публичной власти, который ее предоставил, два вида предписания (в зависимости от условий предоставления преференции).

Первый — это предписание о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена путем передачи го-

13 См. приказ ФАС России от 16.12.2009 № 841 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции» (зарегистрирован в Минюсте России 10.02.2010 № 16361) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 14.

213

Конкурентное право России

сударственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав.

Второй — предписание о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим государственную или муниципальную преференцию, если государственная или муниципальная преференция была предоставлена в иной форме.

При определении форм преимуществ, получаемых в результате предоставления преференций, необходимо учитывать положения гражданского законодательства, регламентирующие понятие и содержание объектов гражданских прав (гл. 6, 7, 8 ГК РФ), государственной и муниципальной собственности (ст. 214, 215, 216, гл. 19 ГК РФ) и др.

Если орган публичной власти нарушает порядок предоставления государственной или муниципальной преференции, установленный гл. 5 Закона о защите конкуренции, действия этого органа будут квалифицироваться как нарушение запрета, установленного п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

2. Особенности порядка заключения договоров

в отношении государственного и муниципального

имущества, предусмотренные антимонопольным

законодательством

Особенностью обязывающих норм антимонопольного законодательства, которые регламентируют заключение договоров в отношении государственного и муниципального имущества, отличающей их от запретительных норм, адресованных органам публичной власти, является их гражданско-правовой характер. Указанные нормы включены в ст. 17.1 Закона о защите конкуренции и, являясь императивными, регламентируют гражданско-правовые отношения. Участниками таких отношений выступают собственники государственного имущества — Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, собственники муниципального имущества — муниципальные образования (ч. 1 ст. 17.1), а также лица, которым принадлежат такие вещные права, как право хозяйственного ведения и оперативного управления (ч. 3 ст. 17.1). Кроме того, адресатами этих обязывающих норм являются иные участники гражданского оборота, получившие права владения и (или) пользования государственного или муниципального имущества (как закреп­ ленного, так и не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления) на основании договора, заключенного по результатам проведения торгов (ч. 4 ст. 17.1).

214

Глава 7. Регулирование антимонопольным законодательством...

Определенные трудности в правоприменительной практике вызывает соотношение положений ст. 17.1 Закона о защите конкуренции и норм, определяющих сферу его применения. Согласно ч. 1 ст. 3 Закона о защите конкуренции данный базовый закон, входящий в состав антимонопольного законодательства, распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. К участникам таких отношений Закон относит, помимо российских и иностранных юридических лиц, также органы публичной власти. Положения ст. 17.1 Закона о защите конкуренции регламентируют порядок распоряжения публичной собственностью для публично-правовых образований и лиц, которые наделены вещными и обязательственными правами на нее, т.е. напрямую не связаны с регулированием отношений в сфере защиты конкуренции. Отсутствие публичных процедур получения прав владения и (или) пользования публичной­ собственностью может давать конкурентные преимущества отдельным хозяйствующим субъектам и нарушать равные условия осуществления деятельности хозяйствующими субъектами на товарных рынках. Учитывая это, законодатель счел целесообразным включить нормы, регламентирующие публичный порядок распоряжения публичной собственностью, в состав антимонопольного, а не гражданского законодательства.

Нормыч.1ст.17.1Законаозащитеконкуренцииадресованыпубличноправовымобразованиямкакпубличнымсобственникам.Ониустанавлива-

ют правило, согласно которому переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлен только по результатам торгов (конкурсов, аукционов) на право заключения договоров, предметом которых является передача перечисленных правомочий публичного собственника. Закон о защите конкуренции одновременно содержит закрытый перечень случаев, когда при передаче правомочий владения и (или) пользования публичного собственника не требуется проведение торгов (ч. 2 ст. 17.1).

Таким образом, с учетом положений п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ, норма ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции предусматривает обязательное проведение торгов при заключении ряда гражданско-правовых сделок. Это сделки с государственным имуществом, составляющим казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, авто-

215

Конкурентное право России

номной области, автономного округа, а также сделки с муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Адресатом указанной обязывающей нормы выступают публичные собственники — Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. От их имени права собственника государственного или муниципального имущества осуществляют, как это указано в ст. 125 ГК РФ, соответственно органы государственной власти или местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Закон о защите конкуренции (ч. 1 ст. 17.1) перечисляет несколько видов договоров (однако ими не ограничивается), на основании которых осуществляется переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, находящегося в государственной или муниципальной казне, право на заключение которых хозяйствующие субъекты приобретают по результатам торгов. Это договоры аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом и иные договоры. Содержание прав и обязанностей хозяйствующего субъекта и органа государственной власти, местного самоуправления, представляющего интересы собственника соответственно государственного или муниципального имущества по указанным видам договоров, регламентируют гл. 34, 36 и 53 ГК РФ.

В качестве объекта обязательственного правоотношения, регулируемого нормой ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, выступает любой вид имущества, принадлежащего Российской Федерации, ее субъектам, муниципальному образованию. Это могут быть движимые и недвижимые вещи, средства соответствующего бюджета, ценные бумаги, имущественные права.

К случаям, когда норма об обязательном проведении торгов не применяется, законодатель отнес предоставление права владения и (или) пользования на государственное или муниципальное имущество:

1)на основании международных договоров Российской Федерации (в том числе межправительственных соглашений), федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, решений суда, вступивших в законную силу;

2)государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации;

216

Глава 7. Регулирование антимонопольным законодательством...

3)государственным и муниципальным учреждениям, государственным корпорациям, государственным компаниям;

4)образовательнымучреждениямнезависимоотихорганизационноправовых форм и медицинским учреждениям частной системы здравоохранения;

5)для размещения объектов почтовой связи;

6)в порядке, установленном для предоставления государственной или муниципальной преференции, а также другие случаи, указанные в ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

Часть 3 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции адресована лицам, которым принадлежат такие вещные права, как хозяйственное ведение и оперативное управление. Эти участники гражданского оборота, так же как и публичные собственники, обязаны соблюдать публичные процедуры при заключении договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества. Однако конструкция нормы ч. 3 ст. 17.1 Закона

озащите конкуренции отличается тем, что законодатель распространил требование ч. 1 ст. 17.1 об обязательности проведения публичных процедур только на конкретные виды государственного или муниципаль-

ного имущества, закрепленного:

• за государственными или муниципальными унитарными пред-

приятиями;

• государственными или муниципальными автономными учрежде-

ниями;

• государственными или муниципальными бюджетными и казенными учреждениями.

Государственные или муниципальные унитарные предприятия и автономные учреждения должны по результатам торгов заключать договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования только в отношении недвижимого имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Государственныеилимуниципальныебюджетныеиказенныеучреждения должны по результатам торгов заключать договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении всех видов имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления.

Кроме того, законодатель установил изъятие из этого правила. Оно касается государственного или муниципального имущества государственных образовательных учреждений высшего профессионально-

217

Конкурентное право России

го образования (в том числе тех, которые созданы государственными академиями наук) или муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, государственных научных учреждений (в том числе тех, которые созданы государственными академиями наук).

Указанные положения антимонопольного законодательства необходимо применять одновременно с нормами ст. 216, гл. 19 ГК РФ о вещных правах лиц, не являющихся собственниками государственного и муниципального имущества, и правомочиях публичного собственника в отношении него, а также иными нормами законодательства.

Новеллой для российского антимонопольного законодательства стала и гражданско-правовая норма, адресованная хозяйствующим субъектам, которые на торгах приобрели на основании договоров с органа-

ми государственной власти, органами местного самоуправления или лицами, обладающими вещными правами на публичную собствен-

ность, права владения или пользования помещением, зданием, строением или сооружением (ч. 4 ст. 17.1).

Для них предусмотрена возможность без проведения торгов передать третьим лицам права владения и (или) пользования в отношении части или частей помещения, здания, строения или сооружения, которая не превышает 10% площади помещения, здания, строения или сооружения, права на которые были ему предоставлены, и составляет более 20 кв. м.

Нормы ст. 17.1 Закона о защите конкуренции об обязательном проведении торгов при передаче прав владения и (или) пользования публичной собственностью, вне зависимости от лица, осуществляющего такую передачу, не распространяются на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии:

1)с Земельным кодексом Российской Федерации;

2)Водным кодексом Российской Федерации;

3)Лесным кодексом Российской Федерации;

4)законодательством Российской Федерации о недрах;

5)законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.

Данные исключения установлены в ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

В отношении случаев передачи прав владения и (или) пользования публичной собственностью органами публичной власти и лицами, которым принадлежат вещные права на такое имущество по результатам проведения торгов, федеральный антимонопольный орган устанавливает:

218

Глава 7. Регулирование антимонопольным законодательством...

•порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения соответствующих договоров;

•перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов

вформе конкурса.

Данное полномочие, закрепленное в ч. 5 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, ФАС России реализовал путем издания приказа от 10.02.2010 № 6714.

Основные понятия

•Запретительные и обязывающие нормы антимонопольного законодательства, адресованные органам публичной власти

•Государственная и муниципальная преференция

•Порядок заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества

Вопросы для обсуждения

1.Какие виды норм антимонопольного законодательства адресованы органам публичной власти? В чем их отличие друг от друга?

2.Перечислите наименования норм антимонопольного законодательства, адресованных органам публичной власти.

3.Назовите объект состава нарушений антимонопольного законодательства, адресованных органам публичной власти.

4.В чем различия между объективной стороной составов нарушений антимонопольного законодательства, допущенных хозяйствующими субъектами, и аналогичных нарушений со стороны органов публичной власти с точки зрения правовых последствий квалифицируемых действий?

5.Перечислите основные формальные составы ст. 15 Закона о защите конкуренции.

14 См. приказ ФАС России от 10.02.2010 № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса» (зарегистрирован в Минюсте России 11.02.2010 № 16386) // РГ. 24.02.2010. № 37.

219