Глава 9. Охрана земель

на 1 092,5 тыс. га. Большей частью уменьшение пришлось на случаи перевода земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда (997,9 тыс. га).

Применительно к таким экологически значимым мерам, как охрана земель от загрязнения, и другим видам ее деградации необходимо выделять в качестве самостоятельного объекта правового регулирования такой компонент, как почва. Почвы являются ценнейшей составляющей земель сельскохозяйственного назначения. Плодородный слой почвы — верхняя гумусированная часть почвенного профиля, обладающая благоприятными для роста растений химическими, физическими и агрохимическими свойствами.

На качество почв влияют различные негативные процессы — нарушение почвенного покрова, гидрологического режима и образование техногенного рельефа в результате производственной деятельности человека — при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, выполнении геологоразведочных, изыскательских, строительных

идругих работ. Всё это приводит к нарушению земель — утрачиванию ими своей хозяйственной ценности.

Анализ данных государственного мониторинга земель и других систем наблюдений за состоянием окружающей среды показывает, что практически во всех субъектах РФ присутствует тенденция к ухудшению состояния земель.

На территории РФ интенсивно развиваются такие опасные негативные процессы, как эрозия, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником

имелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота. Водной

иветровой эрозии подвержено значительное количество сельскохозяйственных угодий, в составе таких угодий выделяются переувлажненные

изаболоченные, засоленные и солонцеватые земли, то есть такие, где выращивание сельскохозяйственных культур затруднительно или невозможно совсем. К этому же добавим опустынивание земель.

На основе земельно-правовых принципов формируются основные цели охраны земли и меры, направленные на их реализацию.

Земли должны использоваться способами, обеспечивающими сохранение, улучшение и восстановление благоприятных качественных свойств земли.

Основные цели охраны земель указаны в ст. 12 ЗК РФ.

Первая цель — профилактическая, направленная на сохранение земли в процессе ее хозяйственного использования способами и приемами, предотвращающими и исключающими негативные воздействия в виде загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв.

259

Раздел I.  Общая часть

Вторая цель — обеспечение рационального использования земель, особенно сельскохозяйственных.

Третья цель — восстановление и улучшение земель, уже подвергшихся негативным (вредным) воздействиям в процессе хозяйственной деятельности. Под восстановлением понимаются главным образом меры по рекультивации земель. Улучшение состава земель происходит посредством принятия мер мелиоративного характера, в результате которых повышается плодородие земель3.

Содержание охраны земель можно определить как совокупность обязательных к проведению всеми субъектами земельных правоотношений (собственниками земельных участков и др.) мероприятий, закрепленных в ст. 13 ЗК РФ и разделенных на несколько групп.

Так, лица, обладающие земельными участками, обязаны проводить мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения (пп. 1 п. 2 ст. 13 ЗК РФ). Проведение таких мероприятий предусматривается в соответствии со специальным законом (Закон о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения).

Закон закрепляет понятие плодородия земель сельскохозяйственного назначения — способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. Кроме того, в нем определяется понятие воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения — сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством проведения мелиоративных и иных мероприятий.

ВЗаконе установлены права землепользователей по проведению агротехнических, агрохимических, мелиоративных и противоэрозионных мероприятий по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Вобязанности субъектов сельскохозяйственного землепользования входит:

— осуществление производства сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;

3См.: Постатейные комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральномузакону«Обоборотеземельсельскохозяйственногоназначения»/ отв. ред.: д р юрид. наук, проф. Г. Е. Быстров; д р юрид. наук, проф. Б. Д. Клюкин. М. : Контракт ; Инфра М, 2002. С. 88.

260

Глава 9. Охрана земель

—обеспечение проведения мероприятий по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения наряду с проведением обязательных мероприятий. Эти мероприятия включаются в план проведения мероприятий по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, который составляется на основе проведения почвенных, геоботанических и других обследований земель сельскохозяйственного назначения. Требования к плану и его содержание определены постановлением Правительства РФ от 24.05.2021

№783;

—соблюдение норм и правил в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

—предоставление в органы исполнительной власти сведений об использовании агрохимикатов и пестицидов;

—обеспечение доступа к земельным участкам при проведении почвенных, геоботанических и других обследований земель сельскохозяйственного назначения;

—информирование органов исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании, и др.

Кроме обязанностей непосредственно землепользователей (и других субъектов сельскохозяйственного землепользования), отметим роль и значение государства в области обеспечения плодородия таких земель.

Закон указывает на направления такой деятельности государства.

Кэтому отнесем разработку и реализацию государственных программ Российской Федерации, содержащих мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также соответствующих государственных программ субъектов РФ; осуществление государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, в том числе государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения; государственное нормирование плодородия земель сельскохозяйственного назначения; финансирование мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения; другие направления, не менее значимые и необходимые для достижения поставленных целей.

Отметим также как одну из задач, необходимых для обеспечения надлежащего воспроизводства плодородия таких земель, ведение государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения, который представляет собой государственный информационный ресурс, содержащий свод достоверных систематизированных сведений о состоянии земель сельскохозяйственного назначения, об их использовании и иных сведений о землях сельскохозяйственного назначения. Такие сведения получают в ходе государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, при государственном учете показателей состо-

261

Раздел I.  Общая часть

яния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также посредством единой системы межведомственного электронного взаимодействия. Порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения определен приказом Минсельхоза России от 04.05.2010 № 150.

Далее следует отметить обязательность проведения мероприятий по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия (пп. 2 п. 2 ст. 13 ЗК РФ).

Надлежащее осуществление мелиоративных мероприятий обеспечивается специальным законом (Закон о мелиорации земель).

Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения и земель, предназначенных для осуществления сельскохозяйственной деятельности, создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственное производство неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры сельскохозяйственных угодий. Под мелиорацией земель понимается коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Мелиоративные мероприятия — это проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание мелиоративных защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производствен- но-техническое обеспечение указанных работ4.

В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают такие типы мелиорации земель, как гидромелиорация, агролесомелиорация, культуртехническая мелиорация, химическая мелиорация, которые, в свою очередь, подразделяются на виды. Например, гидромелиорация подразделяется на оросительную, осушительную, противопаводковую, противоселевую, противоэрозионную, противооползневую.

Мелиорация земель проводится на основе проектов, разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные нормы и пра-

4 Новая редакция Закона вступает в силу с 1 марта 2024 г.

262

Глава 9. Охрана земель

вила. Порядок разработки, согласования и утверждения этих проектов урегулирован приказом Минсельхоза России от 15.05.2019 № 255.

Проводятся государственный мониторинг мелиорированных земель

имероприятия по контролю за состоянием мелиорированных земель при осуществлении государственного земельного надзора.

На развитие мелиоративного комплекса направлены мероприятия, предусмотренные Государственной программой эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ, утвержденной постановлением Правительства РФ от 14.05.2021 № 731.

Правообладатели земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями

икустарниками, сорными растениями, сохранению мелиоративных защитных лесных насаждений, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

9.2.Рекультивация земель

Вцелях охраны земель все субъекты земельных правоотношений (собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков) в случаях, когда их деятельность приводит к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя) обязаны обеспечить их рекультивацию (п. 5 ст. 13 ЗК РФ). Рекультивация земель — это мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

Правила проведения рекультивации земель в настоящее время определены постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 № 800. В них предусматривается необходимость разработки проекта рекультивации земель лицами, деятельность которых привела к деградации земель, в том числе правообладателями земельных участков, лицами, использующими земельные участки на условиях сервитута, публичного сервитута, а также лицами, использующими земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

Кроме того, разработка проекта рекультивации земель должна осуществляться исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными на предоставле-

263

Раздел I.  Общая часть

ние находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, — в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, а также в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам, в случае ухудшения качества земель в результате воздействия природных явлений при условии, что арендаторами, землепользователями, землевладельцами принимались меры по охране земель в соответствии с земельным законодательством.

Следует отметить, что рекультивации в обязательном порядке подлежат нарушенные земли в случаях, предусмотренных действующим законодательством, а также земли, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, содержание которых не соответствует нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, нарушенные земли сельскохозяйственного назначения.

Рекультивация земель осуществляется путем проведения определенных мероприятий (технических или биологических). Технические мероприятия могут предусматривать планировку, формирование откосов, снятие поверхностного слоя почвы, нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, возведение ограждений, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для предотвращения деградации земель, негативного воздействия нарушенных земель на окружающую среду, дальнейшего использования земель по целевому назначению и разрешенному использованию и (или) проведения биологических мероприятий. В свою очередь, биологические мероприятия включают комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.

Проект рекультивации земель включает такие разделы, как: 1) пояснительная записка, 2) эколого-экономическое обоснование рекультивации земель, 3) содержание, объемы и график работ по рекультивации земель, 4) сметные расчеты (локальные и сводные) затрат на проведение работ по рекультивации земель.

Проект рекультивации земель подлежит обязательному согласованию и утверждению. Россельхознадзор утверждает проекты рекультивации земель сельскохозяйственного назначения, Росприроднадзор — проекты рекультивации иных земель.

В ряде случаев проект рекультивации земель подлежит государственной экологической экспертизе.

264

Глава 9. Охрана земель

Срок проведения работ по рекультивации земель определяется проектом рекультивации земель, но не должен составлять более 15 лет.

По окончании рекультивационных работ составляется акт о рекультивации земель, который подписывается лицом, исполнительным органом государственной власти, органом местного самоуправления, обеспечившими проведение рекультивации. Он должен содержать сведения о проведенных работах по рекультивации земель, консервации земель, а также данные о состоянии земель, на которых проведена их рекультивация, консервация, в том числе о физических, химических и биологических показателях состояния почвы, определенных по итогам проведения измерений, исследований, сведения о соответствии таких показателей предъявляемым требованиям.

9.3. Консервация земель

Другой, не менее важной мерой правовой охраны земель является их консервация.

Согласно п. 7 ст. 13 ЗК РФ, консервация земель допускается в случае, если негативное воздействие на земли привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, а устранение таких последствий путем рекультивации невозможно. Порядок осуществления таких мероприятий определен постановлением Правительства РФ о проведении рекультивации и консервации земель.

Под консервацией земель понимаются мероприятия по уменьшению степени деградации земель, предотвращению их дальнейшей деградации и (или) негативного воздействия нарушенных земель на окружающую среду, осуществляемые при прекращении использования нарушенных земель.

Действующее законодательство предусматривает порядок проведения консервации, во многом аналогичный рекультивации. Так, отметим необходимость подготовки проекта консервации. При его разработке нужно учитывать площадь нарушенных земель, степень и характер их деградации, выявленных в результате проведенного обследования земель; требования в области охраны окружающей среды, санитарноэпидемиологические требования, требования технических регламентов, а также региональные природно-климатические условия и местоположение земельного участка; целевое назначение и разрешенное использование нарушенных земель.

Необходимое условие консервации — ее проведение в отношении нарушенных земель, негативное воздействие на которые привело к их

265

Раздел I.  Общая часть

деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, если устранение таких последствий путем рекультивации земель невозможно в течение 15 лет.

Консервация земель осуществляется в соответствии с проектом путем проведения указанных выше технических и (или) биологических мероприятий. Срок консервации земель не должен превышать 25 лет.

По результату консервации составляется акт, по содержанию и порядку оформления аналогичный акту о рекультивации земель.

9.4.Использование земель и земельных участков, подвергшихся загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами

Следует отметить специальные требования к правовой охране земель, которые подверглись загрязнению опасными веществами: химическими, радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами. Данные земли (далее — загрязненные земли) представляют особую опасность по причине существенного потенциального негативного воздействия на здоровье человека, а также угрозы самой жизни человека.

Использование таких земель подлежит определенной регламентации, отраженной в постановлении Правительства РФ от 27.02.2004 № 112, которым утверждены Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бы- тового обслуживания населения. Установленный Правилами порядок использования загрязненных земель предусматривает в зависимости от характера и уровня загрязнения их перевод в земли запаса для консервации в случае невозможности обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции, а также при отсутствии эффективных технологий восстановления загрязненных земель. Кроме этого, допускается использование загрязненных земель по целевому назначению с установлением особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности с целью обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции, а также их использование по целевому назначению без установления особых условий, если уровень загрязнения и показатели неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду не будут превышать установленных нормативов.

266

Глава 9. Охрана земель

В целях установления факта и причин загрязнения, определения местоположения и площади загрязненных земель, уровней химического

и(или) радиоактивного загрязнения и показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением, необходимо организовать специальные обследования.

Проведение специальных мероприятий и введение ограничений, связанных с условиями проживания населения и ведением хозяйственной деятельности, предусматривается специально разрабатываемыми программами, проектами землеустройства, планами реабилитационных мероприятий, в содержание которых входят мелиоративные, культуртехнические и другие реабилитационные работы.

Значительная часть правовых норм направлена на предотвращение загрязнения земель при обращении с радиоактивными, химическими, биологическими и иными веществами повышенной опасности как для человека, так и для окружающей среды.

Основными законодательными актами в сфере обращения с радиоактивными веществами являются Федеральный закон от 21.11.1995 № 170 ФЗ «Об использовании атомной энергии» и Федеральный закон от 09.01.1996 № 3 ФЗ «О радиационной безопасности населения», в которых предусматривается система мер по обеспечению радиационной безопасности и охране окружающей среды (в том числе земель) при хранении

ипереработке ядерных материалов, радиоактивных веществ и отходов. Соблюдение этих и иных требований по транспортировке, перера-

ботке и хранению радиоактивных веществ должно способствовать предотвращению случаев загрязнения земель. Лица, допустившие подобное загрязнение, привлекаются к ответственности не только за нарушение требований по охране земель, но и за несоблюдение законодательства об использовании атомной энергии и обеспечении радиационной безопасности.

Федеральный закон от 10.07.2001 № 92 ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» предусматривает разработку специальных программ, направленных на общее снижение риска воздействия радиации и улучшение экологической ситуации на радиационно загрязненных участках территории путем проведения мероприятий по их реабилитации, утилизации или ликвидации выведенных из эксплуатации радиационно опасных объектов.

Основными критериями для финансирования специальных экологических программ в соответствии с Положением о финансировании специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22.09.2003 № 588, являются уровень снижения риска воздействия радиации, степень улучшения экологической ситуации на

267

Раздел I.  Общая часть

радиационно загрязненных участках территории в результате реализации этих специальных экологических программ и т.д.

Предотвращению загрязнения земель химическими веществами способствует следование положениям Закона о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами. Хранение пестицидов и агрохимикатов разрешается только в специализированных хранилищах. При этом необходимо соблюдать требования, исключающие причинение вреда здоровью и окружающей среде, которые устанавливаются Минсельхозом России. Применение пестицидов и агрохимикатов осуществляется с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребности растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), рационов животных. Безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения этих веществ, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую среду.

На обеспечение биологической безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности, в том числе и при использовании природных ресурсов (включая земли), направлены нормы ст. 50 Закона об охране окружающей среды и нормы Закона о биологической безопасности5. Юридические лица в области обеспечения биологической безопасности обязаны соблюдать требования в сфере охраны здоровья, установленные законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологиче- ского благополучия населения, ветеринарным законодательством, законодательством в области карантина растений, охраны окружающей среды, генно-инженерной деятельности.

9.5.Общие и специальные экологические требования при осуществлении землепользования

Общие требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности установлены главой 7 Закона об охране окружающей среды, специальные экологические требования — отдельными федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, сооружений и иных объектов должны соблюдаться установленные требования. В частности, должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рацио-

5Федеральный закон от 30.12.2020 № 492 ФЗ «О биологической безопасности в Российской Федерации».

268

Глава 9. Охрана земель

нальному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности (ст. 34).

При эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые сани- тарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха (ст. 42).

При осуществлении мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений также должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий (ст. 43). При этом мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем.

При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции новых населенных пунктов устанавливаются требования в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем. Здания и сооружения должны размещаться с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований. При планировании и застройке населенных пунктов должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, приниматься меры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов, соблюдению нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и иные меры по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности в соответствии с законодательством. Создаются лесопарковые зеленые пояса (ст. 44).

Охране земель от негативного воздействия отходов производства и потребления способствует действующий Федеральный закон от 24.06.1998 № 89 ФЗ «Об отходах производства и потребления». Запрещается сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отхо-

269

Раздел I.  Общая часть

дов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву; размещение отходов I–IV классов опасности

ирадиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским

исельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздорови- тельных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека; захоронение отходов I–IV классов опасности и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов; ввоз отходов I– IV классов опасности в Российскую Федерацию в целях их захоронения

иобезвреживания; захоронение в объектах размещения отходов производства и потребления продукции, утратившей свои потребительские свойства и содержащей озоноразрушающие вещества, без рекуперации данных веществ из указанной продукции в целях их восстановления для дальнейшей рециркуляции (рециклирования) или уничтожения (ст. 51).

Специальные экологические требования при осуществлении землепользования можно рассмотреть на примере особой правовой охраны земель особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ). Так, в соответствии с Законом об ООПТ государство организует охрану ООПТ, включающих в себя участки земли, путем установления особого правового режима использования земельных участков, природных ресурсов

ииных объектов недвижимости, расположенных в границах ООПТ. В зависимости от вида ООПТ устанавливается соответствующий правовой режим охраны6.

Контрольные вопросы

1.Раскройте понятие и содержание охраны земель.

2.Назовите основные меры правовой охраны земель.

3.Проведите анализ обязанностей правообладателей земельных участков в сфере использования и охраны земель.

4.Раскройте понятие, охарактеризуйте типы, виды и порядок осуществления мелиорации земель.

5.Раскройте основания и порядок консервации земель.

6.Дайте характеристику рекультивации земель.

7.Охарактеризуйте использование земель и земельных участков, подвергшихсязагрязнениюхимическимивеществами,втомчислерадиоактивными, иными веществами и микроорганизмами.

8.Систематизируйте и раскройте общие и специальные экологические требования при осуществлении землепользования.

6 Более подробно о правовом режиме ООПТ см. в гл. 15 настоящего учебника.

270

Глава 9. Охрана земель

Рекомендуемая литература

1.Актуальные проблемы теории земельного права России : монография / Е. Н. Абанина, Н. Н. Аверьянова, А. П. Анисимов [и др.] ; под общ. ред. А. П. Анисимова. — М. : Юстицинформ, 2020. — 800 с.

2.МихлинаН.В.Принципприоритетаохраныокружающейсредывмеханизме защиты прокурором публичных интересов в сфере земельных правоотношений в судебном порядке // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. — 2022. — № 1. — С. 37–44.

3.Пышьева Е. С. Государственно-правовое регулирование использования и охраны защитных лесных насаждений в сельском хозяйстве // Актуальные проблемы российского права. — 2022. — № 5. — С. 214–231.

4.Харьков В. Н. Правовая охрана земель: конституционные цели и проблемы реализации // Экологическое право. — 2021. — № 3. — С. 17–20.

5.Харьков В. Н. Правовые проблемы охраны земель и обеспечения низкоуглеродного природопользования // Экологическое право. — 2022. — № 2. — С. 9–12.

271

Глава 10

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

План главы:

1.Общая характеристика юридической ответственности за земельные правонарушения.

2.Уголовная ответственность за нарушение земельного законодательства.

3.Административная ответственность за земельные правонарушения.

4.Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения.

5.Гражданско-правовая ответственность за земельные правонарушения. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями.

10.1.Общая характеристика юридической ответственности за земельные правонарушения

Под юридической ответственностью за земельные правонарушения следует понимать установленную государством и предусмотренную санкцией юридической нормы меру принуждения, применяемую к лицу, совершившему нарушение законодательства в области рационального использования и охраны земель.

Возникновение юридической ответственности всегда связано с правонарушением, являющимся юридическим фактом и порождающим правоотношение между государством в лице его уполномоченных органов и правонарушителем в целях принудительной реализации обязанности правонарушителя претерпеть неблагоприятные последствия содеянного им, его воспитания и предупреждения правонарушений в дальнейшем. Лицо может быть привлечено к ответственности только при наличии в его действиях всех элементов состава правонарушения, само по себе правонарушение не порождает автоматически возникновения ответственности, а является лишь основанием для ее применения.

Юридическая ответственность выполняет несколько функций: карательную — наказание правонарушителя; превентивную — предупреждение новых правонарушений; воспитательную — создание представления о незыблемости существующего порядка ввиду неотвратимости наказания виновных; компенсационную, например в случае возмещения убытков, и, наконец, организующую (регулятивную).

Сущность юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для правонарушителя. Юридическая ответственность выражается в применении к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера. Понятие санкции не отождест-

272

Глава 10. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

вляется с понятием юридической ответственности, а указывает на то, что именно в санкции правовой нормы установлены характер и объем лишений, которые должен претерпеть правонарушитель.

Юридическая ответственность отличается от других видов ответственности, во-первых, конкретной процессуальной формой, посредством которой реализуются материальные права и обязанности субъектов,

иво-вторых, ее наступление гарантировано государством. Государство, закрепляя в нормах права обязательные правила поведения, предусматривает возможность применения за их нарушение государственного принуждения. Именно общественная опасность правонарушения обуславливает ответственность за его совершение. Отсутствие данного признака свидетельствует и об отсутствии правонарушения.

Правонарушение в области использования и охраны земель — это общественно опасное, противоправное, как правило, виновное деяние, результатом которого является причинение или угроза причинения вреда земельным ресурсам Российской Федерации. Состав правонарушения в области использования и охраны земель включает в себя четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Объект земельного правонарушения представляет собой совокупность общественных отношений по поводу рационального использования и охраны земель, а также отношения собственности на земельные участки, защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц. Земля, земельные участки и их части выступают в качестве предмета посягательства.

Для объективной стороны правонарушения в области использования

иохраны земель характерно наличие следующих признаков: противоправность деяния, причинение вреда либо создание реальной угрозы причинения такого вреда, наличие причинной связи между деянием

ипричиненным вредом.

Вобъективную сторону в предусмотренных законом случаях может быть включено: место, время, орудия и способы совершения правонарушения. Данные положения служат критериями разграничения уголовной и административной ответственности за правонарушения в области использования и охраны земель.

Субъектами правонарушения в области использования и охраны земель могут быть физические и юридические лица, в том числе иностранные организации и граждане. Субъектный состав правонарушения в области использования и охраны земель зависит от вида правонарушения. Субъектами уголовной и дисциплинарной ответственности, по действующему законодательству, могут быть только физические лица, а субъектами административной и гражданско-правовой ответственности — как физические, так и юридические лица. Уголовная и административная ответственность физических лиц наступает по достижении

273

Раздел I.  Общая часть

ими возраста, установленного соответствующим законодательством. Субъектами дисциплинарной ответственности являются должностные лица и работники предприятий, причем трудовое законодательство не устанавливает каких-либо возрастных ограничений относительно применения дисциплинарной ответственности к лицам, находящимся в трудовых отношениях с работодателем и совершившим правонарушение в области использования и охраны земель.

Субъективной стороной состава правонарушения в области использования и охраны земель является вина правонарушителя. Под виной понимается психическое, субъективное отношение нарушителя к совершенному им деянию, его мотивы, цели, интересы, которые он преследовал, совершая правонарушение. Законодательство предусматривает две формы вины: умышленную и неосторожную. При умышленном нарушении законодательства об использовании и охране земель виновный сознает, что причиняет вред, и желает этого (прямой умысел) или сознательно допускает его наступление (косвенный умысел). Основная масса умышленных правонарушений в области использования и охраны земель совершается с косвенным умыслом: виновные не ставят своей целью причинение вреда, но сознательно допускают это, совершая противоправные деяния.

Неосторожная форма вины проявляется как самонадеянность и небрежность. Самонадеянность имеет место тогда, когда лицо, нарушающее требования в области использования и охраны земель, предвидит вредные последствия своей деятельности, но легкомысленно рассчитывает на возможность избежать их. Небрежность заключается в том, что лицо не предвидит наступления вредных последствий, хотя должно было

имогло их предвидеть. В статье 1083 ГК РФ вводится понятие грубой неосторожности, и хотя речь идет о грубой неосторожности самого потерпевшего, это учитывается при определении размера возмещения вреда нарушителем.

Вина является обязательным условием наступления ответственности за правонарушения в области использования и охраны земель, исключая гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих. В соответствии со ст. 1079 ГК РФ вред, причиненный источником повышенной опасности, должен быть компенсирован независимо от вины владельца такого источника.

Наиболее распространенной в общей теории права, законодательстве

июридической практике представляется классификация юридической ответственности по отраслям права. По этому основанию различают: уголовно-правовую, административно-правовую, гражданско-правовую, дисциплинарную и материальную ответственность.

Каждый из видов ответственности имеет особый порядок реализации

испецифические меры принуждения, в основании каждого лежит пра-

274

Глава 10. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

вонарушение. Все правонарушения по степени их общественной опасности можно разделить на две группы: преступления и проступки.

Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания. Проступками же являются все остальные правонарушения, посягающие на общественные отношения, охраняемые нормами административного, трудового, гражданского, а также других отраслей права.

Данную классификацию правонарушений можно считать отраслевой, и тогда каждому виду правонарушения соответствует одноименный вид ответственности. Основанием уголовной ответственности всегда является преступление, проступки могут служить основанием административной или дисциплинарной ответственности. Привлечение к вышеуказанным видам ответственности не освобождает правонарушителя от возмещения вреда, причиненного окружающей среде и природным ресурсам.

Виды юридической ответственности за правонарушения в области рационального использования и охраны земель предусмотрены главой 13 ЗК РФ. Согласно ст. 74–76 ЗК РФ лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную, уголовную и дисциплинарную ответственность в порядке, установленном законодательством, а также обязанность возмещения вреда, причиненного земельными правонарушениями.

10.2.Уголовная ответственность за нарушение земельного законодательства

Уголовная ответственность предусмотрена Уголовным кодексом РФ, устанавливающим ее основания и принципы. Именно Уголовный кодекс определяет, какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются преступлениями, и устанавливает виды наказаний и иные меры уголовно-правового характера за их совершение.

Уголовная ответственность — государственно-принудительное воздействие, предусмотренное уголовно-правовой нормой и примененное к лицу, совершившему преступление, на основании обвинительного приговора суда, вступившего в законную силу. Сущность ее заключается в обязанности виновного понести наказание за совершенное преступление. Уголовную ответственность отличают от других видов следующие специфические черты: основание применения (деяние, содержащее состав преступления); субъект применения (только суд); возлагается от имени государства; возлагается только обвинительным приговором суда; процедура возложения (только в порядке, установленном Уголов- но-процессуальным кодексом); субъект, на которого возлагается (только

275

Раздел I.  Общая часть

на физическое лицо). Уголовная ответственность включает в себя судимость (за исключением уголовной ответственности без наказания, являющейся исключительным видом уголовной ответственности). Таким образом, уголовная ответственность по своему содержанию — наиболее суровый вид правовой ответственности.

Среди задач Уголовного кодекса, наряду с охраной прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, обеспечения мира и безопасности человечества, называется охрана окружающей среды (ст. 2).

Уголовным законодательством устанавливается ответственность за порчу земли. Согласно ч. 1 ст. 254 УК РФ данный состав преступления включает в себя отравление, загрязнение или иную порчу земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушенияправилобращениясудобрениями,стимуляторамиростарастений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Понятие загрязнения окружающей среды и загрязняющего вещества дано в Законе об охране окружающей среды. Загрязнение окружающей среды — поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду. Загрязняющее вещество — вещество или смесь веществ и микроорганизмов, которые в количестве и (или) концентрациях, превышающих установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, нормативы, оказывают негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье человека.

Кроме вышеуказанного, для правильной квалификации деяния по ст. 254 имеют значение следующие федеральные законы: Закон о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами, Закон об отходах производства и потребления, Федеральный закон от 11.07.2011 № 190 ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений

вотдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 05.07.1996 № 86 ФЗ «О государственном регулировании

вобласти генно-инженерной деятельности», Закон о биологической безопасности, а также многочисленные подзаконные акты и судебная практика. Так, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» устанавливает, что под причинением вреда здоровью человека при совершении преступлений, предусмотренных частями 1 и 2 ст. 254 УК РФ, следует понимать причинение вреда здоровью любой степени тяжести одному или нескольким лицам.

276

Глава 10. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

Предметом преступления является земля как природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы, природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском

илесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ и одновременно как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю. Смежным с термином «земля» является понятие «почва» как минерально-органическое образование, поверхностный слой земли, характеризующийся плодородием. В судебной и следственной практике, как правило, предметом преступления признают также почву1.

Так, Туапсинским районным судом г. Краснодара гражданин И. признан виновным в том, что в результате допущенных им нарушений правил перевозки опасных грузов произошло попадание битума на рельеф местности. При определении ущерба суд исходил из вреда, причиненного почве.

Всоответствии со ст. 254 УК РФ преступлением признается не всякое негативное воздействие на землю, а только порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке.

Нарушение правил обращения с опасными химическими и биологическими веществами, в том числе при их хранении, использовании

итранспортировке, может повлечь причинение вреда не только земле, но

ииным компонентам окружающей среды. При этом возникает конкуренция норм, предусмотренных в ст. 254 УК РФ, с нормами, предусматривающими уголовную ответственность за посягательства на иные компоненты окружающей среды, в частности нормами, сформулированными в ст. 248 УК РФ «Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами», ст. 249 УК РФ «Нарушение правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений» и в ст. 250 УК РФ «Загрязнение вод»2.

Преступления, предусмотренные статьей 254 УК РФ, наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок до 480 часов, либо исправительными работами на срок до двух лет. Те же

1Голубев С. И. Предмет экологического преступления : монография. М. : Контракт, 2020.

2МусеибовА.Г.Комментарийкстатье254УголовногокодексаРоссийскойФедерации «Порча земли» // СПС «КонсультантПлюс». 2012.

277

Раздел I.  Общая часть

деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок. Деяния, предусмотренные частями 1 или 2 данной статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются принудительными работами на срок до пяти лет либо лишением свободы на тот же срок.

Статья 170 УК РФ предусматривает ответственность за регистрацию заведомо незаконных сделок с недвижимым имуществом, умышленное искажение сведений государственного кадастра недвижимости и (или) Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а равно занижение кадастровой стоимости объектов недвижимости, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения.

Общественная опасность преступления состоит в нарушении экономических интересов государства, а также принципа равенства граждан как участников правового оборота земельных участков.

Незаконные сделки с землей могут привести к незаконной концентрации земли в одних руках, превращению ее в объект неправомерной спекуляции, а также к возможному нарушению законных прав и интересов собственников и иных владельцев земельных участков.

Как правило, преступления, предусмотренные статьей 170 УК РФ, совершаются путем регистрации заведомо незаконных сделок с землей, искажения учетных данных государственного кадастра недвижимости, умышленного занижения размеров платежей за землю.

Регистрационные действия начинаются с момента приема документов, необходимых для государственной регистрации прав и отвечающих соответствующим требованиям. Далее эта процедура проводится в следующем порядке:

—регистрация таких документов с обязательным приложением документа об уплате государственной пошлины;

—их правовая экспертиза и проверка законности сделки;

—установление отсутствия противоречий между заявляемыми и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;

—внесение записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество при отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;

—совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдача удостоверений о произведенной государственной регистрации прав.

278

Глава 10. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

Сделка считается зарегистрированной, а правовые последствия — наступившими со дня внесения записи о сделке или праве в Единый государственный реестр прав.

В соответствии со ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Поэтому сделка с землей признается незаконной, если она совершена в нарушение положений гражданского и земельного законодательства. Например, земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством (ст. 27 ЗК РФ).

Деяние является оконченным в момент внесения записи о незаконной сделке в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Под искажением понимается внесение в основные документы государственного кадастра недвижимости учетных сведений, не соответствующих действительности. Например, изменены границы земельного участка, его целевое назначение или правовой статус. Общественно опасное деяние считается оконченным в момент внесения искажений в учетные данные государственного кадастра недвижимости.

Под умышленным занижением платежей на землю понимается совершение действий, влекущих за собой уменьшение платежей за землю, их несоответствие установленным законодательством ставкам. Занижение размеров платежей за землю может быть совершено только в отношении земельного налога, налогоплательщиком которого являются физические лица, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя, и только применительно к земельным участкам, находящимся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Преступление считается оконченным в момент занижения размеров платежей за землю.

Субъективная сторона преступления характеризуется виной в виде прямого умысла. Должностное лицо осознает, что, используя свое служебное положение, совершает одно из указанных действий, и желает этого.

Обязательными признаками субъективной стороны являются и мотивы — корыстная или иная личная заинтересованность. Корыстная заинтересованность — это извлечение для себя или других лиц выгоды имущественного характера3.

3Пункт 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебнойпрактикеподеламозлоупотреблениидолжностнымиполномочиямиио превышении должностных полномочий».

279

Раздел I.  Общая часть

Иная личная заинтересованность может выражаться в стремлении извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленном такими побуждениями, как карьеризм, протекционизм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.д.

Субъект преступления специальный — должностное лицо, использующее свое служебное положение, достигшее возраста 16 лет. Как правило, это служащие государственных или муниципальных органов, осуществляющие регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ними, ведение государственного земельного кадастра, рассчитывающие размеры платежей за землю.

Преступления, предусмотренные статьей 170 УК РФ, наказываются штрафом в размере от 200 тыс. до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок до 360 часов с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

В 2015 г. в Уголовный кодекс была введена статья 170.2, предусматривающая ответственность за внесение кадастровым инженером заведомо ложных сведений в межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карту-план территории или подлог документов, на основании которых были подготовлены межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карта-план территории, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству.

Предмет преступления: а) межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карта-план территории; б) документы, на основании которых готовятся перечисленные в п. «а» документы.

Объективная сторона характеризуется общественно опасным деянием, выраженным двумя альтернативными действиями. Первое из них (относится к предмету преступления, изложенному в п. «а») — внесение заведомо ложных сведений в документы; второе (относится к предмету преступления, изложенному в п. «б») — подлог этих документов.

Преступление считается оконченным с момента причинения крупного ущерба гражданам, организации или государству на сумму свыше 2,25 млн руб.

Субъект преступления — кадастровый инженер, то есть физическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации кадастровых

280

Глава 10. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

инженеров, обладающий специальным правом на осуществление кадастровой деятельности.

Преступление, предусмотренное частью 1 ст. 170.2, наказывается штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок до 360 часов. Те же деяния, причинившие особо крупный ущерб, наказываются штрафом в размере от 200 тыс. до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода за период от одного года до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет либо исправительными работами на срок до одного года с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

10.3.Административная ответственность за земельные правонарушения

Под административной ответственностью за правонарушения в области использования и охраны земель следует понимать способность лица в связи с совершением данного правонарушения претерпевать неблагоприятное последствие личного или имущественного характера, предусмотренное административно-правовой нормой и выраженное в виде административного взыскания.

От других видов ответственности ее отличает порядок установления, применение широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц, совокупность материальных и процессуальных правоотношений, а также то, что наложение административного взыскания не влечет для нарушителя судимости. Упрощенный по сравнению с гражданским и уголовным процессом порядок применения мер административного воздействия позволяет более оперативно реагировать на нарушения природоохранного законодательства, что делает административную ответственность важным средством правового обеспечения охраны природы.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Составы земельных правонарушений содержатся в гл. 7, 8, 10, 19 КоАП РФ.

В главе 7 КоАП РФ «Административные правонарушения в области охраны собственности» закреплены следующие земельные правонарушения:

281

Раздел I.  Общая часть

—ст. 7.1 — самовольное занятие земельного участка;

—ст. 7.2 — уничтожение или повреждение специальных знаков;

—ст. 7.10 — самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом;

—ст. 7.14 — организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия;

—ст. 7.14.2 — неисполнение обязанности по приостановлению работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность

исохранность;

—ст. 7.16 — незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения;

—ст. 7.34 — использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицом, не выполнившим в установленный федеральным законом срок обязанности по переоформлению такого права на право аренды земельного участка или по приобретению этого земельного участка в собственность.

В главе 8 КоАП РФ «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» указаны земельные правонарушения:

—ст. 8.5 — сокрытие или искажение экологической информации;

—ст. 8.6 — порча земель;

—ст. 8.7 — невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;

—ст. 8.8 — использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

—ст. 8.12 — нарушение режима использования земельных участков

илесов в водоохранных зонах.

Глава 10 КоАП РФ «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель» содержит следующие земельные правонарушения:

—ст. 10.1 — нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками;

—ст. 10.5 — непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

—ст. 10.9 — проведение мелиоративных работ с нарушением проекта;

282

Глава 10. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

—ст. 10.10 — нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений, повреждение мелиоративных систем.

В главе 19 КоАП РФ «Административные правонарушения против порядка управления» предусмотрены земельные правонарушения:

—ст. 19.5 — невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль;

—ст. 19.9 — нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов.

Необходимо отличать земельные правонарушения от преступлений

всфере охраны и использования земель, поскольку оба этих вида правонарушений часто имеют общий объект посягательства. Так, например, часть 2 ст. 8.6 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, а статья 254 УК РФ за порчу земли, повлекшую причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, устанавливает уголовную ответственность. Объект посягательств в данном случае будет один и тот же, разница лишь в последствиях, наступивших вследствие правонарушения, то есть в степени общественной опасности.

Таким образом, основными критериями разграничения административного правонарушения и преступления являются: степень их общественной опасности; наличие или отсутствие тяжких последствий; размер имущественного ущерба. Когда речь идет об экологических правонарушениях, существенное значение имеют такие обстоятельства, как место и способ совершения правонарушения.

Объектом правонарушения, предусмотренного статьей 8.6 КоАП РФ, выступают общественные отношения в сфере охраны земель. Предметом правонарушения являются земли как компонент окружающей среды, как природный ресурс, как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ.

Объективную сторону правонарушения, закрепленного в ч. 1 ст. 8.6 КоАП РФ, составляют действия по снятию, переносу, вывозу за границы земельного участка плодородного слоя почвы без специального разрешения. Для квалификации деяния необходимо установить, имелись ли необходимые разрешения специально уполномоченных органов на снятие и перемещение плодородного слоя почвы.

283

Раздел I.  Общая часть

Например, собственник земельного участка является потерпевшим по делу о привлечении виновного лица к административной ответственности за самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы на принадлежащем ему земельном участке. Постановлением начальника отдела ветеринарного и фитосанитарного надзора Управления Россельхознадзора по субъекту РФ лицо, являющееся арендатором земельного участка, за самовольное снятие плодородного слоя почвы на нем признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 8.6 КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа4.

Объективная сторона правонарушения, указанного в ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, выражается в уничтожении плодородного слоя почвы, а также в порче земель в результате нарушения правил обращения с агрохимикатами, пестицидами или иными опасными для окружающей среды

издоровья людей веществами и отходами производства и потребления. Уничтожение плодородного слоя почвы может осуществляться путем заливки асфальтом, бетоном, вследствие механического воздействия большегрузным транспортом, при котором почвенный слой приходит в негодность, и т.п.

Объективная сторона правонарушения может быть выражена еще одним действием — нарушением правил обращения с пестицидами и агрохимикатами, иными опасными веществами или отходами производства

ипотребления. В результате данных действий в почве происходят негативные изменения, меняется ее химический, биологический состав, иногда вплоть до состояния непригодности для использования в сельском, лесном хозяйстве. Наступление общественно опасных последствий в результате совершенных деяний не является обязательным. Если в результате совершенных действий, указанных в ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, наступили последствия, повлекшие причинение вреда здоровью человека и (или) окружающей среде, то данное деяние необходимо квалифицировать по ст. 254 УК РФ. Составы правонарушений, закрепленных в ст. 8.6 КоАП РФ, по конструкции являются формальными. Правонарушение считается оконченным в момент совершения противоправных действий.

Вряде случаев разграничение преступления и административного проступка является достаточно сложной задачей. Учитывая важность проблемы, разъяснение данного вопроса дается в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21.

Видами административных наказаний, согласно ст. 3.2 КоАП РФ, являются: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

4Обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24 июня 2022 г.).

284

Глава 10. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности; обязательные работы; административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.

За административные правонарушения в области использования и охраны земель наиболее часто применяемым видом наказания является административный штраф, но возможны и другие виды наказаний, например конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения либо административное приостановление деятельности. Последнее применяется в том числе в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток. Кроме того, статья 27.16 КоАП РФ регламентирует временный запрет деятельности, который может применяться только в исключительных случаях, если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.

Субъектами административной ответственности являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении юридического лица применяются такие виды наказаний, как предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное приостановление деятельности. Остальные виды наказаний могут быть применены только к физическим лицам.

О совершении административного правонарушения должен быть составлен протокол. Для рассмотрения дел об административных правонарушениях установлен срок до двух месяцев со дня совершения правонарушения либо со дня его обнаружения (при длящемся правонарушении).

Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, согласно ст. 28.3 КоАП РФ, достаточно широк. Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения в 15-дневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола и других материалов дела. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление о назначении административного наказания или о прекращении производства по делу либо определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности.

285

Раздел I.  Общая часть

Привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред (п. 2 ст. 74 ЗК РФ).

10.4. Дисциплинарнаяответственностьзаземельныеправонарушения

Земельный кодекс за нарушение законодательства в области рационального использования и охраны земель устанавливает, наряду с административной и уголовной, дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Дисциплинарная ответственность предусмотрена Трудовым кодексом.

Дисциплинарная ответственность представляет собой обязанность работника понести наказание, предусмотренное нормами трудового права, за виновное, противоправное невыполнение своих трудовых обязанностей. Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок. Субъектом может быть только гражданин, состоящий в трудовых правоотношениях с конкретным предприятием и нарушающий трудовую дисциплину.

Данный вид ответственности наступает за невыполнение мероприятий по охране и рациональному использованию земель, за нарушение нормативов качества окружающей среды и требований земельного и экологического законодательства, вытекающих из трудовых функций или должностного положения.

Согласно ст. 75 ЗК РФ должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на земли, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Согласно ст. 192 ТК РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей работодатель имеет право применить следующие дисциплинар-

286

Глава 10. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

ные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Перечень взысканий не является исчерпывающим, так как федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания.

До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников) и не позднее шести месяцев со дня его совершения, а по результатам ревизии или аудиторской проверки — не позднее двух лет со дня совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Приказ о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственных инспекциях труда или органах по рассмотрению индивидуальных трудовых споров (ст. 193 ТК РФ).

Если в течение года со дня применения административного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим такого взыскания. Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников (ст. 194 ТК РФ).

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание, но его наложение не исключает возможности применения других видов ответственности при наличии соответствующих оснований.

В отличие от дисциплинарной, материальную ответственность в перечне видов ответственности, возможных к применению за земельные правонарушения, Земельный кодекс не называет. Материальная ответственность за причиненный ущерб признается самостоятельным видом ответственности и предусматривается трудовым законодательством. В соответствии со ст. 238 ТК РФ работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб. Неполученные доходы взысканию с работника не подлежат. Работник несет материальную ответственность как за прямой действительный ущерб, непосредственно причиненный им работодателю, так и за ущерб, возникший у работо-

287

Раздел I.  Общая часть

дателя в результате возмещения им ущерба иным лицам. Таким образом, должностные лица и иные работники, по вине которых предприятия, организации, учреждения понесли расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, должны нести материальную ответственность в соответствии с трудовым законодательством. Дисциплинарная ответственность, установленная Земельным кодексом, является обязанностью работодателя, применение материальной ответственности является его правом.

Наступление дисциплинарной ответственности за правонарушение в области использования и охраны земель возможно, если оно является нарушением работником своих трудовых, служебных обязанностей.

10.5.Гражданско-правовая ответственность за земельные правонарушения. Возмещение вреда,

причиненного земельными правонарушениями

В соответствии со ст. 76 ЗК РФ юридические лица и граждане, совершившие земельные правонарушения, обязаны возместить причиненный ими вред в полном объеме. Возмещение вреда осуществляется согласно нормам земельного и гражданского законодательства. В соответствии со ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Учитывая, что земельный участок является недвижимым имуществом, к отношениям возмещения вреда применяются положения данной статьи Гражданского кодекса.

Таким образом, вред, причиненный нарушением земельного законодательства, — это материальный вред в виде убытков, в том числе упущенной выгоды, которые несут государство, физические и юридические лица, собственники либо пользователи принадлежавших им земельных участков в результате умышленного или неосторожного нарушения правовых земельных требований иными лицами либо в результате неправомерной правотворческой или административной деятельности органов государственной власти. Такой вред выражается в утрате качественных характеристик почвенного слоя земельного участка либо земель, загрязнении земель, самовольном занятии земельного участка, незаконном изъятии или использовании земельного участка. В экономическом аспекте это трансформируется в стоимость утраченного или поврежденного земельного участка, вынужденных расходов на очистку или рекультивацию земель, а также в стоимость неполученных доходов в результате утраты или повреждения земель или земельных участков.

288

Глава 10. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

Предусматривается два способа возмещения вреда (ст. 1082 ГК РФ): в натуре (реальное возмещение вреда) и в денежной форме (возмещение убытков).

Возмещение вреда в натуре означает обязанность правонарушителя своими силами и за счет собственных средств очистить земельный участок от загрязнения, восстановить или рекультивировать землю, снести незаконно возведенные здания, строения, сооружения, восстановить уничтоженные межевые знаки. Такой порядок предусмотрен статьей 62 ЗК РФ, в соответствии с которой на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств). Судебная практика подтверждает положения ст. 76 ЗК РФ в части обязанности возмещения вреда земельному участку. Так, в декабре 2019 г. выявлено проведение МУП «Городской водоканал» не согласованных с собственником земляных работ по перекладке коллектора стоков в районе моста реки Кудьма на земельном участке сельскохозяйственного назначения, принадлежащем ООО «Агрос» на праве частной собственности. При проведении работ причинен ущерб плодородию почв, посевам, что подтверждено данными судебной экспертизы. Для восстановления вреда в натуре эксперты отметили необходимость проведения мероприятий по технической (планировка территории нарушенного участка для обеспечения возможности работы машин и механизмов, подготовка участка к посеву и посев многолетних трав) и биологической (вспашка с оборотом пласта на глубину 28–30 см, культивация с боронированием, предпосевная обработка, посев многолетних трав, послепосевное прикатывание, ранневесеннее боронирование и др.) рекультивации земельного участка. Добровольно МУП «Городской канал» не исполнил обязанность по возмещению вреда в натуре, будет восстанавливать в судебном порядке5.

Возмещение вреда в натуре в случаях самовольного занятия земельного участка также включает обязанность нарушителя возвратить его законному владельцу. В соответствии со ст. 76 ЗК РФ самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства,

5См.: постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30.01.2023 по делу № А43-5585/2020.

289

Раздел I.  Общая часть

за время незаконного пользования этими земельными участками. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет6.

Возмещение убытков в денежной форме связано с проведением математических подсчетов всех потерь и расходов, связанных с восстановлением нарушенного права. В соответствии со ст. 15 ГК РФ под убытками следует понимать расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрату или повреждение имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 61 ЗК РФ), подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Размер причиненных убытков определяется добровольно сторонами либо судом при рассмотрении дел о земельных правонарушениях. Расчетным путем определяется сумма — стоимость причиненных убытков, а потом решается вопрос об их полной или частичной компенсации потерпевшей стороне. Эти отношения регулируются в развитие земельного и гражданского законодательства постановлением Правительства РФ от

6См.: апелляционное определение Саратовского областного суда от 22.06.2022

№33-1269/2022, 2-3408/2021 ; определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03.08.2022 № 88-11987/2022 по делу № 2-28/2021 ; постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.06.2022 № 09АП28708/2022 ГК по делу № А40-62083/2021 ; постановление Арбитражного суда Поволжскогоокругаот25.05.2022№Ф06-17236/2022поделу№А12-14916/2021; постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.05.2022

№15АП-4481/2022 по делу № А53-27066/2021 ; постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29.04.2022 № Ф08-2775/2022 по делу № А3224050/2021 // СПС «КонсультантПлюс».

290

Глава 10. Юридическая ответственность за земельные правонарушения

27.01.2022 № 59. В соответствии с данным постановлением при определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также затраты на проведение работ по восстановлению качества земель. Учитывается стоимость подготовки проекта рекультивации земель и ее проведения, включая расходы на почвенные, геоботанические и другие обследования, обеззараживание земель, стоимость работ по выравниванию земель, приобретения почвы, внесения агрохимикатов и иных удобрений, приобретения и внесения семян для биологической рекультивации и др., а также мероприятий, обеспечивающих восстановление качества земель. Упущенная выгода является частью убытков, причиненных собственникам или пользователям земель. Убытки в виде упущенной выгоды — недополученные денежные доходы собственников и землепользователей в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства.

Для расчета убытков, причиненных загрязнением земель (почв), применяется Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденная приказом Минприроды России от 08.07.2010 № 238, которой установлена формула исчисления стоимости размера вреда. Исчисление убытков осуществляется путем специальных обследований и аналитических расчетов на основании нормативных правовых актов, методической документации, кадастровой стоимости земельного участка.

В случае принудительного прекращения прав на земельный участок обязанность по возмещению причиненного земельными правонарушениями вреда сохраняется.

Контрольные вопросы

1.Какие виды ответственности предусмотрены за земельные правонарушения?

2.Назовите критерии разграничения уголовной и административной ответственности за земельные правонарушения.

3.Каковы условия наступления дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения?

4.Раскройте порядок возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением.

5.Какимобразомопределяетсяразмерубытков,причиненныхземельным правонарушением?

291

Раздел I.  Общая часть

Рекомендуемая литература

1.Актуальные проблемы земельного, градостроительного и природоресурсногоправа:учеб.пособие/отв.ред.О.А.Зиновьева,Н.О.Ведышева. — М. : Проспект, 2023. — 216 с.

2.ГолубевС.И.Предметэкологическогопреступления:монография.— М. : Контракт, 2020. — 176 с.

3.Грачева О. С., Романова А. Особенности юридической ответственности за земельные правонарушения : учеб. пособие / под ред. О. С. Грачевой. — М. : Русайнс, 2019. — 48 с.

4.Зиновьева В. В. Проблемы административной ответственности за правонарушения в области использования, управления и охраны земель в Российской Федерации // Административное право и процесс. — 2022. — № 2. — С. 76–78.

292

Глава 11

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ И ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

План главы:

1.Понятие и содержание правового режима земель.

2.Деление земель на категории, целевое назначение земель. Порядок перевода земель и земельных участков из одной категории в другую.

3.Зонирование территорий, разрешенное использование земельных участков.

11.1. Понятие и содержание правового режима земель

Понятие «правовой режим земель» является одной из базовых правовых категорий российского земельного права и широко используется в земельном и других отраслях законодательства в качестве общего понятия, позволяющего выделить особенности правового регулирования использования и охраны земель Российской Федерации в целом и отдельных их разновидностей.

Термин «правовой режим» употребляется в различных отраслях права, как правило, для характеристики объекта правоотношений и определения возможного и должного поведения субъектов правоотношений по поводу данного объекта1.

Поскольку сущность и особенности правового регулирования земельных отношений обусловлены именно спецификой земли и земельных участков как объектов общественных отношений, термин «правовой режим» получил наиболее широкое распространение именно в земельном праве, а установление правового режима земель стало одним из основных способов регулирования земельных отношений.

При этом несмотря на то, что понятие «правовой режим земель» широко и давно используется в земельном праве и законодательстве, легальное определение данного понятия отсутствует, поэтому при его рассмотрении приходится обращаться к теории земельного права.

Термин «правовой режим земель» стал активно применяться в советском земельном законодательстве и праве и регулярно становился предметом исследования советских и российских ученых2.

1См.,например:Юридическаяэнциклопедия/отв.ред.Б.Н.Топорнин.М.:Юрист, 2001. С. 812 ; Гражданское право : учебник / отв. ред. Е. А. Суханов. Т. 1. М. : Бек,

2000. С. 295.

2См., например: Евтихеев И. И. Регулирование земельных отношений в городах. Горки, 1929 ; Земельное право / под ред. Г. А. Аксенёнка. М., 1969. С. 250 ; Общая теория советского земельного права / отв. ред.: Г. А. Аксенёнок, И. А. Иконицкая, Н. И. Краснов. М. : Наука, 1983. С. 21.

293

Раздел I.  Общая часть

Понятие правового режима земель исследовалось в науке сначала применительно к землям отдельных категорий, а затем и к земельному фонду в целом. В научной литературе отмечается, что «длительное время в земельном праве рассматриваемый термин употреблялся весьма непоследовательно, для характеристики лишь отдельных категорий земель. Но с 70 х гг. XX в. он уже прочно закрепился в земельно-правовой науке, а позднее и в законодательстве о природных ресурсах, приобретя универсальное значение для характеристики различных категорий земель»3.

В рамках советской административной системы управления земельными ресурсами и в условиях отсутствия частной собственности на земельные участки понятие «правовой режим земель» стало использоваться в качестве характеристики особенностей управления, использования и охраны земель конкретных категорий, на которые подразделялись все земли, входящие в государственный земельный фонд.

Одним из первых доктринальное определение правового режима земель предложил и развил в дальнейших исследованиях Н. И. Краснов4. Под правовым режимом земельного фонда он понимал «установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве»5.

После этого, как указывает О. И. Крассов6, данный термин использовался в юридической литературе с учетом именно такого его содержания.

Однако развитие современного земельного законодательства, ликвидация государственной монополии на землю потребовали уточнения содержания понятия «правовой режим земель». Различные ученые в области земельного права предлагали свои подходы к определению данного понятия, однако единое понятие до настоящего времени не выработано, поскольку понятие «правовой режим земель» многозначно. Одними авторами правовой режим земель рассматривается с субъективной точки

3 Минаева А. А. Понятие «правовой режим земель» и его значение в земельном праве // Правовые вопросы недвижимости. 2005. № 1. С. 29–33.

4 См.: Краснов Н. И. Правовой режим земель специального назначения. М., 1961. С. 11.

5Общая теория советского земельного права / отв. ред.: Г. А. Аксенёнок, И. А. Иконицкая, Н. И. Краснов. С. 346.

6Крассов О. И. Земельное право : учебник. 5 е изд., перераб. и доп. М. : Норма, Инфра М, 2019.

294