Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

привести и к полному уничтожению земельного участка. Представляется, что в этом случае остается применять положение п. 1 ст. 235 ГК РФ, но при этом возможно применение мер государственной поддержки лицам, потерявшим имущество, включая земельные участки, в результате наступления чрезвычайных ситуаций природного характера, в форме предоставления другого земельного участка или денежной компенсации.

Таким образом, право собственности на земельный участок может прекращаться либо на основании добровольного волеизъявления собственника, либо в силу принудительного изъятия земельного участка по основаниям и в порядке, которые установлены гражданским и земельным законодательством.

Пункт 2 ст. 235 ГК РФ также устанавливает, что принудительное изъятие у собственника имущества возможно только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены законом. В пункте 3 ст. 35 Конституции РФ содержатся два важных для рассмотрения данной темы положения, согласно которым «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Это означает, что при несогласии правообладателя с наличием основания прекращения права на земельный участок в конкретном случае право гражданина или юридического лица может быть прекращено только на основании судебного решения.

Особенности прекращения иных прав на землю определены статьями 45–48 ЗК РФ.

По критерию волеизъявления правообладателей земельных участков все основания прекращения права собственности и других прав на земельные участки можно подразделить на добровольные и принудительные (не связанные с волеизъявлением собственника).

К добровольным основаниям прекращения прав на земельные участки относятся следующие:

—отчуждение собственником своего земельного участка другим лицам путем совершения сделок отчуждения, предусмотренных Гражданским кодексом: купли-продажи, мены, дарения, ренты, с учетом предусмотренных земельным законодательством особенностей и ограничений их оборотоспособности;

—отказ собственника от права собственности на земельный участок. Земельный кодекс предусматривает также отказ от права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения.

Принудительные основания прекращения прав на земельные участки перечислены в п. 2 ст. 235 ГК РФ. Их, в свою очередь, можно подразделить следующим образом:

1) не связанные с неправомерными действиями правообладателей земельных участков: обращение взыскания на земельный участок по

151

Раздел I.  Общая часть

обязательствам собственника (ст. 237 ГК РФ); отчуждение земельных участков, которые в силу закона не могут принадлежать данному лицу; изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд; реквизиция земельных участков;

2) основанные на неправомерных действиях правообладателей земельных участков, которые, по существу, являются санкциями за совершенные земельные правонарушения: принудительное прекращение прав на земельный участок за ненадлежащее использование земельного участка и конфискация земельного участка за уголовное преступление.

Внастоящей главе будут рассмотрены только основания, связанные

сземельными правоотношениями.

6.2.Отказ от прав на земельный участок и земельную долю

Отказ от права на земельный участок является разновидностью оснований добровольного прекращения права на земельный участок. Общие правила отказа от права собственности на имущество предусмотрены статьями 235, 236 ГК РФ. Особенности прекращения прав на земельные участки регулируются статьей 53 ЗК РФ.

Основанием регистрации прекращения права собственности на земельный участок при отказе от права является заявление собственника, направляемое в орган регистрации прав. Основанием регистрации прекращения ограниченных вещных прав на земельный участок является решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения. Уполномоченные органы принимают решение в срок не позднее одного месяца с момента поступления заявления правообладателя, после чего в недельный срок обращаются в орган регистрации прав для регистрации прекращения названных ограниченных вещных прав.

Различие порядка отказа от права и правил отчуждения имущества состоит в том, что при отказе от права отсутствует направленность воли правообладателя имущества на передачу права к другому лицу. Как писал К. П. Победоносцев, «в тесном смысле под словом “отчуждение” разумеется добровольное перенесение права по имуществу с одного лица на другое»1.

Однако отсутствие перенесения права по воле собственника не означает, что при отказе от права данное перенесение не может осуществляться в силу закона. Перенесение права на земельный участок на другое лицо в силу закона является характерной особенностью порядка

1 ПобедоносцевК.П.Курсгражданскогоправа:в3т.Т.1.М.:Зерцало,2003.С.381.

152

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

отказа от права на земельный участок. Второй особенностью является возможность отказа не только от права собственности, как предусмотрено статьей 236 ГК РФ, но и от ограниченных вещных прав. В соответствии

сп. 1.1 ст. 19 ЗК РФ, если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории — собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка. В силу п. 3 ст. 18 ЗК РФ в субъектах РФ — городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является собственностью названных субъектов РФ.

Взаконодательстве не нашел разрешения вопрос о том, возникает ли право соответствующего публичного образования на земельный участок

вназванном случае первоначальным способом или в порядке перехода права, то есть имеет ли место правопреемство, характерное для перехода права в порядке отчуждения, или право возникает свободным от каких-либо обременений имущества, ограничений права, существовавших до отказа от права на земельный участок. Например, переходит ли к новому собственнику обязанность осуществления рекультивации земельного участка, которая возникла у предшествующего собственника земельного участка?

По данному вопросу сформирована следующая судебная практика. В постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 03.08.2022 № Ф01-3342/2022 по делу № А29-4034/2020 отражена позиция, согласно которой при отказе от права собственности на земельный участок происходит переход права собственности к муниципальному образованию. Муниципальное образование обратилось в суд с иском о признании отказа от права на земельный участок незаконным в связи с неисполнением первоначальным собственником обязанностей по обустройству улично-дорожной сети. Суд обязал муниципальное образование провести работы по обустройству дороги, выполнение которых было возложено на прежнего собственника земельного участка. Отказ от права на земельный участок был признан незаконным в связи с неисполнением собственником указанной обязанности.

Впрактике ряда судебных инстанций отражен аналогичный подход, согласно которому отказ от земельного участка путем уклонения от исполнения взятых на себя обязательств по его обустройству не связан

снарушением конкретной нормы права, но расценивается как комплекс взаимосвязанных действий, в целом направленных на злоупотребление

153

Раздел I.  Общая часть

правом2. Приведенные позиции свидетельствуют о сформированной

всудебной практике позиции судов, состоящей в признании отказа от права собственности на земельный участок основанием сингулярного правопреемства.

Отказ от права на земельный участок, занятый зданием или сооружением, предусмотрен статьей 53 ЗК РФ, которая в данном случае применяется во взаимосвязи с положениями ст. 236 ГК РФ, предусматривающей общие правила отказа от права собственности. Согласно ст. 236 ГК РФ отказ может осуществляться как в письменной форме, так и посредством совершения фактических действий, «определенно свидетельствующих о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество». Статья 53 ЗК РФ устанавливает правило, согласно которому отказ от права на земельный участок осуществляется исключительно путем подачи заявления в орган регистрации прав о прекращении права в порядке отказа от него. С учетом действия принципа единства юридической судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов необходимо исходить из признания недопустимости отказа от права на земельный участок без отказа от права на объект недвижимости, расположенный на нем.

Законом об обороте предусмотрена возможность отказа от права на земельную долю без выделения земельного участка в счет земельной доли (ч. 2 п. 1 ст. 12). Отказ от права собственности на земельную долю осуществляется путем подачи заявления в орган регистрации прав. Право собственности на земельную долю прекращается с даты государственной регистрации прекращения указанного права. Одновременно возникает право собственности на данную земельную долю у городского округа, городского или сельского поселения по месту расположения земельного участка, от права собственности на земельную долю которого осуществлен отказ, либо (в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории) у муниципального района. В случае если число участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения не превышает пяти, к сделкам с долями в праве общей собственности применяются правила Гражданского кодекса (п. 1 ст. 12 Закона об обороте). Гражданским кодексом не предусмотрена возможность отказа от права собственности на долю

вправе общей собственности на земельный участок.

Несмотря на то что законом прямо не предусмотрены ограничения субъектного состава правоотношений по поводу отказа от права соб-

2Постановление Западно-Сибирского округа от 26.01.2017 по делу № А703111/2016, оставленное без изменения определением Верховного Суда РФ от 11.05.2017 № 304-ЭС17-4839.

154

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

ственности на земельный участок, суды обоснованно признают недопустимым осуществление отказа от права на земельный участок со стороны публичного образования. Так, Минприроды Оренбургской области обратилось в орган регистрации прав с заявлением о регистрации прекращения права государственной собственности на земельный участок на основании соглашения о перераспределении земельных участков, находящихся в государственной собственности области, и земель, собственность на которые не разграничена. Основанием отказа в регистрации явилось нахождение земельного участка в границах элемента планировочной структуры территории, застроенной многоквартирными домами. Судами выявлено, что схема перераспределения, по существу, подразумевает под собой отказ от права государственной собственности Оренбургской области на земельные участки. При этом прекращение права собственности Оренбургской области на спорные земельные участки влечет их поступление (возврат) в состав земель, право собственности на которые не разграничено, что не предусмотрено действующим законодательством (постановление арбитражного суда Уральского округа от 21.12.2018 № Ф09-8121/18). Таким образом, для государственной собственности неприменимы общие нормы о прекращении права собственности. Основания и порядок прекращения права государственной и муниципальной собственности устанавливаются специальным законодательством. Так, в случае неиспользования земель, находящихся в федеральной собственности и предоставленных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, применяется процедура передачи из федеральной собственности в собственность иных публичных образований в порядке ст. 39.30 ЗК РФ. Основание передачи — заявление главы муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ.

Особенности государственной регистрации прекращения права собственности на земельный участок или земельную долю вследствие отказа от права собственности установлены статьей 56 Закона о государственной регистрации недвижимости. При государственной регистрации прекращения права собственности на земельный участок или земельную долю вследствие отказа от такого права, не зарегистрированного ранее в Едином государственном реестре недвижимости, требование об обязательной регистрации ранее возникших прав на земельные участки (прав, которые возникли до введения в действие Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним) не применяется.

155

Раздел I.  Общая часть

6.3.Прекращение права собственности на земельные участки, которые не могут принадлежать лицу на праве собственности

Действующее земельное законодательство предусматривает ограничения оборота земель двух видов: 1) по кругу лиц, которые устанавливаются дифференцированно для отдельных субъектов права и 2) по кругу объектов, которые могут находиться в частной собственности независимо от правового статуса субъекта права. Последствия в виде обязательного отчуждения земельного участка предусмотрены законодательством для каждого из указанных видов ограничений оборота. Рассматриваемое в данном параграфе основание прекращения права собственности на определенные земельные участки направлено на обеспечение защиты экономической безопасности и суверенитета государства. Правовые последствия в виде обязательной продажи, а в случае невыполнения данной обязанности — принудительной продажи земельного участка применяются, если земельный участок приобретен названными лицами на законных основаниях (в порядке наследования и при реорганизации юридического лица).

Ограничения по кругу лиц подразделяются на следующие подвиды: 1) ограничения, которые предусмотрены для иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства, а применительно к землям сельскохозяйственного назначения — также для юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства (специальная категория лиц) составляет более чем 50 % (установлены статьей 15 ЗК РФ, статьей 3 Закона об обороте и статьей 28 Закона о морских портах); 2) ограничения, которые предусмотрены для правообладателей земельных участков сельскохозяйственного назначения на случай, когда превышены предельные размеры земельного участка (ст. 4 Закона об обороте).

Перечень приграничных территорий установлен Указом Президента РФ от 09.01.2011 № 26, который принят спустя девять лет после принятия Земельного кодекса, но при этом регулирует отношения, возникшие с момента вступления его в силу. В этот период (с момента вступления

всилу Земельного кодекса до издания названного Указа Президента РФ) на всей территории Российской Федерации действовал запрет на приобретение земельных участков названной специальной категорией лиц. Следовательно, если земельный участок на приграничной территории был приобретен в собственность до 2011 г., участок подлежит продаже

впорядке ст. 238 ГК РФ.

Вопрос о правовом статусе бипатридов в рассматриваемых отношениях является дискуссионным. В правовой литературе обоснована точка зрения о признании статуса бипатридов равным статусу граждан РФ.

156

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

Обосновывается такой подход ссылкой на ст. 2 Федерального закона от 25.07.2002 № 115 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», согласно которой иностранный гражданин — это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Из приведенных положений следует, что гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, не является иностранным гражданином3.

Согласно другой позиции приравнивание статуса бипатридов к статусу граждан РФ противоречит целям обеспечения суверенитета государства. В связи с этим предлагается распространить действие ч. 3 ст. 15 ЗК РФ на лиц, обладающих двойным или вторым гражданством, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами РФ4.

Дискуссионным является и вопрос о квалификации доли иностранного юридического лица в уставном капитале для целей определения оснований применения ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения. В судебной практике сформирован подход, согласно которому, если учредителями юридического лица являются несколько организаций, зарегистрированных в зарубежном государстве, не подлежит применению «суммарный размер фактической доли иностранного юридического лица в уставном капитале». Арбитражный суд Московского округа пришел к выводам, что содержащееся в Законе об обороте понятие «доля в уставном капитале юридического лица» следует толковать буквально и не отождествлять с понятием «доля косвенного участия одной организации в другой организации»5.

Ограничения оборота земель предусмотрены также положениями ст. 27 ЗК РФ, но обязанность обязательной продажи земель, которые не могут находиться в собственности определенного лица, предусмотрена только для названных случаев ограничения оборота по кругу лиц.

3Мазуров А. В., Нахратов В. В., Чуркин В. Э. Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный). М. : Частное право, 2012 ; БобряшоваМ.А.Права на земельные участки иностранных физических и юридических лиц в России : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.,

2012. С. 11.

4Мелихов А. И. Право частной собственности на земельный участок лиц, обладающих двойным или вторым гражданством // Право и политика. 2006. № 7. С. 96–103 ; Селифонова С. Ю. Правовое регулирование земельных отношений с

участием иностранных лиц : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 11–12.

5Постановление Арбитражного суда Московской области от 12.12.2018 по делу № А41-68536/17 // СПС «КонсультантПлюс».

157

Раздел I.  Общая часть

Санкции, предусматривающие юридические последствия приобретения земельных участков в собственность указанных лиц, установлены ст. 238 ГК РФ и ст. 5 Закона об обороте. Положения ст. 238 ГК РФ имеют общий характер, так как применяются независимо от категории земель, расположенных в приграничной территории. Статья 5 Закона об обороте имеет специальный характер и применяется только к отношениям, возникающим по поводу отчуждения земельного участка в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Обязанность продажи земельного участка, предусмотренная также на случай, если размер земельного участка, который может находиться в собственности одного лица, превышает установленные законом предельные размеры, предусмотрена для граждан РФ и юридических лиц, зарегистрированных на территории РФ, если у них в собственности оказались земельные участки в составе сельскохозяйственных угодий, общая площадь которых превышает установленный законом субъекта РФ максимальный размер земель, которые могут находиться в собственности одного лица, а также в случаях превышения максимальных размеров площади земельного участка, предназначенного для строительства или занятого объектом недвижимости.

Земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности в указанных выше случаях подлежат обязательной продаже в течение года с момента возникновения права. В случае неисполнения данной обязанности орган регистрации прав обязан в течение 10 дней известить об этом орган государственной власти субъекта РФ, который в течение месяца обязан обратиться в суд с требованием о понуждении собственника к продаже земельного участка. В случае отсутствия лица, желающего приобрести земельный участок, субъект РФ обязан приобрести земельный участок в собственность по рыночной стоимости.

Для земельных участков, не относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, применяется порядок прекращения права, предусмотренный пунктом 2 ст. 238 ГК РФ, согласно которому орган власти должен обратиться в суд, который в зависимости от характера и назначения имущества выносит решение либо о его принудительной продаже и передаче бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом затрат на отчуждение имущества, либо о передаче в государственную или муниципальную собственность и возмещении бывшему собственнику определенной в решении стоимости имущества.

Действующим законодательством не предусмотрен порядок принудительной продажи земельного участка, отвечающего критериям, установленным статьей 15 ЗК РФ, если земельный участок занят объектом недвижимости в виде здания или сооружения. На практике возникает вопрос, может ли в этом случае земельный участок продаваться отдельно

158

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

от права на объект недвижимости, для которого названные ограничения оборота не предусмотрены. Данный вопрос явился предметом запроса, который рассмотрен Конституционным Судом (определение Конституционного Суда РФ от 12.11.2019 № 2970 О по запросу Геленджикского городского суда Краснодарского края о проверке конституционности п. 4 ст. 35 ЗК РФ во взаимосвязи с пунктом 3 ст. 15 и пунктом 1 ст. 35 ЗК РФ, пунктами 1 и 2 ст. 238 и статьей 552 ГК РФ). Как указал суд, пункт 4 ст. 35 ЗК РФ не предполагает возложения на иностранного гражданина обязанности продать в принудительном порядке принадлежащее ему здание, сооружение, расположенное на земельном участке в пределах приграничной территории. Предусмотренный пунктом 3 ст. 15 ЗК РФ

иадресованный иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам запрет обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, входящих в специальный перечень, не может толковаться расширительно и распространяться на объекты, которые в данном законоположении не указаны. По мнению Конституционного Суда РФ, действующее законодательство не исключает ситуации принадлежности здания, сооружения и земельного участка разным лицам6. Поскольку статья 35 ЗК РФ

истатья 271 ГК РФ предусматривают право собственника объекта недвижимости осуществлять право пользования земельным участком, принудительная продажа земельного участка возможна с сохранением права собственности на здание, сооружение. Принудительное отчуждение земельного участка должно при этом основываться на принципах разумности и минимальной степени ограничений для собственника объекта недвижимости.

Прекращение права собственности на земельный участок в случаях принудительной продажи осуществляется на основании договора куп- ли-продажи. Решение суда выступает в качестве предпосылки заключения данного договора. Предметом иска является понуждение к заключению договора купли-продажи спорного земельного участка.

6.4.Реквизиция, конфискация земельных участков

Реквизиция представляет собой процедуру временного принудительного возмездного изъятия земельного участка у собственника. Термин «реквизиция» происходит от латинского слова requsitio, в переводе означающего «требование». Особенность данной процедуры состоит в наличии предусмотренных положениями ст. 51 ЗК РФ и ст. 242 ГК РФ специфических оснований, условий и порядка применения процедуры изъятия

6 Вестник Конституционного Суда РФ. 2019. № 6.

159

Раздел I.  Общая часть

земельного участка при реквизиции, отличающихся от процедур изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд

ииных процедур принудительного прекращения права на земельный участок. Специальный федеральный закон о реквизиции, к которому отсылает пункт 1 ст. 242 ГК РФ, до настоящего времени не принят, поэтому конкретизация общих положений названной нормой осуществляется только статьей 51 ЗК РФ.

Противоречие между названными нормами состоит в характеристике режима объекта реквизиции. В соответствии со ст. 51 ЗК РФ при реквизиции земельный участок изымается временно, в то время как согласно ст. 242 ГК РФ при реквизиции право на имущество прекращается7.

Всоответствии с названными статьями основаниями принятия решения о реквизиции служат объективные обстоятельства чрезвычайного характера, в которым относятся: стихийные бедствия, аварии, эпидемии, эпизоотии и иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер. Из содержания нормы следует, что данные обстоятельства могут служить основанием реквизиции при условии введения в установленном порядке режима чрезвычайной ситуации. Порядок установления такого режима предусмотрен Федеральным законом от 21.12.1994 № 68 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»8. Установление режима чрезвычайной ситуации осуществляется при наличии обстоятельств, перечисленных в ст. 51 ЗК РФ, которые нуждаются в квалификации в соответствии с признаками, установленными нормативными правовыми актами.

Понятие и признаки стихийного бедствия не предусмотрены законодательными актами, но раскрываются в актах рекомендательного

инормативно-технического характера. В соответствии с ними стихийное явление — катастрофическое природное явление или процесс, способные вызвать многочисленные человеческие жертвы, причинить значительный материальный ущерб и другие тяжелые последствия. К ним относятся землетрясения, извержения вулканов, сели, оползни, обвалы, наводнения, засухи, циклоны, смерчи, снежные заносы и лавины, длительные проливные дожди, сильные устойчивые морозы, обширные лесные и торфяные пожары9.

9Методические рекомендации по оформлению документов для экспертной оценки ущерба в отраслях агропромышленного комплекса, пострадавших от чрезвычайных ситуаций природного характера (рекомендовано к изданию НТС Минсельхоза России, протокол от 28.03.2011 № 8).

160

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

Понятие «авария» раскрывается в ст. 1 Федерального закона от 21.07.1997 № 116 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено понятие «эпидемия». Понятие «эпизоотия» законодательно не определено. Квалификация данного обстоятельства осуществляется на основании данных научных исследований, свидетельствующих о широком распространении заболеваний животных.

Специальные основания применения реквизиции предусмотрены статьей 93 ЗК РФ (п. 6), согласно которой в условиях чрезвычайного или военного положения использование земельных участков для нужд обороны и безопасности может осуществляться в порядке, установленном статьей 51 ЗК РФ. Как следует из данной нормы, применение реквизиции в данном случае осуществляется на диспозитивной основе, поскольку в этой статье используется формулировка «может осуществляться использование», что предполагает допустимость применения иных оснований использования земель для названных целей.

Специфика условий применения реквизиции состоит в ее временном характере. При прекращении действия обстоятельств, обусловивших принятие решения о реквизиции, лицо, утратившее право на имущество в порядке реквизиции, вправе требовать возврата реквизированного имущества в судебном порядке.

Статья 51 ЗК РФ предусматривает компетенцию исполнительных органов государственной власти в части осуществления реквизиции, тем самым исключая юридическую возможность принятия решения о реквизиции органом местного самоуправления. Пунктом 1 ст. 51 также установлено требование выдачи документа о реквизиции. При этом названная норма не предусматривает порядок принятия решения о реквизиции, а также предоставления равноценного земельного участка, в связи с чем в законодательстве сохраняется неопределенность в вопросе об основаниях внесения в ЕГРН записи о прекращении права на земельный участок при реквизиции и основаниях возникновения права на земельный участок, предоставляемый взамен изымаемого участка.

Альтернативой решению о реквизиции является временное занятие земельного участка, применяемое для обеспечения тех же целей, для которых предусмотрена реквизиция. При реквизиции и временном занятии мерой защиты прав собственника земельного участка является возмещение убытков, причиненных собственнику. Исчисление размера убытков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и может быть оспорено в судебном порядке собственником изымаемого или занимаемого участка.

Основанием предоставления равноценного земельного участка взамен реквизируемого является совокупность следующих фактов: во-пер-

161

Раздел I.  Общая часть

вых, невозможность возврата изъятого земельного участка, во-вторых, заявление лица, у которого изъят земельный участок. В случае отсутствия волеизъявления названного лица последнему выплачивается возмещение убытков в денежной форме в размере стоимости реквизированного участка или убытков, вызванных временным занятием участка. Земельный кодекс предусматривает ограничение размера убытков, подлежащих возмещению при реквизиции, рыночной стоимостью изъятого земельного участка (п. 3 ст. 51 ЗК РФ). При временном занятии земельного участка подлежат возмещению убытки в полном объеме, исчисленные по правилам ст. 15 ГК РФ.

В силу положений ст. 72 Конституции РФ и в соответствии с п. 1 ст. 10 ЗК РФ субъекты РФ наделены полномочиями регулировать порядок принятия решения о реквизиции. Такой порядок установлен постановлением Правительства Московской области от 01.11.2019 № 791/36. Данным постановлением, в частности, установлены требования к содержанию решения о реквизиции, орган власти, уполномоченный принимать решения, порядок финансирования затрат, связанных с реквизицией. Постановление предусматривает порядок выплаты возмещения убытков на основании заявления собственника земельного участка.

Положения законодательства о реквизиции не определяют правовые характеристики обстоятельств, которые могут служить основанием принятия решения о реквизиции, что порождает споры о признании недействующими актов органов государственной власти о реквизиции земельных участков. Так, в административном иске собственников земельных участков о признании недействующим решения Министерства имущественных и земельных отношений Нижегородской области «О реквизиции земельных участков» истцы обосновывали требование отсутствием фактических и правовых оснований изъятия. Как доказали истцы, решение об изъятии принято спустя семь лет с момента фактического загрязнения земельных участков (размещения несанкционированной свалки). Основанием иска являлось также нарушение порядка введения режима чрезвычайной ситуации. В иске отказано, поскольку установлено соблюдение порядка введения режима чрезвычайной ситуации, предусмотренного федеральными законами и нормативными правовыми актами субъекта РФ, а также порядка принятия решения о реквизиции земельных участков в границах зоны чрезвычайной ситуации10.

Основанием реквизиции на практике признаются факты установления аварийного состояния объекта ввиду расположения его в пределах опасной зоны. Предметом судебных споров в этих случаях является признание незаконным бездействия органов власти, уклоняющихся от

10Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 06.12.2022 № 88а-31593/2022.

162

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

принятия решения о реквизиции имущества. Примером может служить обращение в суд с требованием о признании незаконным бездействия органов, выразившегося в невыполнении требования о реквизиции земельного участка при возникновении обстоятельств, которые в силу закона служат основанием для реквизиции. Основанием иска явилось расположение дома в границах опасной зоны в районе выработки рудника. Отказывая в иске, суд исходил из того, что требования удовлетворению не подлежат, так как в силу ч. 1 ст. 51 ЗК РФ временное изъятие у собственника земельного участка (реквизиция) является правом, а не обязанностью уполномоченного исполнительного органа государственной власти11.

В аналогичной ситуации, состоящей в признании многоквартирного дома аварийным (непригодным для проживания) в связи с нахождением вопаснойзоне,судпризналнадлежащимспособомзащитыправсобственников помещений в названном доме изъятие жилого дома и земельного участка в порядке, определенном статьей 282 ГК РФ и главой VII.1 ЗК РФ, предусматривающими изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд12. В данном случае суд исходил из признания обоснованным применения процедуры изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, поскольку данное основание прямо предусмотрено пунктом 2 ст. 56.3 ЗК РФ.

Таким образом, квалификация обстоятельств, служащих основанием принятия решения о реквизиции, осуществляется судом на основании ст. 51 ЗК РФ, которая применяется во взаимосвязи с иными положениями законодательства, устанавливающими основания изъятия земельных участков.

Конфискация — изъятие земельного участка без компенсации его стоимости, осуществляемое на основании факта преступления. Согласно ст. 243 ГК РФ конфискация может быть применена как в виде санкции за преступление, так и в случае совершения иного правонарушения. Земельный кодекс в ст. 50 предусматривает конфискацию земельного участка в качестве санкции за совершенное преступление. В связи с этим данная санкция может быть применена только в судебном порядке.

Определение конфискации земельного участка как санкции за преступление требует обращения к положениям уголовного законодательства, предусматривающим основания применения данной санкции. В соответствии со ст. 44 УК РФ конфискация имущества, в том числе земельных участков, является одним из видов уголовного наказания.

11Апелляционное определение Пермского краевого суда от 06.05.2015 по делу

№33-4288.

12Решение Березниковского городского суда Пермского края от 24.02.2015 по делу

№2-281/2015(2-3227/2014).

163

Раздел I.  Общая часть

Условием применения конфискации является наличие санкции за совершенное деяние в виде лишения свободы сроком свыше пяти лет. При этом конфискация должна быть предусмотрена в качестве дополнительного наказания и может иметь обязательный или факультативный характер. Преступления, за которые предусматривается конфискация, должны носить корыстный характер. Например, данная санкция была применена за совершение следующих преступлений: незаконная банковская деятельность и легализация денежных средств13. Приговор был отменен в части конфискации имущества, так как не доказано использование земельного участка в качестве средства совершения преступления при квалификации преступления как получение взятки, злоупотребление должностными полномочиями14.

Согласно ч. 3 ст. 51 УК РФ, не может быть конфисковано имущество, необходимое осужденному или лицам, находящимся на его иждивении, согласно перечню, предусмотренному Уголовно-исполнительным кодексом РФ. В соответствии с указанным перечнем не могут быть конфискованы земельные участки, принадлежащие осужденному на праве частной собственности или являющиеся его долей в общей собственности, на которых расположены не подлежащие конфискации дом и хозяйственные постройки, а также земельные участки, необходимые для ведения сельского или подсобного хозяйства. Такие земельные участки могут быть конфискованы, только если они обнаружены в количестве, явно превышающем потребности осужденного и его семьи15.

Вслучае отмены приговора конфискованный земельный участок подлежит возврату прежнему собственнику в порядке, предусмотренном статьей 1069 ГК РФ и Положением о порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты денежной компенсации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 № 926.

Вслучае конфискации имущества в связи с политическими репрессиями право на возврат имущества имеют лица, постоянно проживающие на территории РФ, необоснованно репрессированные по политическим мотивам, при условии реализации конфискованного у них имущества на территории РФ. Примером служит судебный спор по иску

13Кассационное определение Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 21.04.2022 № 77-737/2022 по делу № 1-393/2019.

14Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17.08.2021

№88-13240/2021.

15Таскин Н. И. Конфискация земельного участка: проблемы соотношения гражданского и земельного законодательства // Правовые вопросы недвижимости. 2006.

№2. С. 7–11.

164

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

граждан, являющихся наследниками репрессированных членов семьи. Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что административным истцом не представлено доказательств того, что спорный жилой дом, построенный в 1961 г., принадлежал родителям О., репрессированным в 1944 г.16 В соответствии с п. 3 постановления Правительства РФ от 12.08.1994 № 926 возврат конфискованного имущества производится в случаях, когда оно сохранилось. Согласно п. 22 названного постановления жилые дома и строения, построенные до 1944 г., не подвергшиеся в дальнейшем расширению и реконструкции, возвращаются прежним владельцам или их наследникам безвозмездно. В рассматриваемом случае земельный участок и дом подлежали возвращению родственникам репрессированных граждан при условии, что жилой дом не подвергся расширению и реконструкции, приводящим к созданию нового объекта недвижимости. Поскольку спорный земельный участок был занят новым зданием, построенным лицами, являющимися добросовестными приобретателями земельного участка, основания для принудительного прекращения права собственности на вновь созданный объект и земельный участок отсутствуют.

6.5.Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Конституционный Суд РФ рассматривает стабильность, надежность

ипредсказуемость гражданского оборота в качестве гарантии реализации конституционных принципов свободы экономической деятельности

изащиты прав участников оборота17. Условием стабильности гражданского оборота является устойчивость права собственности и иных вещных прав. Земельные участки в соответствии с основными принципами земельного законодательства, закрепленными в ст. 1 ЗК РФ, рассматриваются одновременно как недвижимое имущество и как природный объект, то есть объект частных и публичных интересов, что предполагает особый режим оборота данных объектов. Одной из таких особенностей выступает юридическая возможность изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Понятие и классификация государственных и муниципальных нужд. Понятие «государственные и муниципальные нужды» в законодательстве не раскрывается. Однако на основе норм, предусматривающих правовую классификацию нужд, в правовой литературе сделан вывод

16Кассационное определение Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 15.12.2022 № 88а-11089/2022.

17Постановление Конституционного Суда РФ от 21.04.2003 № 6 П.

165

Раздел I.  Общая часть

о том, что под нуждами понимают публичные интересы18. Аналогичная позиция сформирована и в практике Верховного Суда РФ, который указал, что публичные интересы в отдельных сферах деятельности состоят в удовлетворении государственных (муниципальных) нужд19. Данная точка зрения основывается на отождествлении публичных и государственных (муниципальных) интересов.

Между тем в праве существует также иное определение публичного интереса, согласно которому публичный интерес шире государственного (муниципального), так как отражает и иные потребности. Такой подход проявляется в ст. 1521 и 1362 ГК РФ, в которых публичный интерес перечисляется наряду с государственными и иными интересами.

В целях единообразного применения норм земельного права категория «публичные интересы» в рамках института изъятия земельных участков толкуется в соответствии с позициями, сформированными в науке и судебной практике, а именно как тождественная понятию «государственные и муниципальные нужды».

Виды указанных нужд предусмотрены статьями 49 и 56.3 ЗК РФ, эти нужды можно разделить на группы в зависимости от формы их юридического признания:

1)исполнение международных обязательств (интересы получили юридическое закрепление в виде обязательств государства);

2)строительство объектов, размещение которых предусмотрено градостроительными документами (документами территориального планирования и планировки территории; статьей 49 ЗК РФ предусматривается исчерпывающий перечень видов объектов, строительство которых обеспечивается мерами изъятия земельных участков);

3)создание особо охраняемых природных территорий (законодательно не установлено, в каком порядке осуществляется обоснование создания данных территорий);

4)недропользование (подтверждается выдача лицензии на право недропользования);

5)снос или реконструкция многоквартирного дома, признанного аварийным и подлежащим сносу (основание — решение о признании объекта аварийным).

Статья 49 ЗК РФ предусматривает открытый перечень государственных и муниципальных нужд, допуская расширение этого перечня иными федеральными законами. К числу таких законов относятся, например, Федеральный закон от 01.12.2007 № 310 ФЗ «Об организации и о прове-

18Краснова И. О. Квалификация публичных интересов при разрешении судами споров об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Экологическое право. 2020. № 2. С. 14–19.

19Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 2, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22 июля 2020 г.

166

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

дении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Закон об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту РФ — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и др.

Общим требованием к обоснованию названных целей изъятия является условие о недопустимости применения данной меры исключительно для обеспечения частных интересов, например если недропользование не связано с реализацией определенных публичных потребностей и соответствует интересам только недропользователя. Оценка интересов

вкачестве публичных осуществляется судом при разрешении споров по вопросам изъятия земельных участков.

Квалификация судом государственных и муниципальных нужд осуществляется с учетом позиций высших судебных инстанций. Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ определила понятие государственных или муниципальных нужд следующим образом: «Под государственными или муниципальными нуждами могут пониматься потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), но является невозможным без изъятия имущества, принадлежащего частному субъекту. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества»20.

Изъятие земельных участков является специальной мерой регулирования земельных отношений, которая, как справедливо отмечается

вправовой литературе, имеет исключительный характер21. Данная характеристика рассматриваемой правовой меры следует из положений законодательства, предусматривающих императивный (исключительный) перечень государственных или муниципальных нужд, для обеспечения которых осуществляется изъятие земельных участков.

Процедура изъятия. Главой VII.1 ЗК РФ предусмотрены следующие этапы процедуры изъятия:

—утверждение проекта планировки территории, содержащего сведения о границах участков, подлежащих изъятию (применяется, если изъятие осуществляется для строительства объектов);

20ОпределениеСудебнойколлегиипоэкономическимспорамВерховногоСудаРФот 27.10.2015№309-КГ15-5924поделу№А07-21632/2013//СПС«КонсультантПлюс».

21Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 27.10.2015 № 309-КГ15-5924 по делу № А07-21632/2013.

167

Раздел I.  Общая часть

—принятие решения об изъятии (должно быть принято в течение шести лет со дня утверждения проекта планировки либо в течение срока действия лицензии на недропользование);

—уведомление собственника;

—заключение соглашения об изъятии;

—регистрация прекращения права;

—передача объекта лицу, в пользу которого осуществлялось изъятие. Условия принятия решения об изъятии включают совокупность

ограничений применения названной процедуры. К ним относятся ограничения:

1)круга объектов, которые могут быть изъяты;

2)круга субъектов, наделенных полномочиями принятия решения об изъятии уполномоченным органом власти;

3)круга лиц, по ходатайству которых осуществляется изъятие. Ограничения круга объектов состоят в запрете изъятия следующих

разновидностей земельных участков:

—предоставленные федеральным государственным учреждениям, осуществляющим управление особо охраняемыми природными территориями федерального значения (заповедники, национальные парки; могут быть также участки, предоставленные для создания заказников, курортов, ботанических садов, если данные территории имеют режим территорий федерального значения) (п. 8 ст. 56.3 ЗК РФ);

—выморочное имущество, если отсутствуют сооружения, принадлежащие на праве собственности юридическим или физическим лицам (п. 7 ст. 56.6 ЗК РФ; право переходит в порядке п. 2 ст. 1151 ГК РФ);

—земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не обремененные правами третьих лиц (п. 7 ст. 56.6 ЗК РФ).

Всудебной практике в качестве обстоятельств, исключающих изъятие, рассматривается также расположение на земельном участке частей линейного объекта в виде его конструктивных элементов. Так, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа при разрешении спора об изъятии земельного участка пришел к следующему выводу: если на изымаемом земельном участке расположена часть линейного объекта, принадлежащего правообладателю земельного участка, то данный объект не подлежит изъятию, так как изъятие части линейного объекта в этом случае создает неопределенность в использовании всего линейного объекта первоначальным собственником22.

Ограничения круга лиц, уполномоченных принимать решение об изъятии, установлены статьями 56.2 и 49 ЗК РФ. Принятие решения от-

22Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18.04.2017 № Ф08-931/2017 по делу № А32-33264/2015.

168

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

несено к компетенции федеральных, региональных или муниципальных органов власти, которые реализуют данные полномочия с учетом значения публичных интересов, для обеспечения которых осуществляется изъятие.

Третий вид ограничений изъятия — определение исчерпывающего перечня лиц, по ходатайству которых может быть возбуждена процедура изъятия. К таким лицам относятся: организации, являющиеся субъектами естественных монополий; организации, уполномоченные осуществлять деятельность, для обеспечения которой изымается участок; недропользователи (ст. 56.2 ЗК РФ). Согласно ст. 49 ЗК РФ такими лицами являются также унитарные предприятия и учреждения.

Основанием прекращения права на земельный участок при его изъятии является соглашение об изъятии. В случае возникновения спора основанием прекращения права выступает решение суда. Соглашение является разновидностью сделок, поэтому в данном случае применяются общие требования к объекту сделок, предусмотренные гражданским и земельным законодательством.

Объектом названного соглашения могут являться земельные участки, прошедшие кадастровый учет. Данное требование следует из содержания ст. 130 ГК РФ и 37 ЗК РФ. Согласно ст. 130 ГК РФ к видам недвижимого имущества относятся земельные участки. Законом о государственной регистрации недвижимости предусмотрено требование кадастрового учета земельных участков. Согласно п. 1 ст. 37 ЗК РФ объектом купли-про- дажи может являться земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет. Земельный кодекс содержит оговорку об исключении из общего правила о признании объектом сделки земельного участка, сведения о котором включены в ЕГРН. Согласно п. 8 ст. 56.6 ЗК РФ, не препятствуют изъятию: наличие споров по поводу прав на земельные участки; отсутствие сведений о земельном участке в ЕГРН; пересечение границ земельных участков. Не препятствует принятию решения об изъятии также отсутствие в ЕГРН кадастровых сведений о координатах характерных точек границ таких земельных участков.

Процедура изъятия осуществляется в соответствии с установленными сроками. Решение об изъятии должно быть принято не позднее шести лет с момента утверждения проекта планировки территории (если изъятие осуществляется в целях строительства объектов). В течение 30 дней с момента поступления ходатайства об изъятии направляется запрос в ЕГРН. Если в ЕГРН отсутствуют сведения, наступает течение общего срока для выявления правообладателей — не менее 60 дней с момента получения ответа из ЕГРН до принятия решения об изъятии (запросы, объявления на сайте, информационные щиты).

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные учреждения, муниципальные учреждения, государ-

169

Раздел I.  Общая часть

ственные унитарные предприятия, муниципальные унитарные предприятия, физические и юридические лица, получившие указанный запрос,

впятидневный срок со дня его получения обязаны представить в уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления предусмотренные статьей 56.2 ЗК РФ сведения об имеющихся правах на земельные участки, подлежащие изъятию, и на расположенные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества, а также копии документов, подтверждающих данные права. Заявление об учете прав, не зарегистрированных в ЕГРН, может быть подано в течение 60 дней с момента размещения объявления на сайте или в иной форме.

Законодательством определены специальные правила прекращения прав на земельные участки, собственник которых не установлен. Если правообладатели не были выявлены, уполномоченный орган обращается в суд с требованием о признании права РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельные участки. Право на земельный участок в этом случае прекращается с момента признания права собственности публичного образования. Возврат земельного участка не осуществляется. По требованию правообладателя земельного участка, право которого прекращено, ему может быть выплачена компенсация

вразмере стоимости изъятого земельного участка.

Принятие решения об изъятии осуществляется с соблюдением установленных сроков. Для случаев изъятия, связанных со строительством указанных в законодательстве объектов, этот срок составляет шесть лет с момента утверждения проекта планировки. Если собственник земельного участка выявлен, орган власти, принявший решение об изъятии, обязан направить уведомление собственнику земельного участка. С момента уведомления возникают ограничения, обусловленные принятием решения об изъятии. Уведомление должно быть осуществлено

втечение 10 дней со дня принятия решения (ст. 56.5 ЗК РФ). К процедуре уведомления применяются правила о юридически значимом сообщении

всоответствии со ст. 165.1 ГК РФ23. Уведомление направляется одновременно с проектом соглашения об изъятии, если взамен предоставляется другой земельный участок — с отчетом об оценке стоимости предоставляемого участка (п. 2, 4 ст. 56.10 ЗК РФ).

Решение об изъятии вступает в силу с момента его принятия и не подлежит государственной регистрации. Уведомление направляется в Росреестр в целях отражения записи о принятом решении. Решение вступает в силу с момента принятия уполномоченным органом. В пределах это-

23Обзор судебной практики по делам, связанным с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10 декабря 2015 г.

170

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

го срока может быть подан иск об изъятии24. При этом иск не может быть подан ранее, чем через 90 дней с момента уведомления правообладателя земельного участка (п. 10 ст. 56.10 ЗК РФ).

Решение об изъятии должно содержать обоснование нужд, для которых производится изъятие. Правовая характеристика таких нужд должна отвечать критериям исключительности и безальтернативности25, что предполагает представление доказательств невозможности обеспечения указанных нужд иным способом, например предусмотрев иное размещение объекта строительства.

Законодательство не предусматривает обязательность заключения соглашения об изъятии. В связи с этим предметом иска не может быть понуждение к заключению договора. Предметом исковых требований является изъятие земельного участка. В решении об изъятии должны быть определены размеры возмещения и сроки изъятия26.

Ограничения, установленные решением об изъятии, имеют режим следования судьбе изымаемого имущества. Совершение сделок с таким имуществом не запрещено, решение об изъятии продолжает действовать при смене собственника (п. 9 ст. 56.6).

Основанием прекращения права при изъятии земельного участка является соглашение об изъятии, которое должно быть заключено в течение трех лет с момента принятия решения. Право прекращается с момента внесения записи в ЕГРН. В случае отсутствия судебного спора основаниями внесения записи о прекращении права являются: 1) соглашение об изъятии, 2) подтверждение возмещения убытков. Выплата возмещения должна быть произведена до регистрации прекращения права. В случае отказа собственника земельного участка от подписания соглашения об изъятии основанием регистрации прекращения права является решение суда о прекращении права.

Завершающей стадией процедуры изъятия является фактическая передача земельного участка новому собственнику. Передача участка осуществляется в срок не более шести месяцев с момента прекращения права. Для регистрации перехода права факт передачи участка не имеет юридического значения. В случае нарушения данного требования спор разрешается в порядке применения виндикационного иска.

24Обзор судебной практики Верховного Суда РФ, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 10 декабря 2015 г.

25Воронцова А. А. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в системе оснований прекращения прав на землю // Экологическое право. 2022. № 4. С. 19–24.

26Обзор практик Верховного Суда РФ от 10.12.2015 (по материалам судебной практики Верховного Суда Удмуртской Республики).

171

Раздел I.  Общая часть

Государственная регистрация прекращения права на земельный участок при его изъятии осуществляется на основании следующих документов:

1)соглашение об изъятии или решение суда;

2)документ, подтверждающий предоставление возмещения за изымаемый земельный участок (исключение может быть установлено в соглашении об изъятии);

3)заявление о государственной регистрации прав на изъятое недвижимое имущество;

4)заявление о прекращении прав на изымаемое недвижимое имущество (может обратиться не только собственник, но и орган власти, по решению которого осуществляется изъятие).

В рамках рассматриваемой процедуры изъятия земельных участков решение об изъятии не подлежит государственной регистрации. Сведения о решении вносятся в ЕГРН в уведомительном порядке.

Размер возмещения. Стоимость земельного участка и недвижимости устанавливается в размере рыночной стоимости земельного участка и недвижимости, исходя из разрешенного использования на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельного участка (п. 5 ст. 56.8 ЗК РФ). В случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора. Определение размера возмещения убытков собственника (пользователя) с учетом стоимости его имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельного участка, предусмотрено пунктом 4 ст. 57 ЗК РФ для целей первоначального предложения о выкупе земельного участка27.

Возмещение убытков при изъятии для государственных или муниципальных нужд земельного участка определяется по правилам, установленным пунктом 2 ст. 281 ГК РФ, и включает: 1) рыночную стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества;

2)убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая упущенную выгоду.

27Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства».

172

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

6.6.Изъятие земельных участков в связи с их неиспользованием и использованием с нарушением законодательства

(ненадлежащим использованием)

Рассматриваемое основание прекращения прав на земельные участки, как уже было показано в первом параграфе настоящей главы, относится к принудительным основаниям и по своей правовой природе является санкцией за совершенные правообладателями земельные правонарушения.

Данное основание прекращения прав на земельные участки является правовой мерой обеспечения рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и земель, предназначенных для строительства. Введение данной меры обусловлено существованием проблемы низкой эффективности использования в Российской Федерации земель, предназначенных для этих целей. По данным статистики, не используются по назначению 11,9 % сельскохозяйственных угодий28. В сфере использования земель, предназначенных для строительства, основной проблемой является нарушение законодательства при строительстве зданий, сооружений29, нарушение сроков строительства, наличие объектов незавершенного строительства и т.п. Указанные проблемы обусловили необходимость введения в гражданское и земельное законодательство оснований изъятия земельных участков в связи с их неиспользованием и использованием с нарушением законодательства. Следует отметить, что в науке земельного права рассматриваемые основания прекращения прав на земельные участки традиционно принято выделять в отдельный вид юридической ответственности — земельно-правовой. Однако законодательство такого вида юридической ответственности не предусматривает.

Глава VII ЗК РФ в части регулирования прекращения прав на земельные участки отсылает к гражданскому законодательству. Земельное законодательство предусматривает дополнительные основания прекращения иных прав на земельные участки и отдельные виды ограничений для применения санкции (запрет изъятия в период полевых работ).

Пункт 2 ст. 235 ГК РФ и пункт 2 ст. 45 ЗК РФ содержат исчерпывающий перечень оснований принудительного прекращения права собственности и ограниченных вещных прав на земельные участки. Конкретизированные основания, порядок и условия применения указанных статей предусмотрены статьями 284, 285 ГК РФ, ст. 71 ЗК РФ и ст. 6 Закона об

28Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в 2021 г. / Минсельхоз РФ // URL: https://cctmcx.ru/upload/iblock/95a/dp78ws0hm ayqbeg9ufhokdb97ceruhm4.pdf.

29В России насчитывается более 50 тысяч самовольных построек // URL: https:// realty.ria.ru/20210318/samostroy-1601851950.html (дата обращения: 18.02.2023).

173

Раздел I.  Общая часть

обороте. Порядок досрочного расторжения договора аренды земельного участка регулируется гражданским законодательством (п. 1 ст. 46 ЗК РФ).

В зависимости от объективных признаков деяния выделяют два вида оснований применения санкции:

1)неиспользование земельных участков;

2)нарушение законодательства при использовании.

Признаки неиспользования земель сельскохозяйственного назначения установлены постановлением Правительства РФ от 18.09.2020 № 1482. К таким признакам, в частности, отнесено наличие на 50 и более процентах площади земельного участка зарастания сорными растениями. Неиспользование земельных участков, предназначенных для строительства, устанавливается в соответствии с критериями, предусмотренными статьями 284 и 239.1 ГК РФ. Данным критерием является отсутствие строительства в течение трехлетнего срока. При этом в законодательстве не определен порядок исчисления этого срока, а именно: начинается ли его течение с момента возникновения права на земельный участок, принятия решения о предоставлении земельного участка, получения разрешения на строительство или принятия иного юридически значимого акта. Для случаев использования публичного земельного участка, предоставленного для целей строительства в аренду, установлены основания изъятия в виде невыполнения требования завершения строительства объекта в пределах срока действия договора аренды. Датой исполнения обязательства по завершению строительства является дата сдачи объекта в эксплуатацию либо регистрация права собственности на созданный объект, если не требуется получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ч. 15 ст. 55 ГрК РФ).

Гражданский кодекс предусматривает общий перечень признаков нарушений законодательства, который применяется при квалификации оснований изъятия, включая нарушение целевого режима использования земель, существенное снижение плодородия земель, причинение вреда окружающей среде и невыполнение обязанности по сносу постройки, признанной самовольной и подлежащей сносу на основании предписания компетентных органов (ст. 285 ГК РФ). Данные деяния одновременно являются составами административных правонарушений, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях.

Специальные признаки нарушений законодательства в отношении земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий предусмотрены указанным Постановлением и включают, в частности, загрязнение и захламление земель, зарастание сорными растениями при наличии фактического ведения сельскохозяйственной деятельности.

Прекращение права на земельный участок поставлено в зависимость от наличия факта вины нарушителя. Оно не подлежит применению, если установлена невозможность использования земельного участка в тече-

174

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

ние срока, предусмотренного законом. Обстоятельства, которые рассматриваются как препятствия использованию земельного участка, устанавливаются судом. Названное положение законодательства направлено на обеспечение устойчивости права на земельный участок (ст. 284 ГК РФ).

Порядок изъятия по основаниям, предусмотренным статьями 284, 285 ГК РФ, ст. 45 ЗК РФ и ст. 6 Закона об обороте, установлен земельным законодательством (ст. 71 ЗК РФ и ст. 6 Закона об обороте) в силу прямого указания ст. 286 ГК РФ.

Общий порядок изъятия предусмотрен статьей 71 ЗК РФ, регулирующей осуществление государственного земельного контроля (надзора). Для земель сельскохозяйственного назначения порядок изъятия конкретизирован статьей 6 Закона об обороте.

Общая процедура изъятия состоит из нескольких этапов, включающих в себя: 1) установление факта административного правонарушения; 2) привлечение нарушителя к административной ответственности с вынесением предписания об устранении нарушения; 3) установление факта неисполнения предписания об устранении нарушения; 4) принятие решения о прекращении права путем продажи на публичных торгах; 5) проведение торгов; 6) регистрация прекращения права на основании договора купли-продажи земельного участка, заключенного по результатам торгов.

Если собственник земельного участка не согласен с решением о продаже своего земельного участка с торгов, он должен об этом уведомить уполномоченный орган власти, принявший решение, и тот может предъявить требование о продаже участка в суд (п. 3 ст. 286 ГК РФ).

При квалификации административного правонарушения в рамках первого этапа процедуры подлежит учету обстоятельство в виде наличия периода освоения земельного участка (ст. 284 ГК РФ). Данный критерий не применяется при квалификации неиспользования земель сельскохозяйственного назначения (ст. 6 Закона об обороте). Правовые основания установления срока освоения земельного участка законодательством не установлены, что препятствует эффективному применению норм об изъятии земельного участка, принадлежащего застройщику на праве собственности. Суд оценивает обстоятельства и причины неиспользования земельного участка с учетом проектной документации объекта строительства, фактического состояния земельного участка, позволяющих использовать его в установленные сроки.

Согласно положениям Закона об обороте, срок освоения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не подлежит учету при квалификации оснований изъятия участка, так как включается в установленный законом трехлетний срок обязательного использования земель данной категории (пп. 1. п. 1 ст. 6).

Изъятие земельных участков по рассматриваемым в данном параграфе основаниям имеет возмездный характер. Изъятие осуществляется по-

175

Раздел I.  Общая часть

средством продажи земельного участка на публичных торгах (п. 3 ст. 286 ГК РФ). Сумма, вырученная от продажи земельного участка, выплачивается собственнику за вычетом расходов на проведение публичных торгов.

Порядок проведения торгов, установленный гражданским законодательством, применяется к рассматриваемым отношениям с учетом особенностей, установленных статьей 6 Закона об обороте.

Основаниями государственной регистрации прекращения права являются: заявление органа исполнительной власти или покупателя земельного участка, решение суда, договор купли-продажи земельного участка.

Особенности изъятия земельного участка при неисполнении требования о сносе самовольной постройки. Признаки самовольной постройки установлены статьей 222 ГК РФ, в соответствии с которой самовольной постройкой признается объект капитального строительства, построенный на земельном участке, не предоставленном для целей строительства данного объекта, или с нарушением разрешенного использования земельного участка, или в отсутствие разрешения на строительство, или с нарушением требований градостроительного и иного законодательства. Не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка (ч. 2 п. 1 ст. 222).

В законодательстве не решен вопрос о распределении бремени доказывания по искам о сносе самовольной постройки. Так, решением Железнодорожного районного суда г. Хабаровска от 16.05.2019 по делу

№2-1103/2019 удовлетворено требование о сносе самовольной постройки на том основании, что застройщик не доказал законность строительства объекта.

При разрешении вопроса о распределении обязанностей доказывания фактических обстоятельств по данной категории дел подлежит применению пункт 5 ст. 10 ГК РФ, в соответствии с которым добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются. Со 2 января 2013 г. данное правило является общим для всех гражданских правоотношений. Поскольку квалификация самовольной постройки осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом, то данное правило распространяется на отношения по поводу признания прав на самовольные постройки.

Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015

№25, оценивая действия сторон как добросовестные или недобросовестные, следует исходить из поведения, ожидаемого от любого участника гражданского оборота, учитывающего права и законные интересы другой стороны, содействующего ей в получении необходимой информации.

176

Глава 6. Прекращение прав на земельные участки

При разрешении споров о сносе самовольной постройки и прекращении права на земельный участок подлежат учету особенности правоотношений, возникающих по поводу восстановления нарушенного объекта строительства. С 1 марта 2015 г. утратила силу статья 39 ЗК РФ, предусматривавшая сохранение права на земельный участок при разрушении здания, строения, сооружения от пожара, стихийных бедствий, ветхости здания при условии начала восстановления в установленном порядке здания, строения, сооружения в течение трех лет. С 1 сентября 2022 г. введена в действие статья 287.3 ГК РФ, в соответствии с ч. 4 которой, если иное не предусмотрено законом или договором, право на земельный участок сохраняется, если собственник здания приступил к его восстановлению в течение пяти лет с момента случайной гибели объекта (статья 287.3 ГК РФ введена Законом от 21.12.2021 № 430).

Применительно к такому основанию прекращения права на земельный участок, как невыполнение требования о сносе самовольной постройки, подлежат учету обстоятельства, при наличии которых право на самовольную постройку может быть признано за застройщиком, что исключает применение процедуры изъятия. К обстоятельствам, исключающим прекращение права на земельный участок, в частности, относятся: соответствие постройки требованиям законодательства на момент создания объекта, отсутствие угрозы нарушения прав третьих лиц, наличие зарегистрированного права на объект недвижимости. Вопрос о приоритете зарегистрированного права на объект недвижимости, исключающем принудительное прекращение права на земельный участок, занятый таким объектом, разрешается положительно в судебной практике отдельных судебных инстанций30. Позиция Верховного Суда РФ по данному вопросу отражена в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 16 ноября 2022 г. Верховный Суд РФ признал необоснованным прекращение права на земельный участок, на котором находится объект, отвечающий признакам самовольной постройки, но права на который зарегистрированы в ЕГРН, если квалификация осуществляется по признаку использования объекта не по целевому назначению в отсутствие признаков самовольной постройки, предусмотренных статьей 222 ГК РФ (п. 6 Обзора31).

Контрольные вопросы

1.Дайте характеристику и классификацию основаниям прекращения прав на земельные участки.

30РешениеТаганрогскогогородскогосудаРостовскойобластиот12.07.2019поделу № 2-2377/2019.

31Бюллетень Верховного Суда РФ. 2023. № 2.

177

Раздел I.  Общая часть

2.Раскройте порядок прекращения прав на земельный участок на основании отказа от прав на него.

3.Каким лицам не могут принадлежать на праве собственности определенные земельные участки?

4.Назовите основания принятия решения о реквизиции земельного участка и опишите процедуру.

5.Охарактеризуйте основания конфискации земельных участков. Приведите примеры применения данной санкции.

6.Назовите основные этапы процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

7.Опишитепроцедуруизъятияземельногоучастка,которыйнеиспользуется в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Рекомендуемая литература

1.Альтенгова О. Л. Принудительное прекращение права частной собственности на земельный участок. — М. : Юрлитинформ, 2015. — 164 с.

2.БолтановаЕ.С.Правовоерегулированиепринудительногоотчуждения недвижимого имущества для государственных или муниципальныхнужд//ИмущественныеотношениявРоссийскойФедерации.— 2015. — № 6 (165). — С. 6–15. — EDN TVWYPX.

3.Болтанова Е. С. Снос самовольной постройки как способ защиты гражданских прав и законных интересов при незаконном строительстве // Вестник Омского университета. Серия «Право». — 2015. — № 2 (43). — С. 157–161. — EDN UHILIF.

4.Воронцова А. А. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в системе оснований прекращения прав наземлю//Экологическоеправо.—2022.—№4.—С.19–24.—DOI: 10.18572/1812-3775-2022-4-19-24 (www.doi.org).

5.КрасноваИ.О.Изъятиеземельныхучастковдлягосударственныхили муниципальных нужд // Российское правосудие. — 2016. — № S1. — С. 342–350. — EDN WXTVYF.

6.КрасноваИ.О.Квалификацияпубличныхинтересовприразрешении судами споров об изъятии земельных участков для государственных илимуниципальныхнужд//Экологическоеправо.—2020.—№2.— С. 14–19. — DOI: 10.18572/1812-3775-2020-2-14-19. — EDN WBREDZ.

7.МисникГ.А.Принудительноепрекращениеправаназемельныйучасток, не используемый по целевому назначению или используемый с нарушением законодательства: вопросы правоприменения // Российское правосудие. — 2021. — № 3. — С. 48–55. — DOI: 10.37399/ issn2072-909X.2021.3.48-55. — EDN EFWHMI.

178

Глава 7

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

План главы:

1.Общая характеристика государственного и муниципального управления в области использования и охраны земель.

2.Система, структура и полномочия федеральных государственных уполномоченных органов исполнительной власти в области охраны и использования земель.

3.Государственный мониторинг земель.

4.Землеустройство.

5.Государственный кадастровый учет земельных участков и государственная регистрация прав на земельные участки.

6.Государственный земельный контроль (надзор) и муниципальный земельный контроль.

7.1.Общая характеристика государственного и муниципального управления в области использования и охраны земель

Центральным институтом земельного права является управление

вобласти охраны и использования земель, основу которого составляют государственное и муниципальное управление. Сущность управления состоит в целенаправленном воздействии системы органов государственной власти и органов местного самоуправления на объект управленческой деятельности для достижения объективно существующих интересов общества. Такими общественно значимыми интересами в сфере земельных отношений являются обеспечение рационального использования и охраны земель, вовлечение в оборот земельных участков, создание условий и гарантий реализации земельных прав граждан и юридических лиц.

Осуществление государственного управления в данной области неотделимо от целей государственной политики, направленных на повышение эффективности использования земель, охрану земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства

всельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны. Достижение таких целей связано с решением основных задач: созданием условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включая учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений; обеспечением охраны природы и окружающей среды, в том числе охра-

179

Раздел I.  Общая часть

ны земель и сохранения объектов культурного наследия; сохранением

иповышением качественного состояния земель; сохранением статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда; обеспечением условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения1.

Особое значение в современной государственной земельной политике уделяется эффективному вовлечению в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развитию мелиоративного комплекса, что предопределяет приоритеты и стратегические цели государственного управления, а также полномочия Российской Федерации и субъектов РФ2.

Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений определены в ст. 9 ЗК РФ. К ним относятся:

—установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

—установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

—государственное управление в области осуществления мониторинга земель, федерального государственного земельного контроля (надзора), землеустройства; осуществление государственного земельного надзора;

—установление порядка резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) для государственных и муниципальных нужд; резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд Российской Федерации;

—разработка и реализация федеральных программ использования

иохраны земель;

—иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ, Земельным кодексом, федеральными законами.

Так, согласно ст. 4 Закона о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения к полномочиям органов государственной власти РФ относятся разработка, утверждение и реализация государственных программ РФ, содержащих мероприятия в данной области, контроль за выполнением таких про-

1См.: распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 № 297 р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской

Федерации на 2012–2020 е годы».

2См.: постановление Правительства РФ от 14.05.2021 № 731 «О Государственной программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации».

180

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

грамм, а также осуществление государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и ведение государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ постановлениями Правительства РФ в порядке, установленном Законом об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ.

Полномочия субъектов РФ предусмотрены статьей 10 ЗК РФ. К ним относятся: резервирование, изъятие земельных участков для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности.

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области земельных отношений могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Наряду с этим Законом правовую основу муниципального управления в области земельных отношений составляет статья 11 ЗК РФ, определяющая полномочия органов местного самоуправления, к которым относятся: резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских

исельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Органами местного самоуправления осуществляются управление

ираспоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Содержание государственного и муниципального управления в области земельных отношений состоит в выполнении органами государственной власти и органами местного самоуправления управленческих функций — особых видов деятельности по специальным направлениям

ихарактеру, необходимых для эффективной организации рационального использования и охраны земель. К ним относятся:

181

Раздел I.  Общая часть

—стратегическое и территориальное планирование,

—государственный мониторинг земель,

—землеустройство,

—государственный кадастровый учет земельных участков и государственная регистрация прав на земельные участки,

—резервирование и изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд,

—перевод земель и земельных участков из одной категории в дру-

гую,

—государственный земельный контроль (надзор) и муниципальный земельный контроль.

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в области использования и охраны земель традиционно подразделяются на органы общей

испециальной компетенции. К органам общей компетенции относятся Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ. К органам специальной компетенции относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Полномочия Правительства РФ в области земельных отношений реализуются в рамках общих полномочий, предусмотренных статьей 13 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (реализация внутренней политики, обеспечение реализации национальных целей, национальных проектов, формирование и обеспечение реализации федеральных целевых программ, государственных программ РФ и общенациональных планов действия), а также полномочий в области охраны окружающей среды

иприродопользования (ст. 22), в том числе при организации такой деятельности, регулировании природопользования.

Указанные полномочия конкретизируются в нормах Земельного кодекса, других федеральных законах. Так, в соответствии со ст. 8 ЗК РФ в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, Правительство РФ осуществляет перевод земель из одной категории в другую.

Полномочия органов общей компетенции субъектов РФ в области земельных отношений определяются региональным законодательством. Так, в соответствии со ст. 3 Закона г. Москвы от 19.12.2007 № 48 «О землепользовании в городе Москве» Правительство Москвы осуществляет следующие полномочия: организация разработки и утверждение правил землепользования и застройки; установление порядка определения границ территориальных зон, линий градостроительного регулирования, а также зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд; резервирование земель для государственных и муниципальных нужд г. Москвы; принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд,

182

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

атакже о развитии застроенных территорий; установление обременений и ограничений использования земельных участков и иные полномочия в области землепользования, предусмотренные данной статьей,

атакже федеральными законами и законами г. Москвы.

Отдельные функции государственного и муниципального управления в сфере земельных отношений вместе с соответствующими полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления более подробно рассмотрены в других параграфах и главах настоящего учебника.

7.2.Система, структура и полномочия федеральных государственных уполномоченных органов исполнительной власти в области охраны и использования земель

Современная система и структура исполнительных органов государственной власти установлена Указом Президента РФ от 21.01.2020 № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Центральное место среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере земельно-­ имущественных отношений, в настоящее время занимает Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), которая осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения ЕГРН, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), федерального государственного земельного контроля (надзора).

Росреестр действует на основании постановления Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии».

К числу важных организационных полномочий необходимо отнести создание (формирование) апелляционных комиссий по рассмотрению заявлений об обжаловании решений о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета и по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, составление протоколов об административных правонарушениях, рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение административного наказания.

В области учетной функции это ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, и проведение экспертизы землеустроительной документации. Еще одним

183

Раздел I.  Общая часть

проявлением данного направления деятельности является подготовка ежегодного государственного (национального) доклада о состоянии

ииспользовании земель в Российской Федерации при осуществлении государственного мониторинга земель.

Служба наделена правом на обращение в суд с заявлением об исправлении технической ошибки, допущенной органом регистрации прав, а также ошибки, воспроизведенной в ЕГРН и содержащейся в межевом плане, техническом плане или акте обследования, возникшей вследствие ошибки, допущенной лицом, выполнившим кадастровые работы, или ошибки, содержащейся в документах, направленных или представленных в орган регистрации прав иными лицами и органами.

Росреестр принимает нормативные правовые акты в следующих областях: перечень документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов; форма схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории; порядок и способы подачи заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка и организации аукциона; порядок принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей и др.

Если обращаться к функциям по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства (включая вопросы применения в строительстве материалов, изделий и конструкций), архитектуры, градостроительства (за исключением территориального планирования), то эти вопросы относятся, согласно постановлению Правительства РФ от 18.11.2013 № 1038, к компетенции Министерства строительства и жилищно-коммуналь- ного хозяйства Российской Федерации (Минстрой России).

Минстрой России принимает в сфере своей деятельности нормативные правовые акты, определяющие состав и содержание проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Российской Федерации; форму градостроительного плана земельного участка, порядок ее заполнения и порядок присвоения номеров градостроительным планам земельных участков; форму разрешения на строительство; формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также перечень видов работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и др.

Кчислу полномочий Минстроя можно также отнести принятие решения о подготовке документации по планировке территории, подготовку

иутверждение такой документации, предусматривающей размещение объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и бо-

184

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

лее субъектов РФ, в том числе на территории закрытого администра- тивно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов РФ. Кроме того, Минстрой является органом, ответственным за выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию вышеупомянутых объектов капитального строительства.

Еще одним важным направлением деятельности является государственный контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ законодательства о градостроительной деятельности, а также за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им в соответствии с Градостроительным кодексом полномочий Российской Федерации в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Если обращаться к отдельным специфическим объектам недвижимости, которые будут задействованы в различных отраслях экономики, то в первую очередь надо упомянуть Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России), действующее на основании постановления Правительства РФ от 12.06.2008 № 450.

Минсельхоз России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере мелиорации земель, плодородия почв, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель, а также в областях, направленных на устойчивое развитие сельских территорий, безопасное обращение

спестицидами и агрохимикатами.

Ксфере его деятельности относится принятие нормативных актов, затрагивающих описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности Российской Федерации земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов, а также порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения и порядок ведения похозяйственных книг в целях учета личных подсобных хозяйств.

Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

Положение о Россельхознадзоре утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 327, согласно которому осуществляется федеральный государственный земельный контроль (надзор) в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регули-

185

Раздел I.  Общая часть

руется Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения», и виноградопригодных земель.

Другой важной частью объектов недвижимости является их взаимосвязь с объектами окружающей среды. Поэтому одну из ключевых ролей играет Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), деятельность которого регламентирована постановлением Правительства РФ от 11.11.2015 № 1219 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Минприроды России принимает нормативные правовые акты в следующих сферах: порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ; формы заявки о постановке объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на государственный учет, содержащей сведения для внесения в государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; порядка проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду.

Создание правового регулирования в области положений о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках федерального значения, государственных природных биосферных заповедниках, дендрологических парках и ботанических садах федерального значения, памятниках природы федерального значения также является обязанностью вышеназванного Министерства.

Минприроды России устанавливает требования к земельному и лесному участкам, предназначенным для осуществления любительской и спортивной охоты в отношении охотничьих ресурсов, находящихся в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания.

Минприроды России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), действуя на основании постановления Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22.07.2004 № 370», осуществляет полно-

186

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

мочия по федеральному государственному земельному контролю (надзору), федеральный государственный контроль (надзор) в области охраны

ииспользования особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях федерального значения и в границах их охранных зон, которые не находятся под управлением федеральных государственных бюджетных учреждений.

Росприроднадзор осуществляет выдачу разрешения на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений

иустановок, проведение буровых работ, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море РФ и на континентальном шельфе РФ.

Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» предусмотрено, что Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет рассмотрение в установленном порядке ходатайств о переводе земель из одной категории в другую; согласование документации по планировке территории, подготовленной применительно к землям лесного фонда; рассмотрение проектов схем территориального планирования субъектов РФ, генеральных планов; принятие решений об образовании земельных (лесных) участков из земельных (лесных) участков, находящихся в государственной собственности, в случаях, когда указанные полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ.

Компетенция Федерального агентства по недропользованию (Роснедра) утверждена постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию».

Всоответствии с данным документом к его компетенции относится выдача заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки, разрешений на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений.

Роснедра принимают решение об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в связи с осуществлением недропользования.

Одной из важнейших сфер является транспорт, главным органом проведения государственной политики в этой сфере является Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России), действующее на основании постановления Правительства РФ от 30.07.2004 № 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации».

К числу его полномочий относится принятие нормативных правовых актов в сферах: правил категорирования автомобильных тоннелей по видам ограничения движения в них автотранспортных средств, осущест-

187

Раздел I.  Общая часть

вляющих перевозку опасных грузов; требований к оборудованию автовокзалов и автостанций; критериев неразрывной связи находящегося в государственной собственности и относящегося к недвижимому имуществу объекта порта со смежным объектом порта, относящимся к недвижимому имуществу и принадлежащем лицу на праве собственности, хозяйственного ве́дения или оперативного управления; порядка проектирования и строительства железнодорожных путей общего и необщего пользования и др.

Среди подведомственных Минтрансу России органов необходимо выделить Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация), деятельность которого регламентирована постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 396 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта».

Росавиация осуществляет согласование размещения линий связи и линий электропередачи, сооружений различного назначения в зоне действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, размещения радиоизлучающих объектов. Не менее важным является полномочие по выдаче разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию аэропортов или иных объектов инфраструктуры воздушного транспорта, являющихся объектами капитального строительства. Еще одно направление деятельности — принятие решений о подготовке документации по планировке территории в целях размещения объектов воздушного транспорта, в том числе аэродромов, аэропортов, объектов единой системы организации воздушного движения, объектов систем связи, иных зданий и сооружений, обеспечивающих использование объектов воздушного транспорта.

Другое подведомственное учреждение — это Федеральное дорожное агентство (Росавтодор), его деятельность основана на постановлении Правительства РФ от 23.07.2004 № 374 «Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве».

Росавтодор осуществляет: работу по изъятию земельных участков, а также резервированию земель для государственных нужд в целях размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения; приемку в эксплуатацию законченных строительством, реконструкцией и ремонтом участков автомобильных дорог общего пользования федерального значения.

Данное Агентство согласовывает проект планировки территории, принимает меры по обустройству автомобильных дорог и ведет учет автомобильных дорог в целях государственного реестра автомобильных дорог.

Не менее важным органом является Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор), деятельность которого регламентируется постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 397 «Об

188

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта».

Кего полномочиям можно отнести принятие решений о примыкании к железнодорожным путям общего пользования строящихся, новых или восстановленных железнодорожных путей. Росжелдор определяет использование земельных участков в границах полосы отвода железных дорог, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. Полномочия, связанные с документацией по планировке, аналогичны полномочиям предыдущего Агентства, за исключением сферы: для размещения железнодорожных путей общего пользования, железнодорожных станций и вокзалов.

Росжелдор принимает решения о предварительном согласовании предоставления земельных участков и предоставления земельных участков, находящихся в федеральной собственности, для размещения объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и об установлении публичных сервитутов, об установлении границ охранных зон железных дорог. Полномочия по принятию решений о резервировании земель и об изъятии также относятся к его сфере деятельности.

Ккомпетенции Федерального агентства морского и речного транспорта (Росморречфлот), согласно постановлению Правительства РФ от 23.07.2004 № 371 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта», относится согласование сделок

снедвижимым федеральным имуществом, расположенным в границах морских портов. Росморречфлот осуществляет работу по изъятию, в том числе путем выкупа, и предоставлению земельных участков, резервированию земель и образованию земельных участков для государственных нужд в целях размещения объектов инфраструктуры портов.

Отдельно необходимо выделить полномочия по согласованию строительства в зоне действия средств навигационной обстановки морских путей и заключению договора о создании искусственного земельного участка в случае создания искусственного земельного участка на водном объекте в акватории морского или речного порта.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) находится в ве́дении Министерства финансов РФ, его деятельность основывается на постановлении Правительства РФ от 05.06.2008 № 432. Оно осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности.

Росимущество заключает в установленном порядке договоры куп- ли-продажи федерального и иного имущества, а также обеспечивает пе-

189

Раздел I.  Общая часть

редачу прав собственности на это имущество. Им также осуществляется контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

Агентство принимает в установленном порядке решения об образовании, прекращении, предоставлении, резервировании земельных участков, распоряжается земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в отношении которых в соответствии с Законом о содействии развитию жилищного строительства принято решение о целесообразности осуществления полномочий.

Росимущество также выступает организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды.

Положение о Министерстве обороны Российской Федерации (Минобороны России) утверждено Указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1082.

Среди его полномочий можно выделить подготовку документации по планировке территории для размещения объектов военной и социальной инфраструктур, ее утверждение; разработку документов территориального планирования. Оно организует выполнение работ по строительству и реконструкции специальных объектов и проведению государственной экспертизы проектной документации.

Минобороны России осуществляет управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в границах военных лесничеств, в том числе утверждает лесохозяйственные регламенты военных лесничеств и заключения государственной экспертизы проектов освоения лесов, допускаемого на землях обороны.

Министерство принимает в пределах своей компетенции решения о резервировании земель и об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в целях строительства и реконструкции объектов обороны, об установлении публичного сервитута.

Минобороны России осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества Вооруженных Сил, имущества, которое составляет государственную казну Российской Федерации и управление которым осуществляет Минобороны России, а также правомочия в отношении земель и других природных ресурсов, предоставленных для нужд Вооруженных Сил.

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), действующее на основании Указа Президента РФ от 11.07.2004 № 868, также реализует определенные направления в сфере недвижимости. В частности, Министерство осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, принадлежащего территориальным органам МЧС России и организациям, находящимся

190

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

в ве́дении МЧС России, а также проводит экспертизы по делам о пожарах и делам о нарушениях требований пожарной безопасности в отношении объектов капитального строительства и осуществляет государственный пожарный надзор.

Федеральным органом, сформированным не по отрасли экономической деятельности, а в силу территориальных и экологических особенностей, является Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики (Минвостокразвития России), действующее на основе постановления Правительства РФ от 30.06.2012 № 664.

Кчислу его полномочий можно отнести рассмотрение проектов схемы территориального планирования и дачу заключений на них, согласование документации по планировке территории и ее утверждение. Оно принимает участие в контроле за эффективностью осуществления органами государственной власти субъектов РФ, расположенных на территориях Дальневосточного федерального округа и Арктической зоны РФ, переданных им в соответствии с законодательством РФ полномочий Российской Федерации в сферах водного, лесного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности, законодательства об экологической экспертизе.

Им осуществляется предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории опережающего социально-экономического развития.

В постановлении Правительства РФ об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ описывается процедура принятия решения о разработке зоны охраны объектов культурного наследия, которая осуществляется

Министерством культуры Российской Федерации.

Отдельные полномочия также содержатся в Указе Президента РФ от 11.08.2003 № 960, согласно которому Федеральная служба безопасности Российской Федерации реализует в соответствии с федеральным законодательством право владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом органов безопасности, находящимся в федеральной собственности; арендует недвижимое имущество независимо от его принадлежности, принимает в пределах своих полномочий решения об изъятии земельных участков и обеспечивает реализацию процесса. Государственный земельный контроль (надзор) осуществляется подразделениями Федеральной службы безопасности РФ в части соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды на предоставленных подведомственным Федеральной службе безопасности РФ организациям земельных участках, на которых расположены объекты, используемые такими организациями.

Кфедеральным органам исполнительной власти, имеющим отдельные полномочия в области использования и охраны земель в Российской

191

Раздел I.  Общая часть

Федерации, относятся и другие органы власти, такие как Министерство здравоохранения Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Министерство энергетики Российской Федерации и ряд других.

7.3.Государственный мониторинг земель

Всоответствии со ст. 67 ЗК РФ государственный мониторинг земель является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и представляет собой систему наблюдений за состоянием земель, оценки и прогнозирования, направленных на получение достоверной информации о состоянии земель, об их количественных и качественных характеристиках, их использовании и о состоянии плодородия почв.

Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации.

Задачами государственного мониторинга земель являются:

1) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка

ипрогнозирование этих изменений, выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, об устранении последствий такого воздействия;

2) обеспечение органов государственной власти информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель в целях реализации полномочий данных органов в области земельных отношений, включая реализацию полномочий по государственному земельному надзору;

3) обеспечение органов местного самоуправления информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель в целях реализации полномочий данных органов в области земельных отношений,

втом числе по муниципальному земельному контролю;

4)обеспечение юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

В зависимости от целей наблюдения государственный мониторинг земель подразделяется на мониторинг использования земель и мониторинг состояния земель. Их проведение осуществляется в соответствии с Порядком осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, утвержденного приказом Росреестра от 22.07.2021 № П/03153.

3 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

192

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

В рамках мониторинга использования земель осуществляется наблюдение за использованием земель и земельных участков в соответствии с их целевым назначением. Полученные по итогам мониторинга использования земель сведения применяются при осуществлении государственного земельного надзора, для обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан информацией об использовании земель.

При проведении мониторинга состояния земель осуществляются наблюдение за изменением количественных и качественных характеристик земель, в том числе с учетом данных результатов наблюдений за состоянием почв, их загрязнением, захламлением отходами производства и потребления, деградацией, нарушением земель; оценка и прогнозирование изменений состояния земель. При проведении мониторинга состояния земель выявляются количественные характеристики изменения площадей земель и земельных участков различных категорий, а также видов разрешенного использования.

Для оценки изменения качественных характеристик состояния земель при проведении мониторинга выявляется их изменение под воздействием следующих негативных процессов: подтопления и затопления, переувлажнения, заболачивания, эрозии, опустынивания земель, загрязнения земель тяжелыми металлами, радионуклидами, нефтью

инефтепродуктами, другими токсичными веществами, захламления отходами производства и потребления, вырубок и гарей на землях лесного фонда, образования оврагов, оползней, селевых потоков, карстовых

идругих процессов и явлений, влияющих на состояние земель.

Каждый объект государственного мониторинга земель описывается

набором показателей, определяющих его состояние (площадь земель, подвергшихся негативным процессам: эрозии, опустыниванию, переувлажнению, захламлению отходами производства и потребления, загрязнению и др.) и использование (площадь земель, а также земельных участков определенной категории, имеющих соответствующий вид разрешенного использования; площадь земель и земельных участков, в отношении которых выявлено нарушение земельного законодательства: нецелевое использование, неиспользование для строительства и т.д.; площадь распределения земель по формам собственности).

Оценка состояния земель выполняется путем анализа ряда последовательных (периодических, оперативных) наблюдений, направленности и интенсивности изменений и сравнения полученных показателей со значениями базового наблюдения. По результатам оценки состояния земель составляются доклады, аналитические записки, содержащие прогнозы и рекомендации, с приложением к ним тематических карт, диаграмм и таблиц, характеризующих динамику и направление развития изменений, в особенности имеющих негативный характер.

193

Раздел I.  Общая часть

Данные, полученные в ходе проведения государственного мониторинга земель, используются при подготовке Росреестром ежегодного государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации.

Государственный мониторинг земель может осуществляться с использованием автоматизированной информационной системы, являющейся подсистемой единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды). Оператор данной информационной системы предоставляет полученную информацию оператору государственного фонда данных государственного экологического мониторинга, а также обеспечивает информационное взаимодействие с автоматизированными информационными системами органов государственной власти и органов местного самоуправления. Тематические карты состояния и использования земель, а также материалы почвенных, геоботанических и других обследований

иизысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель, собранные в ходе государственного мониторинга земель, хранятся в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Информация о результатах государственного мониторинга земель (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами) является общедоступной и размещается на официальном сайте Росреестра в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Составной частью государственного мониторинга земель является

государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, который представляет собой систему наблюдений, оценки и прогнозирования, направленных на получение достоверной информации о состоянии и об использовании земель сельскохозяйственного назначения. Его осуществление предусмотрено статьей 16 Закона о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, составной частью государственного мониторинга земель выступает мониторинг мелиорированных земель, который согласно ст. 21 Федерального закона от 10.01.1996 № 4 ФЗ «О мелиорации земель» представляет собой систему наблюдений за состоянием мелиорированных земель. На основе этих наблюдений выявляются изменения состояния мелиорированных земель и дается оценка таких изменений. Объектами государственного мониторинга мелиорированных земель являются все мелиорированные земли в Российской Федерации.

Государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в установленном порядке Минсельхозом России

иподведомственными ему учреждениями с участием органов государственной власти субъектов РФ. При его проведении используются в том

194

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

числе сведения о состоянии и использовании земель, полученные в порядке информационного взаимодействия с Россельхознадзором.

Согласно Порядку осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, утвержденному приказом Минсельхоза России от 24.12.2015 № 664, государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения представляет собой систему оперативных, периодических и базовых (исходных) наблюдений за изменением качественного и количественного состояния земель сельскохозяйственного назначения (в том числе мониторинг плодородия таких земель).

Врамках государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, в частности, осуществляются: выявление изменений состояния земель; оценка качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов; оценка и прогнозирование развития негативных процессов, обусловленных природными

иантропогенными воздействиями; выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, об устранении последствий такого воздействия; обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

Государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения подразделяется на мониторинг использования земель и мониторинг состояния земель.

Врамках мониторинга использования земель осуществляется наблюдение за использованием земель и земельных участков в соответствии с их целевым назначением. Полученные по итогам мониторинга использования земель сведения применяются при осуществлении государственного земельного надзора для обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан информацией об использовании земель.

Врамках мониторинга состояния земель осуществляется мониторинг плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и учет показателей состояния плодородия почв в соответствии с Порядком государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, утвержденным приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 04.05.2010 № 150. В их составе учитываются следующие показатели: общие, физические, химические, показатели загрязнения почв, негативных процессов, дополнительные показатели неиспользуемых земель (закустаренности, залесенности, зарастания ­сорными растениями), показатели биологической и микробиологической активности, геоботанического состояния сенокосов и пастбищ, фитосанитарного состояния почв.

195

Раздел I.  Общая часть

Учет показателей плодородия проводится в целях:

—формирования полной и достоверной информации о состоянии

идинамике плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

—выявления отрицательных результатов хозяйственной деятельности на землях сельскохозяйственного назначения;

—выявления резервов обеспечения устойчивости сельскохозяйственного производства.

При проведении мониторинга состояния земель выявляются количественные характеристики изменения площадей земель и земельных участков, видов сельскохозяйственных угодий.

Объектом государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения являются земли сельскохозяйственного назначения независимо от форм собственности и форм осуществляемого на них хозяйствования субъекта РФ в целом, административного муниципального образования, тестовые (валидационные) полигоны, а также земельный участок или группа земельных участков. Каждый объект государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения описывается набором показателей, определяющих его состояние и использование. По результатам оценки состояния земель составляются прогнозы

ирекомендации с приложением к ним тематических карт, диаграмм

итаблиц, характеризующих динамику и направление развития изменений, в особенности имеющих негативный характер.

Данные, полученные в ходе проведения государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, используются при подготовке доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации.

Результаты государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения подлежат включению в государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения, являющийся подсистемой Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий4.

Полученные материалы и данные государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения накапливаются и хранятся в архивах (фондах) и базах данных информационной системы. Информация предоставляется оператору государственного фонда данных государственного экологического мониторинга.

Обобщенная информация о результатах государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения на территории муниципального образования, субъекта РФ и Российской Федерации (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами) является общедоступной.

4 См.: постановление Правительства РФ от 02.02.2023 № 154.

196

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

Доступ федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к информации о результатах государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами) осуществляется на безвозмездной основе.

Доступ физических и юридических лиц к обобщенной информации о результатах государственного мониторинга земель (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами) обеспечивается путем ее размещения на официальном сайте Минсельхоза России в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Реализация предоставления такой информации гражданам и юридическим лицам при осуществлении государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и иных категорий методов хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации для оперативного предупреждения органов управления и контроля (надзора) за состоянием и использованием земель соответствует положениям Федерального закона от 27.07.2006 № 149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и другим нормативным правовым актам, определяющим состав информационных ресурсов, информационные технологии и средства их обеспечения, которые обеспечивают защиту информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах.

Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящем органе или у вышестоящего должностного лица либо в суде.

Вслучае если в результате неправомерного отказа в доступе к информации, несвоевременного ее предоставления, предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению.

7.4.Землеустройство

Всоответствии со ст. 68 ЗК РФ, Законом о землеустройстве землеустройство — это мероприятия по изучению состояния земель, организации и планированию их рационального использования, охране, установлению границ объектов землеустройства, описанию местоположения и т.д.

Выделяется внутрихозяйственное землеустройство, которое проводится в целях организации рационального использования земель сель-

197

Раздел I.  Общая часть

скохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни. Ранее существовало такое понятие, как «межхозяйственное (территориальное) землеустройство»5, которое было связано с образованием новых и упорядочением существующих объектов землеустройства, однако в связи со значительным сокращением количества объектов в Законе о землеустройстве понятие территориального землеустройства также было исключено из указанного Закона.

Объекты землеустройства — это территории субъектов РФ и муниципальных образований, а также части таких территорий. За последние годы значительно сократилось число объектов землеустройства. Так, из их состава были исключены земельные участки, которые стали предметом кадастровых работ (с 2008 г.), территории ЗОУИТ и населенные пункты (с 2016 г.), территориальные зоны и их части (с 2018 г.).

Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.

В настоящее время осуществлено разграничение полномочий между Росреестром и Публично-правовой компанией «Роскадастр». Так, Росреестр имеет следующие полномочия: 1) осуществляет федеральный государственный земельный контроль (надзор); 2) организует и проводит государственную экспертизу землеустроительной документации6.

Здесь следует сказать о различии институтов государственной экспертизы землеустроительной документации и землеустроительной экспертизы, назначаемой при рассмотрении в судах общей юрисдикции гражданских дел, связанных с разрешением земельных споров. Несмотря на название последней, как правило, к Закону о землеустройстве она не имеет отношения и назначается чаще всего при рассмотрении споров, связанных с пересечением границ земельных участков, неверным определением координат земельных участков и пр. Государственная экспертиза землеустроительной документации осуществляется Росреестром, например в связи с описанием местоположения границ между субъектами РФ. Землеустроительная экспертиза назначается в соответствии с ч. 1 ст. 79 ГПК РФ, ч. 1 ст. 82 АПК РФ при возникновении в процессе рассмотрения

5 Гаврилюк М. Н. Принципы правового регулирования территориального землеустройства // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2005. № 7 (46). С. 56–61.

6ВсоответствиисПоложениемогосударственнойэкспертизеземлеустроительной документации, утв. постановлением Правительства РФ от 04.04.2002 № 214.

198

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла. Суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле. Проведение экспертизы может быть поручено судебно-эксперт- ному учреждению, конкретному эксперту или нескольким экспертам.

Землеустройство обязательно в случаях:

1)установления, изменения границ землеустроительных объектов;

2)установления нарушенных земель и земель, которые подвержены ветровой, водной эрозии, загрязнению отходами потребления, производства, селями, а также химическому, радиоактивному и иному негативному воздействию;

3)проведения мероприятий с целью восстановления, консервации земли, ее рекультивации, а также осуществления защиты земель от селей, эрозии, заболачивания, подтопления, заражения и иных негативных воздействий.

ППК «Роскадастр» и ее филиалы осуществляют:

1)выполнение кадастровых, землеустроительных работ, а также работ, необходимых для внесения в ЕГРН, указанных в п. 3 ч. 2 ст. 7 Закона

огосударственной регистрации недвижимости;

2)ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, согласно приказу Росреестра от 14.02.2023

№П/00367, предоставление документации из фонда данных осуществляется на бумажном или электронном носителе в виде: а) выкопировок из документации фонда данных; б) выписок из документации фонда данных; в) справки о наличии документации в фонде данных; г) уведомления об отсутствии в фонде данных запрашиваемой документации; д) уведомления об отказе в предоставлении документации фонда данных;

3)создание государственных топографических карт и планов в отношении территории Российской Федерации за счет средств федерального бюджета; ведение федерального фонда пространственных данных; обеспечение создания и обновления единой электронной картографической основы и др., в соответствии с Законом о геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ.

Основанием проведения землеустройства являются:

— решения федеральных органов государственной власти, субъектов РФ, местного самоуправления;

7Приказ Росреестра от 14.02.2023 № П/0036 «Об установлении порядка согласования и утверждения землеустроительной документации, порядка создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядка их использования» (зарег. в Минюсте РФ 21 марта 2023 г., рег. № 72656) // СПС «КонсультантПлюс».

199

Раздел I.  Общая часть

—договоры о проведении землеустройства;

—судебные решения.

Юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами.

К видам землеустроительной документации относятся:

а) генеральная схема землеустройства территории РФ, а также муниципальных образований, ее субъектов, схем использования, охраны земель;

б) карта (план) объектов землеустройства; в) проект внутрихозяйственного землеустройства;

г) проект улучшения сельхозугодий, рекультивации, освоения новых земель, защиты земель от негативного воздействия;

д) материалы геоботанических, почвенных и иных изысканий, обследований, а также оценка качества земли, ее инвентаризация;

е) тематическая карта, атлас качества, использования земель. Федеральным и региональным законодательством могут быть уста-

новлены иные виды землеустроительной документации.

Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при осуществлении мониторинга земель.

Утверждение землеустроительной документации осуществляется ее заказчиком в течение 14 дней после получения положительного согласования органа, осуществляющего согласование землеустроительной документации и государственной экспертизы землеустроительной документации.

Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности правообладателей земельных участков.

Землеустроительные работы подразделяются:

1)на изучение состояния земель — проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии и включает в себя три вида работ: а) почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания; б) оценка качества земель; в) инвентаризация земель;

2)геодезические и картографические работы — являются основой для проведения почвенных и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, описания местоположения

иустановления на местности границ объектов землеустройства и др.;

3)почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания — проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии и иным негативным воздействиям;

4)оценку качества земель — проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве;

200

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

5)инвентаризацию земель — проводится для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению земель;

6)планирование и организацию рационального использования земель и их охраны — включает в себя следующие виды работ: а) разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране; б) природно-сельскохозяйственное районирование земель;

7)описание местоположения границ объектов землеустройства8;

8)установление на местности границ объектов землеустройства9;

9)внутрихозяйственное землеустройство — включает в себя следующие виды работ: а) организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока; б) разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению

иконсервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей и иных негативных воздействий.

Основная часть землеустроительных работ, используемых для ведения ЕГРН, проводится в целях внесения сведений о границах между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Информация о границах территориальных зон, населенных пунктов должна быть внесена не позднее 1 июня 2023 г. в ЕГРН10, за исключением случаев, установленных законодательством.

Внесение сведений о границах между субъектами РФ и муниципальных образований в ЕГРН осуществляется в соответствии с Требованиями

ксоставлению карты (плана) объекта землеустройства, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30.07.2009 № 621, и Порядком описания местоположения границ объектов землеустройства, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267. Приказом Росреестра от 28.10.2022 № П/0414 утверждены XML-схе- мы, предназначенные для формирования карты (плана) объекта землеустройства, а также сведений о границах (зонах, территориях) в форме электронных XML-документов, направляемых органами государствен-

8См.: приказ Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267 (ред. от 06.04.2018) «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов земле-

устройства».

9См.: постановление Правительства РФ от 20.08.2009 № 688 (ред. от 17.05.2016) «Об утверждении Правил установления на местности границ объектов земле-

устройства» // Российская газета. 28 августа 2009 г. № 161.

10Ст. 7 Федерального закона от 31.12.2017 № 507 ФЗ (ред. от 08.06.2020) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

201

Раздел I.  Общая часть

ной власти и органами местного самоуправления в Росреестр в порядке межведомственного информационного взаимодействия для внесения соответствующих сведений в реестр границ ЕГРН.

При направлении в Росреестр сведений об установлении или уточнении границ муниципальных образований, субъектов РФ обязательным приложением является карта (план) объекта землеустройства, подготовленная в соответствии с Законом о землеустройстве.

Внастоящее время проблемными вопросами при установлении границ между субъектами РФ и муниципальными образованиями являются:

1)наличие пересечений границ муниципальных образований с границами муниципальных образований смежных субъектов, а также с границами земельных участков, с границами населенных пунктов, сведения о которых внесены в ЕГРН (кроме того, законодательно не предусмотрено направление уведомлений в случае пересечения границ муниципальных образований с границами других муниципальных образований, населенных пунктов); 2) наличие пересечений устанавливаемых границ населенных пунктов, территориальных зон с границами земельных участков, занятых линейными объектами; 3) поступающие документы не соответствуют требованиям к формату таких документов в электронной форме, установленным в соответствии с ч. 16 ст. 32 Закона о государственной регистрации недвижимости, и др.

Таким образом, наблюдается тенденция к изменению понятия и содержания землеустройства, которое из основной функции учета и описания объектов становится узконаправленной деятельностью в области организации мероприятий по установлению границ субъектов РФ, муниципальных образований, изучению качества земель, а также рационального использования и охраны земель.

Внастоящее время подготовлен новый проект закона о землеустройстве, которым предусмотрена взаимосвязь документов по планированию рационального использования земель с документами территориального планирования и документацией по планировке территорий. Документ направлен на изменение вида разрешенного использования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения. Такая процедура будет осуществляться с учетом количественных и качественных характеристик земель на основании проекта внутрихозяйственного землеустройства. В данном случае землеустройство предполагается рассматривать в том числе как механизм по вовлечению в оборот неиспользуемых или нерационально используемых земель сельскохозяйственного назначения11.

11См. подробнее: Правовые аспекты вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых и невостребованных земель сельскохозяйственного назначения : монография / В. Н. Хлыстун [и др.]. М., 2020.

202

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

7.5.Государственный кадастровый учет земельных участков и государственная регистрация прав на земельные участки

7.5.1. Общие положения государственного кадастрового учета земельных участков и государственной регистрации прав на земельные участки

В 1990 г. с момента принятия Закона РСФСР от 23.11.1990 № 374 1 «О земельной реформе» возникла частная собственность на землю, что повлекло за собой изменение подходов к учету и регистрации земель. В тот период еще существовал государственный земельный кадастр (ГЗК, упразднен в 2008 г.), созданный в советский период времени. Учет и регистрация прав на землю осуществлялись районными комитетами по земельным ресурсам и землеустройству, а впоследствии к ним добавились и земельные кадастровые палаты. Бюро технической инвентаризации и комитеты по управлению имуществом осуществляли учет и регистрацию остальной недвижимости (жилые дома, квартиры).

С 1998 г., когда вступил в силу Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (утратил силу с 1 января 2020 г.), государственная регистрация прав на недвижимость отделилась от государственного земельного кадастра и стала самостоятельной функцией. В результате принятия вышеуказанного Закона земельно-ка- дастровая система была дифференцирована на учетную (велась районными комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и кадастровыми палатами) и регистрационную (велась регистрационными палатами).

Далее был принят Федеральный закон от 24.07.2007 № 221 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (вступил в силу с 1 марта 2008 г., за исключением отдельных положений), который ввел понятие «государственный кадастр недвижимости» (ГКН) вместо понятия «государственный земельный кадастр» и объединил кадастровый12 и технический учет. При этом государственная регистрация всё еще оставалась отдельной процедурой, завершающей процесс формирования объекта недвижимости.

C 1 января 2017 г. вступил в силу Закон о государственной регистрации недвижимости (за исключением отдельных положений), направленный на ускорение процедуры оформления прав на недвижимость, а также создание Единого государственного реестра недвижимости и единой учетно-регистрационной системы. Таким образом, с 2017 г. государственный кадастр недвижимости был упразднен, вместо него появился ЕГРН. Согласно названному Закону, кадастровый учет недвижимости

12См. подробнее: Гаврилюк М. Н. Правовое регулирование государственного кадастрового учета земельных участков : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.

203

Раздел I.  Общая часть

игосударственная регистрация прав были объединены в единую систему учета и регистрации, ныне называемую ЕГРН.

Кпреимуществам данной системы можно отнести: формирование ЕГРН, объединившего сведения, которые ранее содержались в двух разных реестрах (ГКН и ЕГРП); сокращение сроков проведения процедур учета и регистрации прав; внедрение системы межведомственного взаимодействия и др.

Государственный кадастровый учет, государственная регистрация прав, ведение ЕГРН и предоставление сведений, содержащихся в ЕГРН, теперь осуществляются исключительно Росреестром13, его территориальными органами, за исключением полномочий, переданных ППК «Роскадастр». Здесь следует сказать об участии в учетно-регистра- ционной деятельности многофункциональных центров. МФЦ — это организации, которые принимают документы, сканируют и направляют их специалистам Росреестра, а решения по государственной регистрации прав или сделок принимают только государственные регистраторы Росреестра.

В январе 2020 г. Росреестр был передан из ве́дения Министерства экономического развития РФ напрямую в подчинение Правительству РФ14, в связи с этим Росреестру от Минэкономразвития России перешли функции по выработке государственной политики и норматив- но-правовому регулированию в сфере земельных отношений, ведению ЕГРН, осуществлению государственного кадастрового учета недвижимого имущества, прав на недвижимость и сделок с ней, кадастровой деятельности, деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель и земельного контроля (надзора), геодезии

икартографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных и др.

Таким образом, произошла интеграция функций кадастрового, технического учета, а также государственной регистрации, которые в настоящее время осуществляет один орган — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, за исключением функций, переданных ППК «Роскадастр», которая была создана в 2021 г. С 1 января 2023 г. ППК «Роскадастр» начала свою работу на всей территории России. Образована она была путем интеграции четырех организаций (подведомственных Росреестру), ликвидированных вследствие их слияния: ФГБУ «Центр геодезии, картографии и инфраструктуры

13См. подробнее: Гаврилюк М. Н. Правовое регулирование государственного кадастрового учета земельных участков.

14УказомПрезидентаРФот21.01.2020№21установлено,чторуководстводеятельностью Росреестра осуществляет Правительство РФ.

204

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

пространственных данных», АО «Роскартография», Федеральная кадастровая палата (ФГБУ «ФКП Росреестра»), АО «Ростехинвентаризация — Федеральное БТИ». Таким образом, ППК «Роскадастр» стала правопреемником указанных организаций. Правовым основанием для создания компании являются Федеральный закон от 30.12.2021 № 448 ФЗ «О пу- блично-правовой компании “Роскадастр”», постановление Правительства РФ от 30.07.2022 № 1359 «О публично-правовой компании “Роскадастр”». Учредителем ППК «Роскадастр» является Российская Федерация, функции и полномочия учредителя осуществляет Росреестр. ППК «Роскадастр» в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав осуществляет следующие полномочия и оказывает следующие государственные услуги: а) прием, в том числе выездной, заявления о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав и прилагаемых к нему документов, выдача, в том числе посредством курьерской доставки, документов, подтверждающих осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав; б) предоставление сведений, содержащихся в ЕГРН; в) внесение в ЕГРН сведений об объектах реестра границ ЕГРН и ведение реестра границ ЕГРН, а также ведение реестровых дел объектов реестра границ; г) внесение в ЕГРН сведений о кадастровой стоимости объектов недвижимости и др.

Ввиду разрозненности информационных ресурсов в течение 2021 г. было принято решение о проведении на территориях ряда муниципальных образований, субъектов РФ эксперимента, а именно создание общей информационной среды в отношении земли и недвижимости15. В дальнейшем было осуществлено развитие данной идеи и создана Национальная система пространственных данных — проект всероссийского масштаба, собравший воедино множество разрозненных информационных систем по земле и недвижимости как федерального, так и регионального уровня в целях повышения эффективности механизма территориального планирования и пространственного развития. Данная система консолидирует разрозненные сведения о земле, недвижимости, лесах, природных ресурсах из различных реестров и кадастров (Минстрой России, Минсельхоз России, Минприроды России, Минимущество России и пр.), опираясь на единую электронную картографическую основу (ЕЭКО). В рамках данной программы Росреестр разрабатывает сервисы, например: «Земля для стройки», «Земля для туризма», «Комплексное развитие территорий» и пр.

15Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2429 «О проведении в 2021годуэкспериментапосозданиюЕдиногоинформационногоресурсаоземле и недвижимости» // URL: http://publication.pravo.gov.ru. 08.01.2021.

205

Раздел I.  Общая часть

7.5.2. Государственный кадастровый учет земельных участков

Согласно ст. 70 ЗК РФ государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Законом о государственной регистрации недвижимости.

В соответствии со ст. 6 ЗК РФ земельный участок как объект права собственности и иных прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В случаях и в порядке, которые установлены Законом, могут создаваться искусственные земельные участки.

Искусственный земельный участок — это сооружение, которое создается на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, путем намыва или отсыпки грунта и признается после ввода его в эксплуатацию земельным участком16.

Помимо этого, существует такой объект государственного кадастрового учета (ГКУ) и регистрации прав, как часть земельного участка. Часть участка формируется в ЕГРН в связи с наличием какого-либо обременения, например ЗОУИТ, аренда или сервитут части земельного участка (сервитут и публичный сервитут17).

Согласно п. 7 ст. 1 Закона о государственной регистрации недвижимости государственный кадастровый учет недвижимого имущества —

это внесение сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных законом сведений об объектах недвижимости.

Подготовкой необходимых для осуществления ГКУ земельных участков и других объектов недвижимости с 2008 г. занимаются кадастровые инженеры. Условия и порядок осуществления ими кадастровой деятельности, а также ее регулирование и контроль за ней существенно изменились в 2016 г. Теперь почти все функции по контролю в данной сфере переданы саморегулируемым организациям кадастровых инженеров и их национальному объединению.

16Закон об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ.

17См. подробнее: Гаврилюк М. Н. Публичный сервитут: новое в земельном законодательстве // Черные дыры в российском законодательстве. 2019. № 4. С. 66–70.

206

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

Результатом выполнения кадастровых работ являются: технический план18 (для объектов капитального строительства), акт обследования19 (документ, подтверждающий прекращение существования объекта недвижимости), карта-план территории (готовится в результате выполнения комплексных кадастровых работ), межевой план20 (для земельных участков). Все вышеперечисленные документы являются основанием для государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав.

Государственный кадастровый учет можно подразделить на следующие виды (стадии) учета:

1)первичный кадастровый учет — связан с образованием нового земельного участка и постановкой его на ГКУ;

2)кадастровый учет текущих изменений — связан с внесением изменений в сведения о земельном участке (например, категория земель

и(или) вид разрешенного использования);

3)снятие с кадастрового учета (в связи с прекращением существования земельного участка, например в случае его преобразования).

Ранее учтенными считаются объекты, учет (технический, кадастровый, государственный) которых осуществлен до дня вступления в силу Закона о государственном кадастре недвижимости (сейчас это определено ч. 4 ст. 69 Закона о государственной регистрации недвижимости). Ранее учтенными считаются также объекты недвижимости, на которые были выданы правоустанавливающие документы до вступления в силу Закона о государственной регистрации недвижимости, однако государственный (технический) учет которых не осуществлен. Сведения о ранее учтенных земельных участках носят постоянный характер и считаются юридически действительными. В настоящее время полномочия по выявлению правообладателей ранее учтенных земельных участков возложены на органы местного самоуправления, а в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) — на органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 69.1 Закона о государственной регистрации недвижимости).

Порядок представления заявления и документов в орган регистрации прав для осуществления ГКУ и государственной регистрации прав вклю-

18ПриказРосреестраот15.03.2022№П/0082«Обустановленииформытехнического плана, требований к его подготовке и состава содержащихся в нем сведений» (зарег. в Минюсте России 4 апреля 2022 г., № 68051).

19Приказ Росреестра от 24.05.2021 № П/0217 «Об установлении формы и состава сведенийактаобследования,атакжетребованийкегоподготовке»(зарег.вМинюсте России 9 сентября 2021 г., № 64961).

20Приказ Росреестра от 14.12.2021 № П/0592 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке».

207

Раздел I.  Общая часть

чает в себя подачу заявления (на бумажном или электронном носителе)

исоответствующих документов: 1) доверенности, в которой указаны полномочия на представление интересов заявляющего лица (в случае представительства); 2) акта-основания, которым подтверждено право на проведение ГКУ и государственной регистрации прав в отношении конкретного объекта недвижимости; 3) других документов, перечень которых установлен Законом о государственной регистрации недвижимости либо другими нормативными правовыми актами.

Основаниями для государственной регистрации прав и ГКУ является заявление заинтересованного лица с приложением соответствующих документов. Помимо заявления, основаниями кадастрового учета и регистрации права являются: акты органов публичной власти; свидетельства (акты) о приватизации жилых помещений; сделки (договоры) с недвижимостью; свидетельства о наследстве; судебные решения, вступившие в законную силу; свидетельства (акты) о праве собственности и др.

Документы для ГКУ и государственной регистрации прав могут быть представлены лично, электронным или почтовым отправлением. Отказ в приеме документов не допускается, за исключением случаев, когда не установлена личность лица, обратившегося за осуществлением учет- но-регистрационных действий (или не представлен документ, удостоверяющий личность).

Лица, по заявлению которых осуществляют ГКУ и государственную регистрацию прав на недвижимость, определены ст. 15 Закона о государственной регистрации недвижимости, к ним относятся, например:

—правообладатели объектов недвижимости;

—лица, у которых есть разрешение на создание искусственного земельного участка;

—лица, в чью пользу установили ограничение прав, обременение недвижимого имущества.

Требования к документам, представляемым для регистрации прав

иГКУ, установлены статьей 21 Закона о государственной регистрации недвижимости. За осуществление государственной регистрации прав уплачивается государственная пошлина, от уплаты которой освобождены публичные органы власти, Центральный банк России, физические лица, признаваемые малоимущими в соответствии с Жилищным кодексом РФ (за исключением государственной регистрации ограничений прав и обременений недвижимости), ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны и другие категории лиц, установленные законодательством РФ.

В настоящее время общий срок осуществления как ГКУ объекта недвижимости в ЕГРН, так и государственной регистрации прав установлен статьей 16 Закона о государственной регистрации недвижимости и составляет от 5 до 12 рабочих дней в зависимости от цели и места приема

208

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

документов (в случае подачи через МФЦ сроки увеличиваются на два рабочих дня); здесь существуют исключения, например сроки регистрации документов об аресте недвижимого имущества — три рабочих дня.

В статье 26 Закона о государственной регистрации недвижимости содержится подробный перечень оснований, по которым государственная регистрация прав может быть приостановлена по решению государственного регистратора. Данный перечень включает более 65 таких оснований, что существенно больше, чем в нормах, действовавших до его принятия. Например, основанием для приостановления и отказа в ГКУ и государственной регистрации прав на недвижимость может являться: 1) нарушение требований к предельным (минимальным и максимальным) размерам земельных участков; 2) земельный участок образован из земельных участков, относящихся к различным категориям земель; 3) представленные документы подписаны (удостоверены) неправомочными лицами и т.д.

Приостановление ГКУ и государственной регистрации может быть осуществлено:

1)государственным регистратором на срок не более трех месяцев;

2)однократно по обращению заявителя (заявителей) на срок не более шести месяцев.

Отказ в государственной регистрации прав или ГКУ производится, если в течение указанного срока приостановления процедуры заявитель не устранил причины, по которым ГКУ и (или) государственная регистрация прав не могут быть осуществлены.

При территориальных управлениях Росреестра в регионах России созданы апелляционные комиссии21, через которые можно в досудебном порядке обжаловать решение о приостановлении ГКУ на основании обращения заявителя или кадастрового инженера (ст. 26.1 Закона о кадастровой деятельности (ред. от 13.06.2023)). Обжаловать такое решение

всуде можно, только если оно уже обжаловалось в этой комиссии. Кроме решений о приостановлении, заявитель имеет право обжало-

вать иные действия должностных лиц органа регистрации прав, например отказ в выдаче сведений ЕГРН, отказ в исправлении судебной ошибки и др.

При причинении лицу убытков в результате ненадлежащего исполнения органом регистрации прав полномочий, в соответствии с Законом о государственной регистрации недвижимости, они компенсируются за

21Порядок формирования, работы апелляционной комиссии, перечень и формы документов, необходимых для обращения в апелляционную комиссию, утв. приказом Минэкономразвития России от 30.03.2016 № 193 // Официальный интернет-портал правовой информации: URL: http://publication.pravo.gov.ru. 29.07.2016.

209

Раздел I.  Общая часть

счет казны РФ в полном объеме, о чем говорится в п. 9 ст. 8.1 ГК РФ, ст. 16 и 1069 ГК РФ, а также ст. 66 Закона о государственной регистрации недвижимости.

Существуют особенности осуществления ГКУ в случае уточнения границ земельных участков, которые определены статьями 26, 43 Закона о государственной регистрации недвижимости. При уточнении границ земельного участка площадь может измениться как в бо́льшую, так и в меньшую сторону. Законодатель допускает увеличение площади участка, но на величину не более чем предельный минимальный размер земельного участка, учитывая вид разрешенного использования рассматриваемого участка. А если предельный минимальный размер не установлен, то увеличение участка допускается на величину не более чем 10 % от площади, содержащейся в выписке ЕГРН. Уменьшение площади земельного участка возможно не более чем на 10 %, за исключением случаев, установленных Законом о государственной регистрации недвижимости.

Кроме того, законодатель установил исключительную возможность внесения в ЕГРН сведений с пересечением границ земельных участков

в определенных случаях (в остальных случаях это влечет за собой приостановку ГКУ и государственной регистрации), например если границы лесного участка, о ГКУ которого в связи с уточнением границ представлено заявление, пересекают границы других земельных участков, лесных участков, сведения о которых содержатся в ЕГРН.

Снятие с ГКУ земельных участков может осуществляться в отношении:

—земельных участков, которые являются преобразуемыми (то есть происходит раздел или выдел участка, объединение участков, перераспределение участков);

—земельных участков, образуемых из земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в случае если заявление о ГКУ было подано без заявления о регистрации права собственности и если в течение пяти лет со дня ГКУ такого земельного участка не осуществлена государственная регистрация прав;

—многоконтурных земельных участков22, которые могут быть сняты

сГКУ, если они являются преобразуемыми, а также в иных случаях, предусмотренных Законом о государственной регистрации недвижимости.

С государственного кадастрового учета могут быть сняты также части земельных участков, например в связи со снятием с ГКУ объекта капитального строительства вследствие прекращения его существования.

22Многоконтурным является земельный участок, границы которого представляют собой совокупность контуров, отделенных друг от друга иными земельными участками или землями.

210

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

7.5.3. Государственная регистрация прав на земельные участки

Под государственной регистрацией прав понимается юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения, обременения, перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. Права, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в ЕГРН, если иное не установлено законом (п. 2 ст. 8.1 ГК РФ). В соответствии с п. 3 ст. 1 Закона о государственной регистрации недвижимости, государственная регистрация прав на недвижимое имущество — юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества. Государственная регистрация прав осуществляется посредством внесения в ЕГРН записи о праве на недвижимое имущество, сведения о котором внесены в данный реестр.

Датой государственной регистрации права на недвижимость является дата, в соответствии с которой в реестре появились сведения о данном праве, об ограничении права или обременении объекта недвижимости, за исключением случаев, предусмотренных законодательством (например, принятие наследства, право общей совместной собственности супругов на недвижимое имущество и др.).

Государственная регистрация права в ЕГРН является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное в ЕГРН право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Единый государственный реестр недвижимости — это свод достоверных систематизированных сведений об учтенных объектах недвижимости, зарегистрированных правах на такую недвижимость, обременениях прав, правообладателях недвижимости, основаниях возникновения и прекращения прав, а также других утвержденных законом сведений. Ведение ЕГРН осуществляет Росреестр.

ЕГРН является базой достоверных сгруппированных сведений в графической, текстовой форме, включающей в себя:

1)реестр недвижимости (кадастр недвижимости);

2)реестр прав, ограничений прав и обременений недвижимости (реестр прав на недвижимость);

3)реестр информации о границах зон (реестр границ) с ЗОУИТ, территориальными зонами;

4)реестровые дела (документы, на основании которых в ЕГРН вносятся сведения; реестровые дела ведутся в электронной форме);

5)кадастровые карты (публичная кадастровая карта может быть использована неограниченным кругом лиц; дежурная кадастровая карта нужна лишь для органов регистрации прав при ведении ЕГРН);

6)книга учета документов.

211

Раздел I.  Общая часть

Внесение сведений в ЕГРН осуществляется органом регистрации прав:

1)в результате кадастрового учета и регистрации прав — в момент внесения основной информации по недвижимому объекту и информации о правах, об ограничении прав и обременении объектов недвижимости, о сделке, подлежащей государственной регистрации;

2)в порядке межведомственного информационного взаимодействия — посредством внесения информации по недвижимому объекту;

3) в уведомительном порядке — внесение данной информации

вЕГРН не предполагает перехода, ограничения, прекращения прав или обременения недвижимости.

Согласно ст. 61 Закона о государственной регистрации недвижимости установлен порядок исправления ошибок в ЕГРН, которые бывают следующих видов:

1)техническая ошибка — любая ошибка в расчетах, описка, опечатка в документации грамматического или арифметического характера, ошибка, аналогичная данной, которую допустил орган регистрации прав

входе проведения ГКУ. Данная ошибка исправляется в срок не более трех дней сотрудниками Росреестра. Исправление технической ошибки в записях осуществляется в случае, если такое исправление не влечет за собой прекращения, возникновения, перехода зарегистрированного права на объект недвижимости;

2)реестровая ошибка — это ошибка в ЕГРН, которая указана в таких документах, как: 1) межевой или технический план, карта-план территории, акт обследования; 2) информация, указанная в документах, которые присланы в режиме межведомственного взаимодействия, иными лицами в уведомительном порядке в соответствии с Законом о государственной регистрации недвижимого имущества. Для исправления реестровой ошибки необходимо представить в Росреестр документы, которые подтверждают ее наличие и содержат корректные сведения для исправления, либо решение суда. В суд с заявлением об исправлении технической ошибки в записях и реестровой ошибки вправе обратиться также орган регистрации прав.

Основной целью ведения ЕГРН является создание условий для обеспечения гражданского оборота недвижимости, упорядочения налогообложения и обеспечения сбора налогов, формирования базы для управления земельными ресурсами и объектами недвижимости, регулирования и закрепления прав собственности на недвижимость и т.д. Таким образом, ЕГРН реализует учетную, управленческую, фискальную и информационную функции управления недвижимостью23.

23Боголюбов С. А., Гаврилюк М. Н. Правовое обеспечение управления земельными ресурсами в России : учебник. М. : КноРус, 2022.

212

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

Запрос официальной электронной справки Федеральной государственной информационной системы Единого государственного реестра недвижимости (ФГИС ЕГРН) осуществляется через онлайн-сервисы посредством системы удаленного доступа.

Согласно п. 1 ст. 8.1 ГК РФ определены следующие принципы государственной регистрации недвижимости:

1)принцип законности оснований государственной регистрации;

2)принцип публичности и достоверности ЕГРН;

3)принцип единства технологии его ведения на всей территории страны, которое выражается в установлении единого порядка ведения ЕГРН24, осуществляемого единственным уполномоченным на то органом, а также в непрерывности актуализации сведений ЕГРН;

4) принцип достоверности данных, который нашел отражение в ст. 2 Закона о государственной регистрации недвижимости, установившей значение государственной регистрации как единственного доказательства существования зарегистрированного права;

5) принцип доступности данных, который реализуется в положениях ст. 7 и 62 Закона о государственной регистрации недвижимости, устанавливающих общедоступность сведений ЕГРН.

Государственной регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним. В случаях, установленных федеральным законодательством, государственной регистрации подлежат возникающие (в том числе на основании договора, либо акта органа государственной власти, либо акта органа местного самоуправления) ограничения прав и обременения недвижимого имущества, в частности сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда, наем жилого помещения.

Законом о государственной регистрации недвижимости установлены

правила проведения ГКУ:

1) одновременная процедура ГКУ и регистрации права предусмотрена в следующих случаях:

24Приказ Минэкономразвития России от 16.12.2015 № 943 «Об установлении порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, формы специальнойрегистрационнойнадписинадокументе,выражающемсодержаниесделки, состава сведений, включаемых в специальную регистрационную надпись на документе, выражающем содержание сделки, и требований к ее заполнению, а также требований к формату специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, в электронной форме, порядка изменения в Едином государственном реестре недвижимости сведений о местоположении границ земельного участка при исправлении реестровой ошибки» (зарег. в Минюсте России 25 марта 2016 г., № 41548) // Официальный интернет-портал правовой информации: URL: http://www.pravo.gov.ru. 30.03.2016.

213

Раздел I.  Общая часть

—создание недвижимого объекта, являющегося зданием или сооружением; создание объекта незавершенного строительства; создание объекта недвижимости, для строительства, реконструкции которого не требуется получение разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных подпунктом 1 п. 3 ст. 14 Закона;

—образование объекта недвижимости, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 8–10, 12 ч. 5 ст. 14 Закона;

—прекращение существования объекта недвижимости, права на который зарегистрированы в ЕГРН;

— образование или прекращение существования части объекта недвижимости, на которую распространяются ограничения прав и обременения соответствующего объекта недвижимости, подлежащие в соответствии с Законом, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ;

2)государственная регистрация прав без одновременного ГКУ осуществляется при условии наличия в ЕГРН сведений об объекте недвижимого имущества, право на который регистрируется:

—в связи с возникновением права на созданный объект недвижимости или объект незавершенного строительства, если в отношении таких объектов недвижимости ранее был осуществлен государственный кадастровый учет;

—возникновением права на образованный земельный участок в случаях, указанных в п. 8–10, 12 ч. 5 ст. 14 Закона о государственной регистрации недвижимости;

—прекращением прав на объект недвижимости, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

—переходом права на объект недвижимости;

—подтверждением прав на объект недвижимости, возникших до дня вступления в силу Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (утратил силу) или возникших в силу федерального закона;

—ограничением прав на объект недвижимости и обременением объекта недвижимости, а также прекращением таких ограничения и обременения;

3)государственный кадастровый учет осуществляется без одновременной государственной регистрации прав исключительно в определенных Законом о государственной регистрации недвижимости (п. 5 ст. 14) случаях, например:

—в отношении земельных участков, образуемых на основании решения об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимости для государственных или муниципальных нужд;

—в связи с прекращением существования объекта недвижимости, права на который не зарегистрированы в ЕГРН;

214

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

— в связи с изменением основных сведений об объекте недвижимости и др.

Всоответствии со ст. 131 ГК РФ государственной регистрации подлежат следующие права на недвижимое имущество:

1)право собственности;

2)право хозяйственного ве́дения;

3)право оперативного управления;

4)право пожизненного наследуемого владения;

5)право постоянного (бессрочного) пользования;

6)ипотека (залог);

7)сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных Гражданским кодексом и иными законами.

Согласно ст. 164 ГК РФ в случаях, если законом предусмотрена государственная регистрация сделок, правовые последствия сделки наступают после ее регистрации.

Всоответствии с гражданским и земельным законодательством государственной регистрации подлежат следующие ограничения прав, обременения недвижимого имущества:

1)ипотека недвижимого имущества, возникающая на основании договора и в силу закона (ст. 11 Закона об ипотеке (залоге недвижимости));

2)аренда недвижимого имущества (ст. 1, 40, 44, 51 Закона о государственной регистрации недвижимости);

3)доверительное управление недвижимым имуществом (ст. 1017 ГК РФ, ст. 1, 30 Закона о государственной регистрации недвижимости,

п.2 ст. 16 Закона об обороте);

4)аресты и запрещения на заключение сделок, совершение регистрационных действий, залог, избранный в качестве меры пресечения (ст. 1, 12, 28 Закона о государственной регистрации недвижимости);

5)наем жилого помещения (ст. 51 Закона о государственной регистрации недвижимости, гл. 35 ГК РФ);

6)безвозмездное пользование (ссуда) объектом культурного наследия (ст. 51 Закона о государственной регистрации недвижимости, ст. 52.1 Закона об объектах культурного наследия (памятниках истории

икультуры) народов РФ);

7)ЗОУИТ (ст. 44 Закона о государственной регистрации недвижимости);

8)правопритязания в отношении объекта недвижимости, право требования, в том числе предъявленные в судебном порядке (ст. 35, 37, 48 Закона о государственной регистрации недвижимости);

9)обязательства по сохранению объектов культурного наследия (ст. 8, 32 Закона о государственной регистрации недвижимости, п. 4 ст. 48,

п.3 ст. 63 Закона об объектах культурного наследия, п. 3 ст. 29 Закона

оприватизации государственного и муниципального имущества);

215

Раздел I.  Общая часть

10)сервитут (право ограниченного пользования чужим объектом недвижимого имущества) (ст. 274–277 ГК РФ, ст. 23 ЗК РФ, ст. 1 Закона

огосударственной регистрации недвижимости);

11)публичные сервитуты (ст. 7, 8, 10, 32 Закона о государственной регистрации недвижимости);

12)права владения и пользования концессионера недвижимым имуществом, входящим в состав объекта концессионного соглашения, недвижимым имуществом, предоставленным концессионеру, подлежат государственной регистрации в качестве обременения права собственности концедента (ст. 15 Федерального закона от 21.07.2005 № 115 ФЗ «О концессионных соглашениях»);

13)данные о том, присутствуют ли в отношении объекта имущества какие-либо решения об его изъятии в качестве объекта для государственных или муниципальных нужд (ст. 9, 60 Закона о государственной регистрации недвижимости);

14)рента недвижимого имущества (п. 1 ст. 586 ГК РФ).

Этапы осуществления государственной регистрации прав и ГКУ:

1) прием документов; 2) возврат документов без рассмотрения; 3) проведение проверки документов; 4) внесение данных в ЕГРН, либо решение о приостановлении ГКУ или государственной регистрации прав, либо уведомление об отказе в государственной регистрации прав при наличии оснований, либо прекращение процедуры ГКУ и государственной регистрации по заявлению; 5) получение результата оказания услуг.

Выдача сведений из ЕГРН: с 15 июля 2016 г. свидетельства о государственной регистрации права больше не выдаются, вместо них оформляются выписки из ЕГРН.

Сведения ЕГРН подразделяются:

—на общедоступные;

—ограниченного доступа25 (предоставляются, например, правообладателям или их представителям по доверенности, наследникам по закону или по завещанию; залогодержателю в отношении объектов недвижимого имущества, которые находятся у него в залоге; руководителям, заместителям руководителей МФЦ и др.);

—сведения, которые составляют государственную тайну26.

25К таким сведениям можно отнести, например, содержащиеся в ЕГРН сведения о персональныхданныхправообладателяобъектанедвижимости,ониотносятсяксведениям, доступным с согласия, соответственно, правообладателя объекта недвижимости,указанныесведениямогутбытьпредоставленыограниченномукругулиц,например судам, правоохранительным органам, судебным приставам-исполнителям, имеющимвпроизводстведела,связанныесобъектаминедвижимогоимущества.

26См.: ст. 5 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485 1 «О государственной тайне» ; Указ Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении перечня сведений, от-

216

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

В соответствии со ст. 62 Закона о государственной регистрации недвижимости, Порядком предоставления выписок из ЕГРН, утвержденным приказом Росреестра от 08.04.2021 № П/0149, сведения из ЕГРН могут быть представлены на бумажном или электронном носителе в форме выписок об объекте недвижимости и (или) их правообладателях; выписок о ЗОУИТ, территориальной зоне, о территории кадастрового квартала; копий документа и др. Сведения, содержащиеся в ЕГРН, предоставляются в срок не более трех рабочих дней со дня получения ППК «Роскадастр» соответствующего заявления. В случае если в ЕГРН отсутствуют запрашиваемые сведения или предоставление запрашиваемых сведений не допускается, ППК «Роскадастр» направляет уведомление об отсутствии запрашиваемых сведений или обоснованное решение об отказе в предоставлении запрашиваемых сведений. Все выписки из ЕГРН предоставляются за плату, за исключением выписки о кадастровой стоимости объекта недвижимости.

Ответственность за ведение ГКУ, государственную регистрацию, ведение ЕГРН и предоставление сведенией из ЕГРН:

1.Ответственность органа регистрации прав. Росреестр (территориальные органы) в соответствии со ст. 66 Закона о государственной регистрации недвижимости несет ответственность за утрату или искажение сведений, содержащихся в ЕГРН; за полноту и достоверность предоставляемых сведений; за уклонение от ГКУ и государственной регистрации и по другим основаниям, предусмотренным Законом.

Убытки, причиненные лицу в результате ненадлежащего исполнения органом регистрации прав полномочий, установленных Законом, возмещаются в полном объеме за счет казны РФ.

2.Ответственность государственного регистратора. Согласно ст. 67 Закона о государственной регистрации недвижимости государственный регистратор прав обязан возместить убытки, причиненные органу регистрации прав своими незаконными действиями (бездействием). В случае умышленного причинения вреда убытки возмещаются

вполном объеме. Государственный регистратор может быть привлечен к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности

несенных к государственной тайне». Так, например, к сведениям, составляющим государственную тайну, относятся: геопространственные сведения по территории Российской Федерации и другим районам Земли, раскрывающие результаты топографической, геодезической, картографической деятельности, имеющие важное оборонное или экономическое значение; раскрывающие результаты деятельности по дистанционному зондированию Земли (кроме данных дистанционного зондирования Земли из космоса, получаемых с зарубежных космических аппаратов или российских космических аппаратов гражданского назначения), имеющие важное оборонное или экономическое значение.

217

Раздел I.  Общая часть

в соответствии с законодательством РФ. Так, например, в соответствии с Уголовным кодексом государственный регистратор может быть привлечен к уголовной ответственности: за злоупотребление должностными полномочиями из корысти, личной заинтересованности, повлекшие нарушение интересов и прав организаций или граждан, государства или общества (ст. 285); получение взятки (ст. 290); осуществление регистрации незаконных сделок, искажение сведений в ЕГРН, умышленное занижение размеров платежей за землю (ст. 170) и др. Кроме того, государственный регистратор может быть привлечен к административной ответственности согласно Кодексу об административных правонарушениях: за неправомерный отказ в предоставлении гражданину информации, несвоевременное предоставление или предоставление заведомо ложных сведений (ст. 5.39); причинение имущественного ущерба при помощи обмана или злоупотребления доверием (ст. 7.27.1) и др.

3.Ответственность ППК «Роскадастр». Согласно ст. 67.1 Закона

огосударственной регистрации недвижимости в случае, если произведены утрата, искажение сведений ЕГРН, нарушены принципы полноты и достоверности ЕГРН, не внесены (несвоевременно внесены) в ЕГРН сведения, дан необоснованный отказ в выдаче сведений из ЕГРН и др., что произошло в результате действий (бездействия) ППК «Роскадастр» либо лиц, состоящих в трудовых или иных отношениях с такой публично-правовой компанией, ответственность за их последствия несут ППК или указанные лица.

7.6.Государственный земельный контроль (надзор) и муниципальный земельный контроль

Федеральный государственный земельный контроль (надзор) — одна из основных функций государственного управления земельными ресурсами страны, она направлена на обеспечение соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления постоянного контроля за использованием и охраной земель и принятием необходимых мер к нарушителям земельного законодательства. Ведущими принципами осуществления государственного земельного контроля (надзора) являются законность, приоритет мер предупреждения правонарушений в области земельных отношений и неотвратимость наказания за совершенные нарушения земельного законодательства, восстановление нарушенных прав собственников земли и землепользователей. Осуществление государственного земельного контроля (надзора) ориентирует правообладателей земельных участков на рациональное использование участков в соответствии с их целевым назначением и условиями предоставления, соблюдение установленных законодательством требований.

218

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

Привлечение правонарушителей к административной ответственности

иобеспечение устранения допущенных нарушений земельного законодательства позволяет восстановить нарушенные права законных владельцев земельных участков, своевременно вернуть земельные участки в хозяйственный оборот.

Внастоящее время Земельный кодекс не содержит понятия государственного земельного надзора27. Сейчас общее понятие государственного контроля (надзора), муниципального контроля в Российской Федерации закреплено в Федеральном законе от 31.07.2020 № 248 ФЗ (ред. от 06.12.2021) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Под ними понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

Всоответствии со ст. 71 ЗК РФ предметом государственного земельного надзора являются:

1) соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами, органами государственной власти и органами местного самоуправления обязательных требований к использованию

иохране объектов земельных отношений, за нарушение которых законодательством РФ предусмотрена административная ответственность;

2) соблюдение обязательных требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления деятельности по распоряжению объектами земельных отношений, находящимися в государственной или муниципальной собственности;

3) соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами без образования юридического лица обязательных требований, предусмотренных в требованиях к обращению побочных продуктов животноводства, установленных в соответствии с Федеральным законом от 14.07.2022

27Понятие государственного земельного надзора содержала статья 71 ЗК РФ до принятия Федерального закона от 11.06.2021 № 170 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации”».

219

Раздел I.  Общая часть

№ 248 ФЗ «О побочных продуктах животноводства и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и иными нормативными правовыми актами РФ, при использовании побочных продуктов животноводства.

Объектом государственного земельного надзора являются объекты земельных отношений, а также деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по распоряжению объектами земельных отношений, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

Государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), их территориальными органами

всоответствии с Положением о федеральном государственном земельном контроле (надзоре).

Государственный земельный надзор в части соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды на предоставленных подведомственным федеральному органу исполнительной власти

вобласти обеспечения безопасности организациям земельных участках, на которых расположены объекты, используемые такими организациями, осуществляется Федеральной службой безопасности РФ в соответствии с приказом ФСБ России от 26.03.2022 № 126 «Об утверждении Порядка организации и осуществления федерального государственного земельного контроля (надзора) в части соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды на предоставленных подведомственным ФСБ России организациям земельных участках, на которых расположены объекты, используемые такими организациями».

Росреестр (его территориальные органы) осуществляет государственный земельный надзор в отношении всех категорий земель за соблюдением:

а) обязательных требований о недопущении самовольного занятия земель, земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земель, земельного участка или части земельного участка, лицом, не имеющим предусмотренных законодательством прав на них;

б) обязательных требований об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием;

в) обязательных требований, связанных с обязательным использованием земель, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества и личного подсобного хозяйства,

вуказанных целях в течение установленного срока;

220

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

г) органами государственной власти и органами местного самоуправления требований земельного законодательства при предоставлении земель, земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

д) обязательных требований, связанных с обязанностью по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

е) исполнения предписаний об устранении нарушений обязательных требований, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (ее территориальных органов) в пределах их компетенции.

Россельхознадзор (его территориальные органы) осуществляет государственный земельный надзор в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте, виноградопригодных земель за соблюдением:

а) обязательных требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

б) обязательных требований по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, защите земель от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями;

в) обязательных требований по использованию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте, для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;

г) обязательных требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляет Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (ее территориальные органы);

д) обязательных требований по рекультивации земель при осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

е) исполнения предписаний об устранении нарушений обязательных требований, выданных должностными лицами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (ее территориальных органов) в пределах их компетенции.

Росприроднадзор (его территориальные органы) осуществляет государственный земельный надзор в отношении земель всех категорий, за

221

Раздел I.  Общая часть

исключением земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте, виноградопригодных земель и земельных участков, предоставленных подведомственным Федеральной службе безопасности РФ организациям, на которых расположены объекты, используемые такими организациями, за соблюдением:

а) обязательных требований по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры;

б) обязательных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; в) обязательных требований по использованию земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; г) обязательных требований о запрете самовольного снятия, переме-

щения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель

врезультате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

д) исполнения предписаний об устранении нарушений обязательных требований, выданных должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ее территориальных органов)

впределах их компетенции.

Государственный земельный контроль (надзор) осуществляется на основе управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Соответствующие должностные лица принимают решение об отнесении земельных участков к категориям риска и изменении присвоенных земельным участкам категорий риска. При отсутствии решения об отнесении земельных участков к категориям риска такие участки считаются отнесенными к низкой категории риска. Принятие решения об отнесении земельных участков к категории низкого риска не требуется. В отношении земельных участков, отнесенных к категории низкого риска, плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся.

Отнесение земельных участков к категориям риска и изменение присвоенных земельным участкам категорий риска осуществляются решениями должностных лиц территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, осуществляющих государственный земельный надзор, являющихся одно-

222

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

временно по должности главными государственными инспекторами

всубъектах РФ по использованию и охране земель, и их заместителями, главными государственными инспекторами в городах и районах по использованию и охране земель и их заместителями. При отнесении Росреестром (территориальными органами) земельных участков к категориям риска используются сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости; сведения, полученные в рамках проведенных должностными лицами Росреестра (территориальных органов) контрольных (надзорных) и профилактических мероприятий; сведения, содержащиеся в государственном фонде данных, полученных

врезультате проведения землеустройства и др.

Ккатегории среднего риска относятся: а) земельные участки, граничащие с земельными участками, предназначенными для захоронения и размещения отходов производства и потребления, размещения кладбищ; б) земельные участки, расположенные в границах или примыкающие к границе береговой полосы водных объектов общего пользования.

Ккатегории умеренного риска относятся земельные участки: а) относящиеся к категории земель населенных пунктов и граничащие с землями и (или) земельными участками, относящимися к категории земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель запаса; б) относящиеся к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, за исключением земель, предназначенных для размещения автомобильных дорог, железнодорожных путей, трубопроводного транспорта, линий электропередач, и граничащие с землями и (или) земельными участками, относящимися к категории земель сельскохозяйственного назначения; в) относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения и граничащие с землями и (или) земельными участками, относящимися к категории земель населенных пунктов.

Ккатегории низкого риска относятся все иные земельные участки, не отнесенные к категориям среднего или умеренного риска.

Росреестр и его территориальные органы проводят плановые контрольные (надзорные) мероприятия в отношении земельных участков

взависимости от присвоенной категории риска со следующей периодичностью: для земельных участков, отнесенных к категории среднего риска, — не чаще чем один раз в три года и не реже чем один раз в шесть лет; для земельных участков, отнесенных к категории умеренного риска, — не чаще чем один раз в пять лет и не реже чем один раз в шесть лет.

В ежегодные планы плановых контрольных (надзорных) мероприятий подлежат включению контрольные (надзорные) мероприятия

223

Раздел I.  Общая часть

вотношении объектов земельных отношений, принадлежащих на праве собственности, праве (постоянного) бессрочного пользования или ином праве, а также используемых на праве аренды гражданами и юридическими лицами, для которых в году реализации ежегодного плана истекает период времени с даты окончания проведения последнего планового контрольного (надзорного) мероприятия, который установлен для объектов земельных отношений в зависимости от отнесения к категории: среднего риска — не менее трех лет, умеренного риска — не менее пяти лет. В случае если ранее плановые контрольные (надзорные) мероприятия в отношении земельных участков не проводились, в ежегодный план подлежат включению земельные участки после истечения одного года

сдаты возникновения у юридического лица или гражданина права собственности, права постоянного (бессрочного) пользования или иного права на такой земельный участок.

Отнесение Россельхознадзором (территориальными органами) земельных участков к определенной категории риска и изменение присвоенной земельному участку категории риска осуществляется решением руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Россельхознадзора по месту нахождения земельного участка. При наличии критериев, позволяющих отнести земельный участок к различным категориям риска, подлежат применению критерии, относящие земельный участок к более высокой категории риска.

Ккатегории среднего риска относятся: а) земельные участки, кадастровая стоимость которых на 50 % и более превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу); б) мелиорируемые и мелиорированные земельные участки; в) земельные участки, смежные с земельными участками, на которых расположены комплексы по разведению сельскохозяйственной птицы (с проектной мощностью 40 тыс. птицемест и более); г) земельные участки, смежные с земельными участками, на которых расположены комплексы по выращиванию и разведению свиней (с проектной мощностью 2 000 мест и более), свиноматок (с проектной мощностью 750 мест и более).

Ккатегории умеренного риска относятся: а) земельные участки, смежные с земельными участками из земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения; б) земельные участки,

вграницах которых расположены магистральные трубопроводы; в) земельные участки, смежные с земельными участками, на которых расположены комплексы по разведению сельскохозяйственной птицы (с проектной мощностью менее 40 тыс. птицемест); г) земельные участки, смежные с земельными участками, на которых расположены комплексы

224

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

по выращиванию и разведению свиней (с проектной мощностью менее 2 000 мест), свиноматок (с проектной мощностью менее 750 мест).

К категории низкого риска относятся все иные земельные участки, не отнесенные к категориям среднего или умеренного риска.

Земельные участки, подлежащие отнесению к категории умеренного

инизкого риска, подлежат отнесению соответственно к категории среднего, умеренного риска при наличии вступившего в законную силу в течение последних трех лет на дату принятия решения об отнесении земельного участка к категории риска постановления о назначении административного наказания юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, гражданину, являющимся правообладателями земельных участков,

атакже должностному лицу юридического лица за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьей 8.6 КоАП РФ «Порча земель», частями 25, 26 ст. 19.5 КоАП РФ «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль», ст. 19.6 КоАП РФ «Непринятие мер по устранению причин

иусловий, способствовавших совершению административного правонарушения». Земельные участки, подлежащие отнесению к категории среднего риска, подлежат отнесению к категории умеренного риска при отсутствии постановления о назначении административного наказания, согласно вышеназванным статьям Кодекса, а также в случае отсутствия при проведении последнего планового контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований.

При отнесении земельных участков к категориям риска Россельхознадзором (территориальными органами) используются в том числе сведения, содержащиеся в ЕГРН; сведения, содержащиеся в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства; сведения государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения; сведения, полученные в рамках проведенных должностными лицами Россельхознадзора (территориальных органов) контрольных (надзорных) и профилактических мероприятий. Проведение Россельхознадзором (территориальными органами) плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении использования контролируемыми лицами земельных участков в зависимости от присвоенной категории риска осуществляется со следующей периодичностью: для земельных участков, отнесенных к категории среднего риска, — не чаще чем один раз в три года и не реже чем один раз в шесть лет; для земельных участков, отнесенных к категории умеренного риска, — не чаще чем один раз в пять лет и не реже чем один раз в шесть лет. В отношении земельных

225

Раздел I.  Общая часть

участков, отнесенных к категории низкого риска, плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся. В ежегодные планы плановых контрольных (надзорных) мероприятий подлежат включению контрольные (надзорные) мероприятия в отношении объектов земельных отношений, принадлежащих на праве собственности, праве (постоянного) бессрочного пользования или ином праве, а также используемых на праве аренды гражданами и юридическими лицами, для которых в году реализации ежегодного плана истекает период времени с даты окончания проведения последнего планового контрольного (надзорного) мероприятия, который установлен для объектов земельных отношений, отнесенных к категории среднего риска, — не менее трех лет, умеренного риска — не менее пяти лет. В случае если ранее плановые контрольные (надзорные) мероприятия в отношении земельных участков не проводились, в ежегодный план подлежат включению земельные участки после истечения одного года с даты возникновения у правообладателя прав на такой земельный участок.

Отнесение Росприроднадзором (территориальными органами) земельных участков к определенной категории риска осуществляется решением руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

Ккатегории значительного риска относятся земельные участки, на которых расположены объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, соответствующие критериям отнесения объектов, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящихся к областям применения наилучших доступных технологий, к объектам I категории, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 № 239828. Например, к таким объектам относятся предприятия, осуществляющие производство кокса, добычу сырой нефти и (или) природного газа, включая переработку природного газа; производство нефтепродуктов; добычу и (или) обогащение железных руд; производство пестицидов и минеральных удобрений; производство кожи и изделий из кожи с использованием оборудования для дубления, крашения, выделки шкур и кож (с проектной мощностью 12 т готовой продукции в сутки и более) и др.

Ккатегории среднего риска относятся земельные участки, на которых расположены объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, соответствующие критериям отнесения объектов, оказывающих умеренное негативное воздействие на окружающую среду,

28См.: постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2398 (ред. от 07.10.2021) «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» // СЗ РФ. 2021. № 2 (ч. II). Ст. 447.

226

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

к объектам II категории в соответствии с вышеназванным постановлением Правительства РФ. К ним, в частности, относятся объекты по добыче руд и песков драгоценных металлов, оловянных руд, титановых руд, хромовых руд на россыпных месторождениях и (или) их подготовке; по производству бумаги и (или) картона (с проектной производительностью менее 20 т в сутки), фанеры, древесно-стружечных и древес- но-волокнистых плит; по хранению и (или) уничтожению химического оружия; по обеззараживанию и (или) обезвреживанию биологических и (или) медицинских отходов (с проектной мощностью менее 10 т в сутки) и др.

Ккатегории умеренного риска относятся земельные участки, на которых расположены объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, соответствующие критериям отнесения объектов, оказывающих незначительное негативное воздействие на окружающую среду, к объектам III категории. Например, если объект является объектом размещения отходов производства и потребления после полного выполнения работ по ликвидации и (или) рекультивации, исключающих негативное воздействие на окружающую среду, до снятия с государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; объектом обработки отходов производства и потребления IV и V классов опасности и др.

Ккатегории низкого риска относятся земельные участки, на которых расположены объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, соответствующие критериям отнесения объектов, оказывающих минимальное негативное воздействие на окружающую среду, к объектам IV категории. К ним можно отнести объекты, деятельность которых осуществляется исключительно по добыче подземных вод при условии отсутствия выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду или для целей питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и (или) технического водоснабжения (с объемом добычи менее 500 куб. м в сутки); объекты, на которых осуществляется деятельность по строительству объектов капитального строительства продолжительностью менее шести месяцев, и др.

Если земельные участки, на которых размещены объекты, отнесенные к категориям значительного, среднего, умеренного риска, находятся

вграницах особо охраняемой природной территории федерального значения; в границах центральной экологической зоны Байкальской природной территории, за исключением случаев, когда объект расположен

вграницах особо охраняемой природной территории регионального или местного значения; в границах водно-болотного угодья международного значения; в Арктической зоне РФ, а также при наличии других предусмотренных случаев, они подлежат отнесению к категориям

227

Раздел I.  Общая часть

высокого, значительного, среднего риска соответственно. Земельные участки, подлежащие отнесению к категориям высокого, значительного, среднего, умеренного, низкого риска, подлежат отнесению к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного, среднего, умеренного риска соответственно при наличии одного из следующих решений, вступивших в законную силу в течение трех лет, предшествующих дате принятия решения об отнесении объекта земельного участка к категории риска: а) постановление о назначении административного наказания, за исключением административного наказания в виде предупреждения юридическому лицу, его должностным лицам или индивидуальному предпринимателю за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьями 8.2, 8.2.3 КоАП РФ (в части деятельности, которая привела к негативному воздействию на земли и (или) почвы), статьями 8.6, 8.7, 8.42 КоАП РФ (в части деятельности, которая привела

кнегативному воздействию на земли и (или) почвы), а также частями 2, 3, 4 ст. 14.1, ст. 19.20 КоАП РФ (в части деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, которая привела к негативному воздействию на земли и (или) почвы) и совершенного при осуществлении деятельности на земельном участке, вынесенного должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования или судом на основании протокола об административном правонарушении, составленного должностными лицами указанного органа; б) обвинительный приговор, предусматривающий признание должностного лица юридического лица либо индивидуального предпринимателя, осуществляющих деятельность с использованием объекта контроля, виновным в совершении преступления, предусмотренного статьей 254 УК РФ.

Проведение Росприроднадзором (территориальными органами) плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении использования контролируемыми лицами земельных участков в зависимости от присвоенной категории риска осуществляется со следующей периодичностью: для земельных участков, отнесенных к категории чрезвычайно высокого риска, — не чаще чем один раз в год; для земельных участков, отнесенных к категории высокого риска, — не чаще чем один раз в два года; для земельных участков, отнесенных к категории значительного риска, — один раз в три года; для земельных участков, отнесенных

ккатегории среднего риска, — не чаще чем один раз в четыре года; для земельных участков, отнесенных к категории умеренного риска, — не чаще чем один раз в пять лет.

Вежегодные планы плановых контрольных (надзорных) меропри-

ятий подлежат включению контрольные (надзорные) мероприятия в отношении объектов земельных отношений, принадлежащих на праве собственности, праве (постоянного) бессрочного пользования или ином

228

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

праве, а также используемых на праве аренды гражданами и юридическими лицами, для которых в году реализации ежегодного плана истекает период времени с даты окончания проведения последнего планового контрольного (надзорного) мероприятия, который установлен для объектов земельных отношений, отнесенных к категории чрезвычайно высокого риска, — не менее одного года; высокого риска — не менее двух лет; значительного риска — не менее трех лет; среднего риска — не менее четырех лет; умеренного риска — не менее пяти лет.

Федеральный государственный контроль (надзор) в части соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды на предоставленных подведомственным ФСБ России организациям земельных участках, на которых расположены объекты, используемые такими организациями, осуществляет подразделение службы технических инспекций и пожарного надзора Службы обеспечения деятельности ФСБ России также в соответствии с риск-ориентированным подходом. Плановые контрольные мероприятия проводятся для категории чрезвычайно высокого риска — один раз в год; для категории высокого риска — один раз в два года; для категории значительного риска — один раз в три года; для категории среднего риска — не чаще чем один раз в четыре года; для категории умеренного риска — не чаще чем один раз в пять лет.

Органы государственного надзора (их территориальные органы) осуществляют государственный земельный надзор посредством проведения профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых при взаимодействии с контролируемым лицом и без взаимодействия с контролируемым лицом. Профилактические мероприятия осуществляются органами государственного надзора в целях стимулирования добросовестного соблюдения обязательных требований контролируемыми лицами, устранения условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и (или) причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, и доведения до контролируемых лиц обязательных требований, способов их соблюдения. Проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий. Профилактические мероприятия осуществляются как на основании программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, так и не предусмотренные указанной программой профилактики29. В случае если при проведении профилактических мероприятий

29См.: приказ Росреестра от 25.12.2020 № П/0493 «О программе профилактики нарушенийобязательныхтребований,соблюдениекоторыхоцениваетсяФедеральнойслужбойгосударственнойрегистрации,кадастраикартографииприосуществлении государственного контроля (надзора), на 2021 год и плановый период

229

Раздел I.  Общая часть

установлено, что объекты контроля представляют явную непосредственную угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или такой вред (ущерб) причинен, инспектор незамедлительно направляет информацию об этом руководителю (заместителю руководителя) органа государственного надзора, его территориального органа для принятия решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий.

При осуществлении Росреестром, Россельхознадзором, Росприроднадзором (их территориальными органами) государственного земельного надзора могут проводиться следующие виды профилактических мероприятий: информирование, обобщение правоприменительной практики, объявление предостережений, консультирование, профилактический визит. При осуществлении государственного земельного надзора органами государственного надзора (их территориальными органами) могут проводиться следующие виды контрольных (надзорных) мероприятий и контрольных (надзорных) действий в рамках указанных мероприятий: инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка, наблюдение за соблюдением обязательных требований, выездное обследование. Перечисленные контрольные (надзорные) мероприятия проводятся в форме плановых и внеплановых мероприятий.

Плановые контрольные (надзорные) мероприятия в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан проводятся на основании ежегодных планов, формируемых в соответствии с Правилами формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных (надзорных) мероприятий в течение года, утвержденными постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 № 2428. Информация о контрольных (надзорных) мероприятиях размещается в едином реестре

2022–2023 годов» ; приказ Росреестра от 20.12.2021 № П/0601 «Об утверждении программ профилактики Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии рисков нарушения обязательных требований» ; приказ Россельхознадзора от 17.12.2021 № 1499 «Об утверждении программ профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям по осуществляемым Россельхознадзором видам федерального государственного контроля (надзора) на 2022 год» ; приказ Россельхознадзора от 01.12.2022 № 1840 «Об утверждении программ профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям по осуществляемым Россельхознадзором видам федерального государственного контроля (надзора) на 2023 год» ; приказ Росприроднадзора­ от20.12.2022№571«Обутверждениипрограммпрофилактикирисковпричинениявреда(ущерба)охраняемымзакономценностямповидам государственного контроля (надзора)».

230

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

контрольных (надзорных) мероприятий. Информирование контролируемых лиц о совершаемых должностными лицами органов государственного надзора (их территориальных органов) действиях и принимаемых решениях осуществляется путем размещения сведений об указанных действиях и решениях в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, а также доведения их до контролируемых лиц посредством инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме, в том числе через федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)». Индивидуальный предприниматель, гражданин, являющийся контролируемым лицом, вправе представить в орган государственного надзора (его территориальный орган) информацию о невозможности присутствия при проведении контрольного (надзорного) мероприятия в случае: отсутствия по месту регистрации индивидуального предпринимателя, гражданина на момент проведения контрольного (надзорного) мероприятия в связи с ежегодным отпуском; временной нетрудоспособности на момент проведения контрольного (надзорного) мероприятия. В этом случае контрольные мероприятия переносятся на срок до устранения причин, препятствующих присутствию при проведении контрольного (надзорного) мероприятия.

В случае отсутствия выявленных нарушений обязательных требований при проведении контрольного (надзорного) мероприятия сведения об этом вносятся в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий. Должностное лицо органа государственного надзора (его территориального органа) вправе выдать рекомендации по соблюдению обязательных требований, провести иные мероприятия, направленные на профилактику рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. В случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом орган государственного надзора (его территориальный орган) в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязан:

а) выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям30;

30См.: приказ Минэкономразвития России от 26.12.2014 № 851 «Об утверждении формыпредписанияобустранениивыявленногонарушениятребованийземельного законодательства Российской Федерации».

231

Раздел I.  Общая часть

б) незамедлительно принять предусмотренные законодательством РФ меры по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или прекращению его причинения и по доведению до сведения граждан, организаций любым доступным способом информации о наличии угрозы причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и способах ее предотвращения в случае, если при проведении контрольного (надзорного) мероприятия установлено, что деятельность гражданина, организации, владеющих и (или) пользующихся объектом земельных отношений, представляет непосредственную угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или что такой вред (ущерб) причинен;

в) при выявлении в ходе контрольного (надзорного) мероприятия признаков преступления или административного правонарушения направить информацию об этом в соответствующий государственный орган или при наличии соответствующих полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности;

г) принять меры по осуществлению контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований, предупреждению нарушений обязательных требований, предотвращению возможного причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, при неисполнении предписания в установленные сроки принять меры по обеспечению его исполнения;

д) рассмотреть вопрос о выдаче рекомендаций по соблюдению обязательных требований, проведении иных мероприятий, направленных на профилактику рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

В случае выявления в ходе осуществления государственного земельного надзора нарушения обязательных требований земельного законодательства, надзор за соблюдением которых осуществляют другие органы государственной власти, должностные лица органов государственного надзора, выявившие такие нарушения, обязаны в течение пяти рабочих дней со дня выявления такого нарушения проинформировать о выявлении указанных нарушений уполномоченный орган государственного надзора для принятия мер. В случае неустранения в установленный срок нарушений, указанных в предписании, орган государственного земельного надзора, выдавший такое предписание, не позднее 30 дней со дня вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением такого предписания, информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов: 1) исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления — в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности; 2) орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые

232

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением обязательных требований законодательства РФ и об их продаже с публичных торгов, — в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности31.

В случае если по результатам проведенного контрольного (надзорного) мероприятия выявлен факт размещения объекта капитального строительства на земельном участке, на котором не допускается размещение такого объекта в соответствии с разрешенным использованием, целевым назначением земельного участка и (или) установленными ограничениями использования земельных участков, должностное лицо, уполномоченное на осуществление федерального государственного земельного надзора, не позднее пяти рабочих дней со дня окончания такого контрольного (надзорного) мероприятия направляет в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения данного земельного участка или, в случае нахождения данного земельного участка на межселенной территории, в орган местного самоуправления муниципального района уведомление о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих указанный факт. Форма уведомления о выявлении самовольной постройки, а также перечень документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки, устанавливается приказом Минстроя России от 19.03.2019 № 169/пр «Об утверждении формы уведомления о выявлении самовольной постройки и перечня документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки»32. Органы государственного надзора (их территориальные органы) в срок не позднее 30 дней со дня вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением в установленный срок предписания об устранении выявленных нарушений, уведомляют единый институт развития в жилищной сфере о выявленных фактах неустранения в установленный срок нарушений, указанных в предписании

31См.: постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.07.2020

№Ф08-1132/2020поделу№А32-13940/2019;определениеПятогокассационно- госудаобщейюрисдикцииот12.12.2019№88-792/2019поделу№2-3870/2018; апелляционноеопределениеВерховногосудаРеспубликиДагестанот15.10.2018 по делу № 33-4883/2018.

32См.: постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 03.09.2020

№Ф08-6831/2020 по делу № А32-52478/2019 ; постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2021 № 17АП-4287/2021-АК по делу

№А71-15681/2020 ; кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 19.10.2021 № 88а-27551/2021 // СПС «КонсультантПлюс».

233

Раздел I.  Общая часть

об устранении выявленных нарушений обязательных требований, связанных с неиспользованием по целевому назначению или использованием не в соответствии с установленным целевым назначением и (или) видом разрешенного использования, совершенных в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и земельных участков, собственность на которые не разграничена.

Осуществление государственного земельного надзора ориентирует участников земельных отношений на рациональное использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением и условиями предоставления, на соблюдение установленных законодательством требований. Привлечение правонарушителей к административной ответственности и обеспечение устранения допущенных нарушений земельного законодательства позволяет восстановить нарушенные права законных владельцев земельных участков, своевременно вернуть земли в хозяйственный оборот.

Муниципальный земельный контроль. Государственный земельный контроль (надзор) и муниципальный земельный контроль образуют единую систему контроля за соблюдением требований земельного законодательства, различаясь при этом в полномочиях, процедурах и последствиях33. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к вопросам местного значения городского, сельского поселения относится осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения (ст. 14), к вопросам местного значения муниципального района относится осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории муниципального района (ст. 15), к вопросам местного значения муниципального, городского округа — осуществление муниципального земельного контроля в границах муниципального, городского округа (ст. 16).

В настоящее время муниципальный земельный контроль осуществляется с учетом Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле на основе системы оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание, интенсивность и результаты. Муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с положением, утверждаемым представительным органом муниципального образования. Положением определяются: контрольные органы, уполномоченные на осуществление муниципального контроля; критерии отнесения объектов контроля к категориям риска причинения вреда (ущерба) в рамках

33Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С. А. Боголюбова.

234

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

осуществления такого контроля; перечень профилактических мероприятий в рамках осуществления муниципального контроля; виды контрольных мероприятий, проведение которых возможно в рамках осуществления муниципального контроля, и перечень допустимых контрольных действий в составе каждого контрольного мероприятия; виды и периодичность проведения плановых контрольных мероприятий для каждой категории риска, за исключением категории низкого риска; иные вопросы, предусмотренные вышеназванным Законом.

Например, постановлением Правительства Москвы от 02.03.2021 № 262 ПП утверждено Положение о муниципальном земельном контроле на территории города Москвы, в котором закреплены уполномоченный на осуществление муниципального земельного контроля орган (Государственная инспекция по контролю за использованием недвижимости), должностные лица, уполномоченные на осуществление такого контроля; их права, обязанности; порядок организации и осуществления муниципального земельного контроля в отношении объектов земельных отношений в г. Москве. Данное Положение не распространяется на осуществление органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в г. Москве — городских округов, поселений муниципального земельного контроля в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, на территории внутригородских муниципальных образований в г. Москве. Так, решением Совета депутатов городского округа Щербинка в г. Москве от 02.12.2021 № 297/49 утверждено Положение о муниципальном земельном контроле на территории городского округа Щербинка, в котором закреплены порядок организации и осуществления муниципального контроля, профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, независимая оценка соблюдения обязательных требований, а также механизм обжалования решений уполномоченного органа (в данном случае администрации городского округа Щербинка), действий (бездействия) должностных лиц уполномоченного органа. Индикаторы риска нарушения обязательных требований при осуществлении муниципального контроля или используемых для определения необходимости проведения внеплановых проверок могут утверждаться и отдельными положениями органов муниципального образования34.

34См.: решение Совета депутатов Ленинского городского округа МО от 01.12.2021 № 39/6 «Об утверждении перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований, используемых для определения необходимости проведения внеплановых проверок при осуществлении муниципального контроля на территории Ленинского городского округа Московской области» ; решение Совета депутатов городского округа Зарайск Московской области от 25.11.2021 № 79/4 «Об утверждении Перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований

235

Раздел I.  Общая часть

Полномочия по осуществлению муниципального земельного контроля в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе осуществляются органами государственной власти соответствующих субъектов РФ — городов федерального значения в качестве полномочий по осуществлению вида регионального государственного контроля. Законами этих субъектов РФ осуществление муниципального земельного контроля может быть отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 72 ЗК РФ предметом муниципального земельного контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами обязательных требований земельного законодательства в отношении объектов земельных отношений, за нарушение которых законодательством предусмотрена административная ответственность. В случае выявления в ходе проведения проверки

врамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством РФ предусмотрена административная и иная ответственность,

вакте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта (с приложением (при наличии) результатов выполненных в ходе проведения контрольного (надзорного) мероприятия измерений, материалов фотосъемки, аудио- и видеозаписи, объяснений контролируемого лица и иных связанных с проведением контрольного (надзорного) мероприятия документов или их копий)

ворган государственного земельного надзора, который не позднее пяти рабочих дней со дня поступления такого акта обязан его рассмотреть, принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления.

Основными причинами отказов в возбуждении административных дел, согласно отчетам органов муниципального контроля, являются нарушения, допущенные при проведении проверки: отсутствует подтверждение направления копии решения о проведении проверки; проведение проверки в отношении нескольких собственников на основании одного распоряжения о проверке; указываются разные сроки проведения прове-

при осуществлении муниципального земельного контроля на территории городского округа Зарайск Московской области» ; решение Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 25.11.2021 № 214-РС «Об утверждении ключевых показателей муниципального земельного контроля и их целевых значений, индикативных показателей на территории муниципального образования “Город Майкоп”» и др.

236

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

рок в распоряжении и в акте проверки; отсутствуют сведения от ГУ МВД о месте регистрации правообладателя; в материалах находятся фотографии земельного участка с отсутствием информации о времени осуществления фотоснимков; в проведении проверки участвуют специалисты, не уполномоченные на проведение проверки, которые расписываются в акте проверки; в акте проверки отсутствует информация о видовом составе растительности, неверно указано местоположение земельного участка, отсутствуют результаты обмера площади нарушения, отсутствует информация о приборах учета.

Порядок взаимодействия органов государственного земельного надзора с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, устанавливается постановлением Правительства РФ от 24.11.2021 № 2019 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный земельный контроль (надзор), с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»35. Правила не распространяются на взаимодействие, реализуемое при осуществлении федерального государственного земельного контроля (надзора) в части соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды на предоставленных подведомственным федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности (ФСБ России) организациям земельных участков, на которых расположены объекты, используемые такими организациями. Взаимодействие Росреестра, Росприроднадзора, Россельхознадзора и их территориальных органов с органами муниципального контроля может осуществляться в электронной форме в автоматическом или автоматизированном режиме, в том числе посредством доступа к информационным системам указанных контрольных органов на основании заключенных соглашений.

В случае если положением о муниципальном земельном контроле предусмотрено проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий, в целях недопущения проведения в отношении одного юридического лица, индивидуального предпринимателя или гражданина федеральными органами государственного земельного надзора и органами муниципального земельного контроля контрольных (надзорных) мероприятий по исполнению одних и тех же обязательных требований, установленных законодательством РФ, а также обеспечения соблюдения установленной законодательством РФ периодичности проведения контрольных (надзорных) мероприятий, проекты планов проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год в рамках муниципального земельного контроля, формируемые

35 URL: http://pravo.gov.ru. 26.11.2021.

237

Раздел I.  Общая часть

всоответствии с Правилами формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, подлежат соотнесению с планами проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, формируемыми соответствующими территориальными органами федеральных органов государственного земельного надзора. Для этого проекты ежегодных планов проведения плановых муниципальных контрольных (надзорных) мероприятий до их утверждения направляются органами муниципального земельного контроля в территориальные органы федеральных органов государственного земельного надзора до 1 июля года, предшествующего году проведения соответствующих контрольных (надзорных) мероприятий, и в течение 15 рабочих дней соответствующий территориальный орган рассматривает данный проект и направляет

впредставивший указанный проект орган муниципального земельного контроля информацию о наличии либо об отсутствии предложений по его доработке с обоснованием. На доработку и повторное предоставление проекта предусмотрено 15 рабочих дней. Затем соответствующий территориальный орган федерального государственного земельного надзора повторно в течение 15 рабочих дней рассматривает представленный проект указанного плана и направляет в представивший его орган муниципального земельного контроля информацию о наличии либо об отсутствии предложений по его доработке с обоснованием. В свою очередь, орган муниципального земельного контроля не позднее 14 рабочих дней со дня повторного поступления информации о наличии предложений по доработке проекта ежегодного плана проведения плановых муниципальных контрольных (надзорных) мероприятий органа муниципального земельного контроля проводит совещание с участием представителей территориального органа федерального органа государственного земельного надзора, направившего такую информацию. Объекты земельных отношений, включенные в рассмотренный территориальным органом федерального органа государственного земельного надзора проект ежегодного плана проведения плановых муниципальных контрольных (надзорных) мероприятий, не могут быть включены

вплан проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, формируемый этим территориальным органом федерального органа государственного земельного надзора.

Вслучае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, привлечение к ответственности за выявленное нарушение осуществляется в соответствии с Земельным кодексом, Кодексом об административных правонарушениях, законодательством субъекта РФ.

238

Глава 7. Государственное и муниципальное управление…

Контрольные вопросы

1.Выделите особенности государственного управления в сфере земельных отношений.

2.Назовите основные функции государственного управления в сфере земельных отношений.

3.Раскройте систему федеральных уполномоченных органов исполнительной власти в сфере земельных отношений.

4.Раскройте понятие и содержание государственного мониторинга земель.

5.Дайте определение землеустройству. Перечислите виды землеустроительных работ. Что является основанием для проведения землеустройства? В каких случаях землеустройство является обязательным?

6.Назовитевидыземлеустроительнойдокументации.Кемосуществляется подготовка землеустроительной документации? Кто осуществляет государственную экспертизу землеустроительной документации? Кем утверждается землеустроительная документация?

7.Расскажите о полномочиях Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и разграничении полномочий с ППК «Роскадастр». Какую роль в государственном кадастровом учете и регистрации прав играют МФЦ?

8.Дайте определение государственному кадастровому учету земельных участков. Какие документы являются основанием для ГКУ земельных участков? Назовите и охарактеризуйте виды (стадии) ГКУ. Что такое ранее учтенные земельные участки?

9.В каких случаях возможно снятие земельных участков с ГКУ? Какие

существуют особенности для ГКУ земельных участков в случае уточнения их границ?

10.Дайте определение государственной регистрации прав. Какие права подлежат государственной регистрации в ЕГРН? Какие ограничения прав на земельные участки могут быть зарегистрированы в ЕГРН?

11.Что такое ЕГРН? Расскажите о разделах ЕГРН. В какой форме предоставляются сведения из ЕГРН? Какая информация может быть отнесена к категории ограниченного доступа?

12.Проанализируйте информационное обеспечение государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.

13.Раскройте порядок отнесения объектов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля к категориям рискаивыявленияиндикатороврисканарушенияобязательныхтребований.

14.Раскройте основные профилактические мероприятия, осуществляемые в рамках контрольной (надзорной) деятельности.

239

Раздел I.  Общая часть

15.Перечислите контрольные (надзорные) действия, осуществляемые в рамках государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.

16.Раскройте специальные режимы государственного земельного надзора, муниципального земельного контроля.

Рекомендуемая литература

1.Актуальные проблемы земельного, градостроительного и природоресурсного права / Н. Г. Жаворонкова, Г. В. Выпханова, О. А. Зиновьева [и др.]. — М. : Проспект, 2023. — 216 с. — ISBN 978-5-392- 37456 4. — DOI: 10.31085/9785392309535-2020-216. — EDN PPPOTY.

2.Боголюбов С. А., Гаврилюк М. Н. Правовое обеспечение управления земельными ресурсами в России : учебник. — М. : КноРус, 2022. — 222 с.

3.Волков С. Н. Современное состояние и перспективы развития землеустроительного производства и совершенствование подготовки кадров в области землеустройства и кадастров Российской Федерации // Кадастр недвижимости. — 2023. — № 1 (70). — С. 58–65.

4.Гаврилюк М. Н. Основные направления совершенствования регистрационного законодательства: формирование реестрового права в России // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2021. — № 8 (239). — С. 99–110.

5.Земельно-правовые проблемы управления недвижимостью : учеб. пособие для магистров / О. А. Романова, А. Ю. Осетрова, Г. В. Выпханова [и др.] ; Министерство науки и высшего образования Российской Федерации ; Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — М. : Проспект, 2022. — 168 с. — ISBN 978-5-392-36770 2. — EDN CGKWID.

240

Глава 8

ПЛАТА ЗА ЗЕМЛЮ И ОЦЕНКА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

План главы:

1.Принцип платности использования земли и формы платы за землю.

2.Земельный налог.

3.Арендная плата.

4.Оценка земли и земельных участков.

8.1.Принцип платности использования земли и формы платы за землю

Воснове экономического регулирования земельных отношений лежит принцип платности использования земли, предусмотренный подпунктом 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Впервые плата за землю была предусмотрена в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. В РСФСР плата за землю (земельный налог, арендная плата за землю и плата за приобретение земли в собственность) была установлена положениями Земельного кодекса РСФСР 1991 г. (гл. VIII), которые получили развитие и конкретизацию в Законе РСФСР от 11.10.1991 № 1738 1 «О плате за землю». Целью введения платы за землю являлось стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах.

Вдействующем Земельном кодексе сохранены основные формы платы за использование земли — земельный налог и арендная плата. При этом земельный налог применяется до введения в действие налога на недвижимость. Законодательную базу платежей за землю составляют Земельный кодекс РФ (гл. X «Плата за землю и оценка земли»), Налоговый кодекс РФ (гл. 31 «Земельный налог»), Гражданский кодекс РФ (гл. 34 «Аренда»).

Земельный налог является формой платы за землю, имеющей налоговую природу. Как и любой налог, он представляет собой обязательный

ииндивидуальный безвозмездный платеж (ст. 8 НК РФ). Земельный налог является местным налогом, который устанавливается Налоговым кодексом, а также нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязателен к уплате

241

Раздел I.  Общая часть

на территориях соответствующих муниципальных образований, если на этих территориях не действуют специальные налоговые режимы, предусматривающие освобождение от уплаты земельного налога (в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельный налог устанавливается Налоговым кодексом и законами этих субъектов РФ, является обязательным к уплате на их территориях).

В отличие от земельного налога, порядок исчисления и уплаты которого устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах, арендная плата за земельные участки является отражением возмездного характера арендных отношений, регулируемых гражданским и земельным законодательством. При этом в отношении аренды земли нормы гражданского законодательства применяются в случаях, если они не урегулированы Земельным кодексом, Законом об обороте, другими актами земельного законодательства.

Размер, условия и порядок внесения арендной платы устанавливаются договором. При этом размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка (п. 12 ст. 22 ЗК РФ).

8.2. Земельный налог

Главой 31 НК РФ предусмотрены следующие основные элементы налогообложения по земельному налогу.

Плательщиками земельного налога, в соответствии со ст. 388 НК РФ, являются юридические и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения. В отношении земельных участков, входящих в имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, налогоплательщиками признаются управляющие компании.

Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного пользования, в том числе безвозмездного срочного пользования, или переданных им по договору аренды.

Объектом налогообложения, согласно ст. 389 НК РФ, являются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и Севастополя, федеральной территории «Сириус»), на территории которого введен налог.

Не признаются объектами налогообложения земельные участки:

—изъятые из оборота в соответствии с законодательством РФ;

—ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ,

242