Глава 1. Земельное право в системе российского права

ют и от органов государственной власти. В качестве примеров приведем ряд постановлений Конституционного Суда РФ:

—от 13.12.2001 № 16 П «По делу о проверке конституционности части второй ст. 16 Закона города Москвы “Об основах платного землепользования в городе Москве” в связи с жалобой гражданки Т. В. Близинской»;

—от 23.04.2004 № 8 П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса РФ в связи с запросом Мурманской областной Думы»;

—от 22.04.2014 № 12 П «По делу о проверке конституционности

п.2–6 ст. 13 Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” в связи с жалобой граждан В. Л. Герасименко и Л. Н. Герасименко»;

—от 26.11.2020 № 48 П «По делу о проверке конституционности

п.1 ст. 234 Гражданского кодекса РФ в связи с жалобой гражданина В. В. Волкова»;

—от 05.03.2020 № 11 П «По делу о проверке конституционности пп. 4 и 5 п. 1 и п. 5 ст. 57 Земельного кодекса РФ в связи с жалобой гражданки И. С. Бутримовой».

Вопрос о нормативной силе постановлений Пленума Верховного Суда является еще более спорным, однако и они, по нашему мнению, близки по своей сути к прецедентам и играют важную роль в деле обеспечения единообразия применения нормативных правовых актов при наличии

вних пробелов или противоречий. Примерами таких актов, имеющих важное значение для рассмотрения земельных споров, могут служить постановление от 29.04.2010 Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума Высшего арбитражного суда РФ № 22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»; постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» и др.

1.3.Принципы земельного права

Втеории права под принципами права понимают руководящие нормы права, определяющие содержание и направления правового регулирования. Соответственно, принципы земельного права — это основополагающие начала, на которых базируется правовое регулирование земельных отношений.

Принципы права можно классифицировать по множеству оснований. Одним из самых распространенных является деление по сфере действия на общеправовые, межотраслевые и отраслевые принципы.

29

Раздел I.  Общая часть

Общеправовые принципы выражают общее в содержании всех отраслей права, к числу этих принципов принято относить следующие:

—принцип законности — означает обязанность всех субъектов общественных отношений правильно и беспрекословно придерживаться всех нормативных правовых актов, а также обеспечивать верховенство

иединство закона, равенство всех перед законом и судом;

—принцип федерализма — отражает федеративное устройство государства, определяет соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации и т.д.;

—принцип гуманизма — означает уважение личности, утверждение прав и свобод человека, запрет на любую деятельность, которая могла бы посягнуть на человеческое достоинство, создание всех условий для нормального существования и развития человека и пр.;

—принцип равноправия — обозначает законодательное утверждение равенства всех граждан вне зависимости от их расы, национальности, религии, половой или иной принадлежности, должностного либо другого положения;

—принцип единства прав и обязанностей — означает присутствие сбалансированных и взаимно корреспондирующих прав и обязанностей, иными словами, не может быть прав без обязанностей, а обязанностей без прав.

В научной литературе к общеправовым принципам могут быть отнесены и иные.

Межотраслевые принципы представляют собой исходные начала, которые характеризуют общность и специфику нескольких смежных отраслей права, они распространяют свое действие на две и более отрасли права. Земельное право сочетает в себе публично-правовые и частноправовые начала, наиболее тесно соприкасающиеся с экологическим, гражданским и административным правом. К межотраслевым принципам можно отнести такие, как принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека в экологическом и земельном праве; принцип справедливости и соразмерности ответственности в гражданском, административном и земельном праве; принцип добросовестности и принцип полного возмещения убытков, присущие гражданскому

иземельному праву, и др.

Отраслевые принципы представляют собой исходные начала, которые лежат в основе содержания той или иной отрасли права и отражают ее специфику. Отраслевые принципы земельного права являются базисом при регулировании земельных отношений, на основе которых создаются и реализуются правовые нормы земельного права.

Земельное законодательство России основывается на рассмотренных ниже принципах, установленных в ст. 1 ЗК РФ.

30

Глава 1. Земельное право в системе российского права

1.Принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека раскрывает положения ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются

вРоссийской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Данный принцип предусматривает, что регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Например, в гл. II ЗК РФ установлены обязанности правообладателей земельных участков в целях охраны земель, предотвращения и ликвидации загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечения рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

2.Принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, воспроизводя норму ст. 36 Конституции РФ, устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде.

Названный принцип раскрывается в ст. 42 ЗК РФ, предписывающей собственникам и иным правообладателям земельных участков использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности и пр. Кроме того, правообладатели земельных участков обязаны соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

3.Принцип, устанавливающий приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное

31

Раздел I.  Общая часть

(вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат, лежит в основе регулирования отношений, связанных с обеспечением конституционных прав каждого на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду (ст. 41 и 42 Конституции РФ). В частности, здоровье населения напрямую связано с производством качественной и безопасной сельскохозяйственной продукции, что во многом зависит от охраны земель сельскохозяйственного назначения, сохранения и улучшения их плодородия. Реализация данного принципа обеспечивается нормативными правовыми актами земельного законодательства, в частности Федеральным законом от 16.07.1998 № 101 ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», и других смежных отраслей права. Например, Федеральный закон от 10.01.2002 № 7 ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает требования в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности в сфере сельского хозяйства (ст. 42), Федеральный закон от 19.07.1997 № 109 ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» устанавливает требования, связанные с безопасным применением в сельскохозяйственной и иной деятельности названных опасных веществ. Кроме того, статьей 104 ЗК РФ предусматривается установление зон с особыми условиями использования территорий в целях защиты жизни и здоровья граждан.

4. Принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Согласно данному принципу граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Примером реализации данного принципа в земельном законодательстве является статья 31 ЗК РФ, устанавливающая гарантии участия населения в принятии решений о предоставлении земельных участков для целей строительства. Дополнительной гарантией реализации данного принципа является право граждан и общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций на осуществление общественного земельного контроля в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления по принятию решений, предусмотренных земельным законодательством и затрагивающих права и законные интересы граждан, юридических лиц в сфере земельных отношений, а также в целях общественной про-

32

Глава 1. Земельное право в системе российского права

верки, анализа и общественной оценки издаваемых данными органами актов и принимаемых ими решений.

5.Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами, нашел свое отражение как в земельном, так и в гражданском законодательстве. В соответствии с п. 4 ст. 35 ЗК РФ отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключением случаев, установленных ЗК РФ. Более того, не допускается отчуждение земельного участка без находящегося на нем здания, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу. Данные положения согласуются с нормой ст. 273 ГК РФ, которой определено, что при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания или сооружения переходит право собственности на земельный участок, занятый зданием или сооружением и необходимый для его использования, если иное не предусмотрено законом.

6.Принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Данный принцип получил развитие в Законе о переводе. В статье 7 данного Закона установлено, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, определенных этой статьей. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий

иобъектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию определены статьей 10 вышеназванного Закона. Такой перевод возможен при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-куль- турного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

33

Раздел I.  Общая часть

Важно отметить, что установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

7.Принцип платности использования земли означает, что любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Всоответствии со ст. 65 ЗК РФ формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная Земельным кодексом. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах21. Порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, устанавливаются договорами аренды земельных участков. Кроме того, для целей налогообложения и в иных случаях устанавливается кадастровая стоимость земельного участка в соответствии с законодательством о государственной кадастровой оценке22. Кадастровая стоимость земельного участка может применяться и для определения арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности. Для целей совершения сделок с земельными участками, а также для иных целей устанавливается рыночная стоимость земельного участка согласно Закону об оценочной деятельности23.

8.Принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. В соответствии со ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Указанные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

9.Принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель. Правовой режим земель и земельных участков

21Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117 ФЗ.

22Федеральныйзаконот03.07.2016№237 ФЗ(ред.от19.12.2022)«Огосударственной кадастровой оценке».

23Федеральный закон от 29.07.1998 № 135 ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

34

Глава 1. Земельное право в системе российского права

определяется в соответствии с гл. XIII–XVIII ЗК РФ и иными федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования на основе принципа дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

10.Принцип разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами. Закон о разграничении государственной собственности на землю24, принятый в 2001 г., определял правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). С 1 июля 2006 г. названный Закон утратил силу в соответствии с Законом от 17.04.2006 № 53 ФЗ25, однако процесс разграничения государственной собственности на землю еще не окончен, поэтому данным актом Вводный закон был дополнен статьей 3.1, в которой в целях разграничения государственной собственности на землю были определены критерии отнесения земель или земельных участков к федеральной, региональной и муниципальной собственности.

11.Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование

ираспоряжение принадлежащим ему земельным участком. Данный принцип предусматривает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Примером реализации данного принципа является институт изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в земельном законода-

24Федеральный закон от 17.07.2001 № 101 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» // СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

25Федеральныйзаконот17.04.2006№53 ФЗ«ОвнесенииизмененийвЗемельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».

35

Раздел I.  Общая часть

тельстве, основывающийся на положении ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, которая гласит, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, установленный главой VII.1 ЗК РФ, позволяет максимально обеспечить баланс публичных и частных интересов.

Вышеназванные принципы земельного права перечислены

вп. 1 ст. 1 ЗК РФ. Отдельно в данной части определено, что при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Представляется, что суть разграничения состоит в том, что гражданское законодательство содержит общие нормы регулирования имущественных земельных отношений, а земельное — специальные. В пункте 3 ст. 3 ЗК РФ установлен приоритет земельного законодательства перед гражданским при регулировании имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. К земельным отношениям нормы гражданского законодательства и других отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Следует выделить также принцип государственного регулирования приватизации земли, который означает, что процесс передачи

всобственность земельных участков осуществляется на основании соответствующего законодательства уполномоченными государственными органами. Например, Федеральный закон от 21.12.2001 № 178 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» регулирует отношения, связанные с приватизацией земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы.

Важно отметить, что перечень принципов, установленных пунктом 1 ст. 1 ЗК РФ, не является исчерпывающим. Пунктом 2 данной статьи определено, что федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие вышеназванным принципам.

Например, Закон об обороте в п. 3 ст. 1 определяет, что оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на следующих принципах:

1)сохранение целевого использования земельных участков;

2)установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муни-

36

Глава 1. Земельное право в системе российского права

ципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица;

3)преимущественное право субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов;

4)преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина — члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности;

5)установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %.

Данные принципы раскрываются в соответствующих статьях рассматриваемого Закона.

Так, согласно ст. 3 иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных Законом об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации

ина других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Встатье 8 установлено, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов и случаев изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Важнейшая роль принципов земельного права в современных условиях формирования земельных отношений, реформирования земельного

исмежного с ним законодательства заключается в обеспечении единого

37

Раздел I.  Общая часть

подхода к регулированию отношений по рациональному использованию

иохране земель.

1.4.Земельные правоотношения:

виды, объекты, субъекты, содержание

Под земельными правоотношениями понимаются общественные отношения, урегулированные нормами земельного права. Легальное определение земельных отношений дается в п. 1 ст. 3 ЗК РФ, согласно которому земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Значение земли как основы жизни и деятельности человека состоит в том, что ее использование и охрана осуществляются исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (пп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Содержащийся в указанных нормах термин «использование земельных участков» следует толковать расширительно.

Прежде всего, использовать земельные участки могут только лица, правомерно приобретшие права на эти участки. Следовательно, к земельным отношениям относятся отношения, связанные с предоставлением и приобретением земельных участков (то есть отношения, фактически предшествующие использованию земель). Напротив, если земельный участок используется с нарушением законодательства или существует необходимость его изъятия для государственных (муниципальных) нужд, то права на земельные участки могут быть прекращены, то есть отношения, связанные с прекращением прав на земельные участки (а фактически с прекращением использования участков), также относятся к земельным правоотношениям. То же самое можно сказать по поводу ограничений прав на использование участков, по поводу определения оборотоспособности земельных участков и т.п. Виды прав на земельные участки, хотя они и предопределены Гражданским кодексом РФ, всё же детально регулируются именно земельным законодательством. Отношения по использованию земельных участков предполагают, что это использование должно осуществляться исходя из целевого назначения земельных участков. Соответственно, в круг земельных отношений входят

38

Глава 1. Земельное право в системе российского права

иотношения по надлежащему использованию земель. И этот перечень отношений, регулируемых земельным законодательством, можно еще долго продолжать.

Что касается отношений по охране земель, то они, с одной стороны, неразрывно связаны с использованием (рациональным использованием) земель, так как надлежащим использованием земель может считаться только такое, которое осуществляется с соблюдением требований по их охране, вместе с тем, как справедливо указывается в литературе, «охрана земли может иметь место как в процессе ее использования, так

ивне связи с этим процессом» (например, «самостоятельное значение имеет борьба с самовольным занятием земель, их захламлением, загрязнением химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами и т.п.»26).

Уникальность земли, выступающей в общественных отношениях

икак имущество, и как экономический природный ресурс, и как природный объект, подлежащий охране, и как пространство для осуществления различных видов деятельности, дает основание выделить земельные отношения в особый вид общественных отношений27, хотя и находящихся

втесной взаимосвязи с иными общественными отношениями, что нашло отражение в Земельном кодексе.

Согласно п. 2 ст. 3 ЗК РФ природоресурсные и природоохранные отношения, отношения по охране объектов культурного наследия — это самостоятельные виды общественных отношений, и к ним применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях

иобъектах, об охране объектов культурного наследия народов РФ, специальные федеральные законы. В то же время к земельным отношениям нормы перечисленных выше отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Пункт 3 ст. 3 отдельно выделяет порядок регулирования имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, указывая, что они регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Иначе говоря, в случае коллизии норм приоритет

26Сыродоев Н. А. Земельное право. Курс лекций : учеб. пособие. М. : Проспект, 2009. С. 218.

27См.: ГалиновскаяЕ.А.Земельное правоотношение как социально-правовое явление.

39

Раздел I.  Общая часть

в регулировании этих отношений отдается земельному и иному природоресурсному законодательству, а гражданское законодательство применяется к рассматриваемым отношениям субсидиарно, то есть только при отсутствии специальных земельно-правовых и иных природоресурсных норм.

С учетом сказанного можно условно классифицировать земельные отношения на земельно-имущественные, земельно-экологические и зе- мельно-управленческие (отношения по предоставлению и изъятию земель, отношения в сфере надзора за использованием земель и т.п.). Вместе с тем эта классификация, вероятно, не учитывает всех особенностей отношений по использованию земли. Кроме того, необходимо понимать, что четкой грани (водораздела) между различными видами земельных отношений нет, так как земельный участок как объект права собственности выступает объектом не только имущественных, но и управленческих, и экологических отношений. То есть в каждом конкретном случае на первое место выходит та или иная грань этих отношений.

Естественно, земельные правоотношения могут быть классифицированы и по традиционным основаниям классификации: на абсолютные и относительные, регулятивные и охранительные, вещные и обязательственные (применительно к земельно-имущественным отношениям) и т.п.

Субъекты земельных отношений, с одной стороны, не отличаются от субъектов, участвующих в большинстве иных отношений. Ими являются физические лица (граждане), юридические лица и публич- но-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования). С другой стороны, участие некоторых из перечисленных субъектов в земельных отношениях имеет определенные особенности.

На физических и юридических лиц как участников земельных отношений распространяются общие правила о наличии у них праводееспособности. Вместе с тем для некоторых из них, а именно для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц (далее также — иностранные лица), установлены определенные ограничения по участию в земельных отношениях. В частности, указанные лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых установлен Указом Президента РФ от 09.01.2011 № 2628, в соответствии с федеральным законодательством о государственной границе РФ, и на иных уста-

28Указ Президента РФ от 09.01.2011 № 26 «Об утверждении перечня приграничныхтерриторий,накоторыхиностранныеграждане,лицабезгражданстваииностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками».

40

Глава 1. Земельное право в системе российского права

новленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами. В данный Указ Президента РФ включено более 400 наименований муниципальных образований из различных субъектов РФ.

К иным территориям, на которых иностранные лица не могут обладать земельными участками на праве собственности, относятся:

—земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения (ст. 3 Закона об обороте), причем в отношении таких участков конкретно указано, что они могут предоставляться указанным лицам только в аренду;

—земельные участки в границах морского порта (п. 2 ст. 28 Федерального закона от 08.11.2007 № 261 ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о морских портах)).

При этом в отношении земель сельскохозяйственного назначения следует иметь в виду, что Закон об обороте, с одной стороны, расширяет круг лиц, которые не имеют права иметь земельные участки на праве собственности, относя к ним не только иностранные юридические лица (то есть организации со 100-процентным иностранным капиталом), но

июридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %. С другой стороны, Закон делает исключения из общего правила для случаев, предусмотренных так называемым Законом о дальневосточно-арктическом гектаре29, то есть для случаев предоставления земельных участков иностранным гражданам и лицам без гражданства, являющимся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей, совместно переселяющимся на постоянное место жительства

вРоссийскую Федерацию. Указанным лицам земельные участки предоставляются на условиях, предусмотренных данным Законом, то есть

вбезвозмездное пользование, а впоследствии могут быть предоставлены

ив собственность в порядке, установленном Законом.

Следует особо подчеркнуть, что земельные участки на приграничных территориях, на землях сельскохозяйственного назначения и земельные участки в границах морских портов — это не исчерпывающий перечень земельных участков, которые не предоставляются в собственность иностранным лицам. Это лишь особые случаи, касающиеся именно иностранных лиц. Однако если земельный участок исключен из оборота или

29Закон об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

41

Раздел I.  Общая часть

ограничен в обороте в соответствии со ст. 27 ЗК РФ, то он не предоставляется в собственность ни российским физическим и юридическим лицам, ни иностранным.

Участниками земельных отношений являются также публично-право- вые образования — Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Указанные субъекты участвуют в земельных правоотношениях через свои органы. Например, в имущественных отношениях, связанных с распоряжением государственной или муниципальной собственностью, от имени соответствующего публично-правового образования действуют соответственно Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) и его территориальные органы — в отношении земель, являющихся федеральной собственностью, и комитеты по управлению государственным (муниципальным) имуществом в регионах. При этом государственный (муниципальный) орган действует именно как представитель собственника, то есть не использует свои властные полномочия, а участвует в правоотношениях, регулируемых гражданским законодательством30, на равных началах

сиными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами (ст. 125 ГК РФ).

Вместе с тем в управленческих отношениях, отношениях, связанных

сохраной окружающей среды и использованием природных ресурсов (экологических), органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции вправе давать иным участникам земельных правоотношений властные предписания, обязательные для исполнения. Это, например, публично-правовые отношения в сфере контроля (надзора) за соблюдением требований в области использования и охраны земель и др. Эту двойственность участия публич- но-правовых образований в лице своих органов в земельных отношениях нужно всегда иметь в виду.

Впункте 3 ст. 5 ЗК РФ представлен еще один вариант классификации субъектов (участников) земельных отношений: по видам прав на земельные участки они делятся на собственников, землевладельцев, землепользователей и обладателей сервитутов и публичных сервитутов31.

К объектам земельных правоотношений статья 6 ЗК РФ относит земли, земельные участки и части земельных участков.

Земля как объект правоотношений представляет собой компонент природной среды, природный объект и природный ресурс, который может использоваться как средство производства в сельском и лесном хозяйстве. Именно применительно к землям складываются отношения,

30Как отмечалось выше, имущественные земельные отношения регулируются и земельным, и гражданским законодательством.

31Подробноовидахправназемельныеучасткисм.вгл.2и3настоящегоучебника.

42

Глава 1. Земельное право в системе российского права

связанные с отнесением земель к категориям, резервированием, предоставлением и изъятием земель для государственных (муниципальных) нужд, с охраной земель и т.п.

Следует отметить, что действующее законодательство (в том числе Конституция РФ) иногда допускает отождествление понятий «земля»

и«земельный участок». Так, в Конституции РФ говорится о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9). Очевидно, что земля как таковая (как природный объект) может быть только собственностью публично-правовых образований, а в частной собственности могут находиться только конкретные земельные участки. Соответственно, в ст. 36 Конституции, где говорится, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, термин «земля» употреблен как синоним термина «земельный участок».

Такое же смешение понятий имеет место и в Гражданском кодексе, где упоминаются оба термина, причем не всегда корректно. Так, глава 17 ГК РФ носит название «Право собственности и другие вещные права на землю», однако ее нормы регулируют отношения по поводу прав на земельные участки. Следует согласиться с Г. Л. Земляковой в том, что именно земли могут быть также объектом отношений по мониторингу, землеустройству, территориальному планированию, градостроительному зонированию32. Объектом земельных отношений земля (точнее, опять-таки земли) является в том случае, если под этим термином понимается совокупность земельных участков, имеющих единое целевое назначение (например, земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов и т.п.).

Легальное определение земельного участка содержится в п. 3 ст. 6 ЗК РФ: «Земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности

иимеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки». Нетрудно заметить цивилистический уклон в этом определении, но при этом нельзя забывать, что любой земельный участок как часть земной поверхности продолжает оставаться природным объектом, а в определенных случаях и природным ресурсом (если он используется

всельском и лесном хозяйстве). Подробная характеристика земельного участка как объекта земельных отношений дана в параграфе 1.5.

32Публичные и частные интересы в земельном и аграрном праве: теория и практика / отв. ред. В. В. Устюкова. М. : Институт государства и права РАН, 2019. С. 21, 23 (автор параграфа — Г. Л. Землякова).

43

Раздел I.  Общая часть

Возможны случаи, когда объектом земельных отношений выступает не весь земельный участок, а только его часть. При этом государственный кадастровый учет части земельного участка, образованной в связи

сустановлением зоны с особыми условиями использования территории (подзоны), публичного сервитута, территории объекта культурного наследия или территории, в отношении которой принято решение о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, осуществляется без соответствующего заявления одновременно

свнесением в Единый государственный реестр недвижимости сведений о таких зоне (подзоне), публичном сервитуте, территории объекта культурного наследия или территории, в отношении которой принято решение о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, в порядке межведомственного информационного взаимодействия (п. 1 ст. 44 Закона о государственной регистрации недвижимости).

Часть земельного участка также может быть сдана в аренду или предоставлена на условиях сервитута. Притом эта часть должна быть ранее учтена в ЕГРН либо государственная регистрация договора аренды или сервитута соответствующей части земельного участка осуществляется одновременно с государственным кадастровым учетом такой части (п. 3 и 4 ст. 44 указанного Закона).

Некоторые ученые дополняют перечень объектов земельных отношений такими объектами, как территория (зона)33, земельная доля34, выделяют почвы как объект особой охраны35. Определенные резоны в этих предложениях есть, но законодатель их пока не воспринял (по крайней мере в плане внесения изменений в ст. 6 ЗК РФ).

Содержание правоотношений, как известно, составляют права и обязанности субъектов по поводу объекта правоотношения (земли, земель-

33См.: ГалиновскаяЕ.А.Земельное правоотношение как социально-правовое явление. С. 23 ; Мельников Н. Территория как объект земельных отношений: доктринальные и практические подходы к постановке проблемы // Хозяйство и право. 2015. № 8. С. 27–38.

34См., например: Анисимов А. П., Чаркин С. А. Объекты земельных правоотношений // Российская юстиция. 2012. № 2. С. 4–8 ; Майборода В. А. Комментарий к Федеральному закону от 24.07.2002 № 101 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». 2018 ; Инжиева Б. Б. Особенности осуществления сделок с земельными участками как объектами недвижимости (на примере мены и ипотеки) // Цивилист. 2022. № 4. С. 29–35 ; Каблучков А. Особенности отчуждения земель сельскохозяйственного назначения // Юридический справочник руководителя. 2022. № 2. С. 73–84.

35См., например: Харьков В. Н. Почва как объект правовой охраны // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2015. № 3. С. 234–245.

44

Глава 1. Земельное право в системе российского права

ного участка, части земельного участка). В общем плане права собственников и иных правообладателей земельных участков (кроме обладателей сервитутов, публичных сервитутов) определены в ст. 40, 41 ЗК РФ. Что касается прав и обязанностей, например, органов государственной власти как участников правоотношений, то они закреплены в положении о соответствующем органе, в котором определяется его компетенция.

Собственники земельных участков, землепользователи и землевладельцы имеют право:

1)использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством РФ;

2)возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, сани- тарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

3)проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, агролесомелиоративные, культуртехнические

идругие мелиоративные работы, строить пруды (в том числе образованные водоподпорными сооружениями на водотоках) и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;

4)осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.

Кроме того, собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, если он передает земельный участок в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное пользование.

Что касается прав лиц, использующих земельный участок на основании сервитута, то они определяются законом и соглашением об установлении сервитута. А права лиц, использующих земельный участок на основании публичного сервитута, определяются решением уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, которыми установлен публичный сервитут, а в случаях, предусмотренных главой V.7 ЗК РФ, — также соглашением об осуществлении публичного сервитута.

Права субъектов (участников) земельных отношений неразрывно связаны с их обязанностями. В частности, согласно ст. 42 ЗК РФ, правообладатели земельных участков обязаны:

45

Раздел I.  Общая часть

—использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

—сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

—осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;

—своевременно приступать к использованию земельных участков

вслучаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

—своевременно производить платежи за землю;

—соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, сани- тарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности;

—не допускать загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы.

В данной статье указано, что правообладатели должны выполнять и иные требования, предусмотренные Земельным кодексом, федеральными законами, то есть приведенный перечень обязанностей не является закрытым (исчерпывающим). Несмотря на это, недавно в рассматриваемой статье специально закреплены еще две обязанности правообладателей земельных участков:

—не препятствовать организации — собственнику объекта системы газоснабжения, нефтепровода или нефтепродуктопровода либо уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту расположенных на земельных участках и (или) под поверхностью земельных участков объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов, по предупреждению чрезвычайных ситуаций, по ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф;

—в случае обнаружения пожара на земельном участке, используемом для сельскохозяйственного производства, немедленно уведомить пожарную охрану и оказывать ей содействие при тушении пожара на данном земельном участке.

Иногда органы, осуществляющие земельный контроль (надзор), неверно толкуют положение рассматриваемой статьи о целевом использовании земельного участка и привлекают собственников земельных участков или иных правообладателей к ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ.

46

Глава 1. Земельное право в системе российского права

Некоторые граждане даже ставили вопрос о неконституционности абзаца второго ст. 42 ЗК РФ и ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ в связи с возможностью их неоднозначного толкования.

Первоначально Конституционный Суд РФ указанные нормы признал не противоречащими Конституции РФ, однако дал их толкование36. Однако менее чем через год Конституционный Суд всё же признал часть первую ст. 8.8 частично не соответствующей Конституции ввиду ее неопределенности в вопросе о том, обязан ли собственник (правообладатель) земельного участка в случае, когда он в дополнение к основному виду его разрешенного использования самостоятельно выбирает вспомогательный вид разрешенного использования, вносить в качестве условия правомерного осуществления вспомогательного вида разрешенного использования в ЕГРН сведения о таком использовании. Соответственно, существует неопределенность и в вопросе о возможности привлечения этого собственника (правообладателя) к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием37.

Конкретное содержание земельного правоотношения зависит от вида соответствующего правоотношения: у сторон договора купли-продажи одни права и обязанности, договора аренды — другие, в правоотноше-

36В частности, Конституционный Суд указал, что содержащиеся в этих нормах положения (по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования) не предполагают привлечения к административной ответственности, предусмотренной частью 1 ст. 8.8 КоАП РФ, собственника земельного участка с видом разрешенного использования — для ведения личного подсобного хозяйства и расположенного на данном земельном участке жилого помещения в случаях предоставления религиозной организации возможности совершатьвэтомжиломпомещениибогослужения,другиерелигиозныеобряды и церемонии, а также использовать адрес этого жилого помещения в качестве адреса религиозной организации — и не допускают такого использования этого жилого помещения религиозной организацией, когда оно, фактически утратив признаки жилого, приобретает характеристики культового помещения либо административного (служебного) помещения религиозной организации (постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2019 № 35 П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 42 Земельного кодекса РФ и части 1 статьи 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки О. В. Гламоздиновой»).

37Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.2020 № 42 П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М. Г. Анциновой».

47

Раздел I.  Общая часть

ниях по осуществлению государственного (муниципального) земельного надзора (контроля) — третьи и т.п.

Возникают земельные правоотношения по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, а соответствующие права на земельные участки и обременения подлежат государственной регистрации. Юридические факты, являющиеся основаниями возникновения и прекращения земельных прав и обязанностей, будут рассмотрены в гл. 5 и 6 настоящего учебника.

1.5. Земельный участок как объект земельных отношений

Земельный участок как объект земельных отношений имеет ряд специфических особенностей, принципиально отличающих его от других объектов правоотношений в целом и объектов недвижимости в частности. В отличие от объектов недвижимости, создаваемых человеком, земельный участок не создается, а образуется путем выделения части земной поверхности от остальной территории с помощью установления его границ38.

Причем он образуется не просто так, по желанию каких-либо лиц, а только для конкретной цели его использования, которая, в свою очередь, обуславливает его местоположение и площадь, что имеет принципиальное значение.

В настоящее время в российском законодательстве сложилась «странная» ситуация, когда на уровне федерального закона (кодифицированных актов) существует два легальных понятия земельного участка.

Земельный кодекс РФ в ст. 6 определяет земельный участок как объект прав на землю и недвижимую вещь, которая представляет собой «часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи». Данное понятие было введено в Земельный кодекс Законом от 23.06.2014 № 171 ФЗ39 и вступило в силу с 1 марта 2015 г.

А в Гражданский кодекс понятие земельного участка было введено вместе с главой «6.1. Недвижимые вещи» Законом от 21.12.2021

38Подробнее о земельном участке см.: Земельно-правовые проблемы управления недвижимостью : учеб. пособие для магистров / О. А. Романова, А. Ю. Осетрова, Г. В. Выпханова [и др.] ; Министерство науки и высшего образования Российской Федерации ; Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). М. : Проспект, 2022. С. 12–23.

39Федеральный закон от 23.06.2014 № 171 ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

48

Глава 1. Земельное право в системе российского права

№ 430 ФЗ40 и вступило в силу с 1 сентября 2022 г. Согласно Гражданскому кодексу земельным участком как недвижимой вещью признается

часть поверхности земли, границы которой определены в порядке, установленном законом (ст. 141.2). Следует обратить внимание, что аналогичное определение содержалось в Земельном кодексе до 1 марта 2015 г.

ибыло отменено в связи с введением действующего понятия. Сложившаяся коллизия между двумя базовыми кодексами в сфере недвижимости представляется недопустимой и должна быть ликвидирована. Но важно понимать, какое определение ближе к сущности земельного участка

икакое это имеет юридическое значение.

Не вдаваясь в дискуссию по поводу понятия земельного участка на страницах учебника, следует заметить, что часть земной поверхности только с определенными границами не может быть ни объектом ка- ких-либо правоотношений, ни тем более объектом недвижимости, поскольку в данном определении отсутствует характеристика его функционала, то есть цели его возможного использования. А именно возможность использования земельного участка для осуществления конкретной деятельности и определяет интерес к нему, востребованность на рынке, соответственно, его стоимость и участие в гражданском обороте.

Поэтому часть земной поверхности может стать земельным участком только после установления его дополнительных характеристик в виде

категории земель и разрешенного использования. Более того, при образовании земельного участка как объекта правоотношений первичное значение имеют именно эти качественные характеристики, которые обуславливают местоположение его границ и площадь. Юридически это выражается в установлении предельных размеров земельных участков в зависимости от видов разрешенного использования, о чем подробнее будет сказано ниже.

Целевое назначение и разрешенное использование земельного участка являются основными элементами правового режима земельного участка, который с субъективной точки зрения устанавливает объем прав и обязанностей любого правообладателя земельного участка по его использованию и определяет вид или виды деятельности, которые можно на земельном участке осуществлять41.

Таким образом, понятие земельного участка, установленное Земельным кодексом, в большей степени соответствует сущности земельного участка как недвижимой вещи. То есть земельный участок, как и другой

40Федеральный закон от 21.12.2021 № 430 ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации».

41Подробнее о правовом режиме земельных участков см.: Земельное право : учебник для бакалавров / В. Б. Агафонов, Г. В. Выпханова, В. К. Быковский [и др.]. М. : Проспект, 2013. ISBN 978-5-392-10065 1. EDN TMXFOL.

49

Раздел I.  Общая часть

объект недвижимости, обладает набором необходимых для его юридической идентификации индивидуальных характеристик, которые не ограничиваются сведениями о местоположении его границ.

Перечень индивидуальных характеристик земельного участка как объекта недвижимости, подлежащих определению и внесению сведений о них в ЕГРН, как и других объектов недвижимости, установлены в настоящее время Законом о государственной регистрации недвижимости в статье 8.

Все индивидуальные характеристики (сведения) объектов недвижимости данный Закон подразделяет на основные и дополнительные.

Косновным характеристикам (сведениям) согласно п. 2 ст. 8 Закона относятся характеристики, позволяющие определить объект недвижимости в качестве индивидуально определенной вещи, а также характеристики, которые определяются и изменяются в результате образования земельных участков и уточнения местоположения границ земельных участков, строительства и реконструкции зданий, сооружений, помещений и машино-мест, перепланировки помещений.

Основные характеристики земельного участка могут быть изменены только при его преобразовании в новые земельные участки, при уточнении границ ранее учтенных земельных участков и при исправлении реестровых ошибок в основных сведениях Росреестром в рамках соответствующих полномочий или на основании судебного решения.

Косновным характеристикам земельного участка относятся:

—кадастровый номер объекта недвижимости и дата его присвоения;

—описание местоположения границ земельного участка;

—площадь;

—кадастровый номер (номера) земельного участка (земельных участков), из которого (которых) образован земельный участок (далее — исходный земельный участок);

—кадастровые номера расположенных в границах земельного участка объектов недвижимости.

К основным характеристикам земельного участка, идентифицирующим его положение на местности и подлежащим определению в целях постановки земельного участка на государственный кадастровый учет, относятся описание местоположения границ земельного участка и занимаемая им площадь. Требования к определению и описанию основных характеристик земельного участка установлены Законом о государственной регистрации недвижимости и Законом о кадастровой деятельности.

К дополнительным характеристикам объектов недвижимости относятся сведения, которые могут устанавливаться и изменяться у существующего объекта недвижимости на основании решений (актов) органов государственной власти или органов местного самоуправления;

50

Глава 1. Земельное право в системе российского права

сведения, которые могут содержаться в других государственных и муниципальных информационных ресурсах (за исключением основных сведений); сведения, которые в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 38 Закона

огосударственной регистрации недвижимости вносятся Росреестром в уведомительном порядке, а также иные сведения, предусмотренные данным законом.

Вотличие от основных характеристик дополнительные сведения об объекте недвижимости могут изменяться в порядке государственного кадастрового учета в случаях, предусмотренных Законом о государственной регистрации недвижимости.

Перечень дополнительных характеристик (сведений) установлен частью 5 ст. 8 указанного Закона. В отношении земельных участков необходимо выделить следующие:

—сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости;

—сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка;

—категория земель, к которой отнесен земельный участок;

—вид или виды разрешенного использования земельного участка;

—сведения о нахождении земельного участка полностью или частично в границах зон с особыми условиями использования территории или территории объекта культурного наследия, границах публичного сервитута, включая ограничения по использованию земельного участка, установленные для такой зоны, территории или в связи с установлением публичного сервитута;

—сведения о нахождении земельного участка в границах особо охраняемой природной территории, охотничьих угодий, лесничеств;

—сведения о нахождении земельного участка в границах особой экономической зоны, территории опережающего социально-экономическо- го развития, зоны территориального развития в Российской Федерации, игорной зоны;

—сведения о расположении земельного участка в границах территории, в отношении которой утвержден проект межевания территории;

—сведения о результатах проведения федерального государственного земельного контроля (надзора);

—сведения о наличии земельного спора о местоположении границ земельных участков в случае, предусмотренном частью 5 ст. 43 Закона

огосударственной регистрации недвижимости;

—адрес земельного участка (при наличии).

Часть из перечисленных дополнительных сведений может у земельного участка отсутствовать в конкретный момент, но такие характеристики, как целевое назначение и разрешенное использование, должны быть установлены обязательно.

51

Раздел I.  Общая часть

Обязательность установления данных характеристик вытекает из положений ЗК РФ, устанавливающего обязанность всех правообладателей земельных участков использовать их в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, конкретизирующим целевое назначение категории земель.

За использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием установлена административная ответственность, а также гражданско-правовая в виде основания принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельный участок в установленном порядке.

При отсутствии правил землепользования и застройки сведения о разрешенном использовании земельных участков вносятся в сведения ЕГРН из правоустанавливающих или правоудостоверяющих документов на земельный участок, исходя из указанной в данных документах цели предоставления земельного участка конкретному лицу.

Образование земельных участков. Земельные участки, как было отмечено выше, в отличие от других объектов недвижимости, возникают путем их образования. Только искусственные земельные участки на водных объектах создаются как объекты капитального строительства

всоответствии с Федеральным законом от 19.07.2011 № 246 ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений

вотдельные законодательные акты Российской Федерации»42, но после ввода их в эксплуатацию, постановки на государственный кадастровый учет и государственной регистрации прав на них дальше используются как обычные земельные участки, в том числе из такого земельного участка могут быть образованы новые земельные участки.

Способы, условия и правила образования новых земельных участков установлены главой 1.1 ЗК РФ. Новые земельные участки могут создаваться первично из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и из уже существующих земельных участков способами, исчерпывающий перечень которых установлен в данной главе Земельного кодекса. Образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков осуществляется также в соответствии с указанной главой Земельного кодекса.

Образование земельных участков может осуществляться как по инициативе уполномоченных органов власти в случаях и в порядке, установленных земельным и градостроительным законодательством, так и по инициативе правообладателей земельных участков.

Образование земельных участков по общему правилу допускается при наличии в письменной форме согласия правообладателей и залого-

42 СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4594.

52

Глава 1. Земельное право в системе российского права

держателей исходных земельных участков. Такое согласие не требуется

вслучаях:

—образования земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждениям;

—образования земельных участков на основании решения суда;

—образования земельных участков в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд;

—образования земельных участков, на которых расположены самовольные постройки, в целях их сноса;

—образования земельных участков в связи с установлением границ вахтовых и иных временных поселков, созданных до 1 января 2007 г.

вграницах земель лесного фонда для заготовки древесины, а также военных городков, созданных в границах лесничеств на землях лесного фонда или землях обороны и безопасности;

—образования земельных участков в связи с разделом земельного участка для целей, предусмотренных статьей 13 Федерального закона от 30.12.2004 № 214 ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений

внекоторые законодательные акты Российской Федерации», если иное не предусмотрено договором залога.

Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в частной собственности и принадлежащих нескольким собственникам, осуществляется по соглашению между ними об образовании земельного участка. Исключение составляет образование земельных участков путем выдела в счет земельной доли (долей) в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения

впорядке, предусмотренном Законом об обороте.

Особенности образования земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Образование земельных участков из государственных и муниципальных земель и земельных участков осуществляется в соответствии с документами, в которых проектируются границы образуемых земельных участков. К таким документам относятся:

—проект межевания территории (ПМТ), утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом РФ;

—проектная документация лесных участков;

—утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, порядок подготовки и утверждения которой установлен статьей 11.10 ЗК РФ.

Проект межевания территории является одним из видов документации по планировке территории, его подготовка и утверждение осущест-

53

Раздел I.  Общая часть

вляются в соответствии с главой 5 ГрК РФ «Планировка территории». Подготовка проекта межевания территории осуществляется, как правило, вместе с проектом планировки территории, но в установленных Земельным кодексом случаях он может подготавливаться самостоятельно в целях образования новых земельных участков и уточнения границ ранее учтенных земельных участков на застроенных территориях43.

Требования к схеме расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории установлены статьей 11.10 ЗК РФ.

По общему правилу образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании проекта межевания территории.

В соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории образование земельных участков допускается только при отсутствии утвержденного проекта межевания территории.

При этом Земельный кодекс устанавливает случаи образования земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. К ним относится:

—образование земельных участков из земельного участка, предоставленного для комплексного развития территории;

—образование земельных участков из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу;

—образование земельных участков для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения;

—образование земельных участков в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами.

Исключения составляют случаи:

—образования земельного участка для целей, предусмотренных статьей 13 Закона об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ;

43Подробнее о порядке подготовки и утверждении проекта межевания территории см.: Градостроительное право : учебник / Е. С. Болтанова, О. А. Романова, Л.Е.Бандорин;МинистерствонаукиивысшегообразованияРоссийскойФедерации;МосковскийгосударственныйюридическийуниверситетимениО.Е.Кутафи-

на (МГЮА). М. : Проспект, 2021. Гл. 5. С. 96–117.

54

Глава 1. Земельное право в системе российского права

—образования земельного участка для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, не являющихся линейными объектами;

—образования земельного участка в целях его предоставления собственникам расположенных на нем зданий, сооружений.

Законом об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, установлены особенности образования земельных участков

вцелях их предоставления гражданам в соответствии с данным Законом.

Способы образования земельных участков из существующих (ис-

ходных). Земельный кодекс устанавливает исчерпывающий перечень способов образования новых земельных участков из уже существующих (исходных) земельных участков. К ним относятся:

1)раздел,

2)выдел,

3)объединение,

4)перераспределение.

Порядок и особенности образования земельных участков каждым способом, а также особенности возникновения прав на них установлены статьями 11.4–11.7 ЗК РФ соответственно.

При образовании земельных участков указанными способами, за исключением выдела, исходные земельные участки по общему правилу прекращают свое существование. Земельным кодексом предусмотрены случаи, когда исходные земельные участки остаются в измененных границах с прежним кадастровым номером (измененные земельные участки).

Особенности перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой, а также таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, установлены главой V.4 ЗК РФ.

Образование земельных участков не влечет изменения или отмены установленных ограничений (обременений) исходных земельных участков. Все установленные ограничения и обременения исходных земельных участков сохраняются в прежних границах.

Условия образования земельных участков. Образование земельных участков любым способом возможно только при условии соблюдения установленных Земельным кодексом требований к образуемым или изменяемым земельным участкам. Данные требования направлены прежде всего на обеспечение возможности беспрепятственного использования образуемого или изменяемого земельного участка в соответствии

55

Раздел I.  Общая часть

с его целевым назначением и разрешенным использованием, предотвращения пересечения границ и нарушения прав частных лиц и публичных образований, а также на обеспечение рационального использования земель.

Сама возможность установления определенных правил при образовании и изменении земельных участков в нормативных правовых актах различного уровня направлена в целом на упорядочивание осуществления земельных отношений всеми субъектами в целях обеспечения рационального использования земель в Российской Федерации и в полной мере отражает специфику земельного участка как объекта земельных отношений.

Как отмечал Конституционный Суд РФ еще в постановлении от 23.04.2004 № 8 П, конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то есть всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обуславливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей. Особенности и условия использования земель и земельных участков регулируются земельным законодательством посредством установления правового режима земель и земельных участков, которые, в свою очередь, определяются категорией земель и разрешенным использованием земельных участков.

Основным фактором, обуславливающим требования к образованию

иизменению земельных участков, является правило сохранения целевого назначения (категории земель) и разрешенного использования исходных земельных участков при образовании новых. Данное правило, по существу, является лимитирующим фактором образования новых земельных участков из существующих.

Часть 3 ст. 11.2 ЗК РФ устанавливает, что целевым назначением

иразрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Исключения из данного правила составляют случаи, связанные с образованием земельных участков при осуществлении градостроительной деятельности на основании утвержденной документации по планировке территории в порядке, установлен-

56

Глава 1. Земельное право в системе российского права

ном градостроительным и земельным законодательством, в том числе при комплексном развитии территории, при строительстве объектов федерального, регионального или местного значения, при реализации документов территориального планирования, в границах особых правовых режимов определенных территорий и зон.

Исходя из необходимости сохранения целевого назначения и разрешенного использования образуемого земельного участка и обеспечения его надлежащего использования, в ст. 11.9 ЗК РФ установлен ряд требований, соблюдение которых необходимо для образования новых и изменения земельных участков.

Первым формальным требованием является соответствие образуемых или изменяемых земельных участков установленным предельным (минимальным и максимальным) размерам для соответствующего вида разрешенного использования исходного земельного участка.

Установление уполномоченными органами власти предельных — минимальных и максимальных — размеров земельных участков для определенных видов разрешенного использования или нормирование размеров образуемых земельных участков является одним из традиционных способов правового регулирования земельных отношений, отражающих их специфику. Нормативное установление предельных размеров земельных участков обусловлено, во-первых, ограниченностью земельных ресурсов, что приводит к необходимости устанавливать максимальные размеры земельных участков, а во-вторых, необходимостью обеспечения возможности использовать земельные участки для конкретных целей, что определяет их минимальные размеры. То есть предельные размеры устанавливаются для конкретных видов разрешенного использования земельных участков.

Для земельных участков, находящихся и образуемых в границах территорий, в отношении которых разрабатываются правила землепользования и застройки, предельные размеры определяются градостроительными регламентами. Для земельных участков, расположенных на других землях, предельные размеры могут устанавливаться различными нормативными правовыми актами субъектов РФ, органов местного самоуправления. Например, предельные размеры для земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются законами субъектов РФ.

Существует мнение, что нормирование земельных участков создает необоснованные ограничения в реализации права собственности на землю44, о чем свидетельствуют практика Конституционного Суда РФ

44См.: Романова О. А. Некоторые актуальные вопросы защиты прав граждан на земельные участки // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2017. № 2 (30). С. 134–139. DOI: 10.17803/2311-5998.2017.30.2.134-139. EDN YTPFLZ.

57

Раздел I.  Общая часть

в части обращения граждан в Конституционный Суд РФ с заявлениями о признании не соответствующими Конституции РФ положений земельного и градостроительного законодательства, устанавливающих требования к образованию земельных участков и предусматривающих в том числе необходимость соблюдения при образовании и изменении земельных участков установленных предельных — минимальных и (или) максимальных — размеров45.

При этом Конституционный Суд РФ во всех таких случаях однозначно высказывается, что законодательные требования, касающиеся установления предельных — минимальных и (или) максимальных — размеров земельных участков, направлены на обеспечение рационального использования земель и не могут сами по себе рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан. Тем не менее следует признать, что установление и применение предельных размеров земельных участков на практике вызывает много споров и проблем, что отражено и в научной литературе, и в судебной практике.

Кроме того, обязательным требованием к образованию и изменению земельных участков является отсутствие пересечения границ образуемых земельных участков с границами муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, лесничеств. Это требование обусловлено стремлением к сохранению единства правового режима образуемых земельных участков. Исключение составляют земельные участки, образуемые в целях проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов.

Если на исходном земельном участке находятся другие объекты недвижимости, а также установлены какие-либо ограничения (обременения) исходного земельного участка, то образование новых земельных

45См., например: определение Конституционного Суда РФ от 15.01.2009 № 186- О О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Грицая Виктора Давыдовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 22 Закона Краснодарского края “Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае”» ; определение Конституционного Суда РФ от 24.09.2012 № 1598 О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Жук Тамары Николаевны и Сенникова Юрия Александровича на нарушение их конституцион- ныхправположениемприложения3кЗаконуСанкт-Петербурга“Оправилахзем- лепользованияизастройкиСанкт-Петербурга”»;определениеКонституционного Суда РФ от 16.07.2015 № 1689 О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Иошкиной Надежды Васильевны на нарушение ее конституционных прав положениями Земельного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ» // Документы опубликованы не были. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

58

Глава 1. Земельное право в системе российского права

участков должно осуществляться с учетом месторасположения данных объектов, обеспечения их использования и функционирования и границ ограничений.

Важное значение для образования и определения границ новых земельных участков и уточнения границ ранее учтенных земельных участков имеет требование о недопущении вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, невозможности размещения объектов недвижимости и других препятствующих рациональному использованию и охране земель недостатков. Это требование направлено на предотвращение образования земель, из которых невозможно образовать земельные участки для конкретных целей использования.

Несоблюдение установленных требований ст. 11.9 ЗК РФ влечет отказ Росреестра в постановке образуемых земельных участков на кадастровый учет и, соответственно, невозможность их образования.

Контрольные вопросы

1.Дайте характеристику земельного права как отрасли российского права.

2.Что является предметом земельного права?

3.Раскройтерольизначениепринциповземельногоправавправовом регулировании земельных отношений.

4.Раскройте систему земельного права.

5.Назовите основные источники земельного права.

6.Дайте характеристику земельных правоотношений.

7.Что является объектами земельных правоотношений?

8.Что такое земельный участок как объект земельных отношений?

9.Назовите способы и условия образования земельных участков.

Рекомендуемая литература

1.Выпханова Г. В. Принципы земельного права и их реализация в региональном законодательстве // Аграрное и земельное право. — 2016. — № 2 (134). — С. 105–109.

2.Выпханова Г. В. Реализация принципов земельного права при рассмотрении судами земельных споров // Российское правосудие. — 2016. — № 9 (125). — С. 50–53.

3.Галиновская Е. А. Земельное правоотношение как социально-пра- вовое явление. — М. : Инфра М, 2015. — 272 с. — ISBN 978-5-16- 010948 0. — EDN UKJJSN.

4.Землякова Г. Л. Земля и земельный участок как объекты земельных правоотношений: проблемы терминологии // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2019. — № 1. — С. 54–63.

59

Раздел I.  Общая часть

5.Мельников Н. Виды частей земельных участков, их правовой режим и оборотоспособность // Хозяйство и право. — 2018. — № 8. — С. 42–53.

6.Нарышева Н. Г. Земельный участок как объект земельных правоотношений // Закон. — 2021. — № 11. — С. 22–28.

7.РомановаО.А.Некоторыеактуальныевопросызащитыправграждан на земельные участки // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2017. — № 2 (30). — С. 134–139. — DOI: 10.17803/2311- 5998.2017.30.2.134-139. — EDN YTPFLZ.

60

Глава 2

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ И ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

План главы:

1.Формы права собственности на землю и земельные участки.

2.Государственная и муниципальная собственность на землю и земельные участки. Разграничение государственной собственности на землю.

3.Право частной собственности на земельные участки.

2.1.Формы права собственности на землю и земельные участки

Общественные отношения собственности на землю составляют основу не только земельных отношений, но и многих экономических и социальных отношений в обществе и государстве. В силу уникальных свойств земли и ее особого публичного значения правовое регулирование отношений собственности на землю и земельные участки отличается существенными особенностями по сравнению с другими видами имущества.

Как известно из гражданского права, право собственности является наиболее полным имущественным правом, предусмотренным законодательством. Гражданский кодекс раскрывает понятие права собственности посредством определения его содержания. В соответствии со ст. 209 ГК РФ собственнику земельного участка принадлежит право владения, пользования и распоряжения земельным участком как своим имуществом.

Право собственности на землю и земельные участки традиционно рассматривается в объективном и субъективном смысле. Право собственности в объективном смысле составляет межотраслевой, комплексный институт конституционного, гражданского и земельного права, включающий совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности на землю и земельные участки, определяющих способы

ипределы осуществления права собственности, основания его возникновения, изменения и прекращения.

Всубъективном смысле право собственности на землю понимается как совокупность прав и обязанностей собственника земельного участка по осуществлению им предоставленных законом правомочий в отношении принадлежащего ему земельного участка: владения, пользования

ираспоряжения.

Формы собственности на имущество в российском законодательстве определяются по субъекту, в собственности которого может находиться данное имущество. Статья 9 Конституции РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В настоящее время

61

Раздел I.  Общая часть

российское законодательство иных форм собственности не предусматривает. Соответственно, субъектами права собственности на землю и земельные участки могут быть государство в лице Российской Федерации и субъектов РФ, муниципальные образования и частные лица — физические и юридические лица.

Особенностью отношений собственности на землю в России является то, что до настоящего времени не все земли и земельные участки на территории РФ находятся в собственности указанных выше субъектов вследствие длительного существования единой государственной собственности на землю.

Учитывая особый публичный статус земли как объекта правоотношений, Гражданский и Земельный кодексы РФ закрепляют презумпцию права государственной собственности на все земли и земельные участки, которые не находятся в собственности каких-либо субъектов. Статья 16 ЗК РФ и статья 214 ГК РФ устанавливают, что земли, не находящиеся

всобственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью. Поскольку в данном случае не определен собственник в виде конкретного государственного образования, считается, что такие земли и земельные участки находятся

внеразграниченной государственной собственности.

Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, установлен Вводным законом.

Согласно п. 10 ст. 3 указанного Закона, распоряжение такими земельными участками по общему правилу осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Исключение установлено для земельных участков на территории Москвы и Санкт-Петербурга, где распоряжение неразграниченными земельными участками осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ1, а также для земельных участков, расположенных на территориях административных центров субъектов РФ. В последнем случае по общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления административных центров, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с гражданским законодательством в гражданском обороте могут находиться индивидуально определенные вещи. Индиви-

1Москве и Санкт-Петербургу дано право своими законами передавать данные полномочия на уровень органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

62

Глава 2. Право собственности на землю и земельные участки

дуализация земельного участка осуществляется в процессе его государственного кадастрового учета. Гражданским законодательством установлено, что право собственности на недвижимое имущество возникает с момента государственной регистрации перехода прав на данное имущество, условием которой является осуществление государственного кадастрового учета данного объекта недвижимого имущества. Таким образом, объектом права собственности на землю конкретных субъектов могут выступать земельные участки, поставленные на государственный кадастровый учет. Исключение могут составлять земли, находящиеся в неразграниченной государственной собственности или в силу закона отнесенные к собственности конкретного субъекта (например, к собственности Российской Федерации относятся земли обороны и безопасности, земли лесного фонда и др.).

2.2.Государственная и муниципальная собственность на землю и земельные участки. Разграничение государственной собственности на землю

Как было показано выше, земельным и гражданским законодательством установлена презумпция государственной собственности на землю2: земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью (п. 2 ст. 214 ГК РФ, п. 1 ст. 16 ЗК РФ).

У конкретных публичных образований право собственности на землю и земельные участки возникает по основаниям, установленным федеральным законом.

При этом объектом права государственной собственности является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ, региональная собственность) (п. 1 ст. 214 ГК РФ).

Объектом права муниципальной собственности является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (п. 1 ст. 215 ГК РФ).

В связи с тем, что не на всех землях, находящихся в границах Российской Федерации, образованы земельные участки, в государственной

2Такой подход законодателя препятствует приобретению права собственности на земельный участок по давности владения.

63

Раздел I.  Общая часть

и муниципальной собственности могут находиться как земельные участки, так и земли.

Несформированность земельного участка и отсутствие проведения его кадастрового учета и государственной регистрации права собственности публичного образования на него не означает того, что соответствующее публичное образование фактически отказалось от своего права собственности или проявляет безразличие к правовой судьбе этого земельного участка, а также того, что такие земли являются бесхозяйными3.

Занятие без каких-либо правовых оснований части поверхности земли, заведомо для владельца относящейся к публичной собственности, является противоправным, совершенным внешне неправомерными действиями, а следовательно, оно не может считаться добросовестным и соответствующим требованиям норм ст. 234 ГК РФ о приобретательной давности4.

Таким образом, земли и земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, принадлежат публично-пра- вовым образованиям, поэтому часто эти формы собственности называют объединяющим их термином «публичная собственность». Предполагается, что публичная собственность служит решению публично-правовых задач и обеспечению функций государства и муниципальных образований, в отличие от частной собственности, которая призвана удовлетворять интересы граждан и юридических лиц.

Статьями 17–19 ЗК РФ установлены основания возникновения права собственности на земельные участки для публично-правовых образований. Первые три основания, указанные в каждой из этих статей, совпадают по формулировке.

Первым основанием, по которому у публично-правовых образований возникает право собственности, является признание федеральными законами земельных участков федеральной собственностью (ст. 17), собственностью субъектов РФ (ст. 18) и муниципальной собственностью (ст. 19).

Например, федеральными законами установлено, что земли и земельные участки государственных заповедников и национальных парков, земли лесного фонда и лесные участки в их составе находятся в федеральной собственности (п. 6 ст. 95 ЗК РФ, ст. 3 Федерального закона от 04.12.2006 № 201 ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Рос-

3См.: определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2021 № 186 О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Афанасьева Владимира Ивановича на нарушение его конституционных прав абзацем первым пункта 1 статьи 234

Гражданского кодекса РФ» // СПС «КонсультантПлюс».

4 См.: определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2021 № 186 О.

64

Глава 2. Право собственности на землю и земельные участки

сийской Федерации», ст. 8 ЛК РФ). Федеральной собственностью являются также земли, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ,

иземельные участки, предоставленные для размещения объектов федерального железнодорожного транспорта (п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31.05.1996 № 61 ФЗ «Об обороне», п. 3 ст. 4 Федерального закона от 27.02.2003 № 29 ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»).

Асогласно п. 2 ст. 7 Федерального закона от 03.06.2006 № 73 ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов. Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, граждан, юридических лиц

ив границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если эти водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений.

Помимо этого, земельные участки могут быть признаны муниципальной собственностью законами субъектов РФ.

Вторым основанием возникновения прав на земельные участки для всех публично-правовых образований являются основания, предусмотренные гражданским законодательством. К таковым относятся различного рода сделки, наследование, переход в собственность муниципального образования или города федерального значения земельных участков, являющихся выморочным имуществом. В связи с тем, что основания прекращения права собственности, предусмотренные в ст. 235 ГК РФ (в частности, изъятие для государственных или муниципальных нужд, изъятие в связи с ненадлежащим использованием, реквизиция и др.), применяются в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, они одновременно являются основаниями возникновения права собственности для публично-правовых образований.

Третьим основанием возникновения права публичной собственности на земельные участки для всех публично-правовых образований является разграничение государственной собственности на земельные участки, которое регулируется Вводным законом.

Исторически необходимость правового регулирования разграничения государственной собственности на землю связана с тем, что в советский период вплоть до 1990 г. в России признавалась только госу-

65

Раздел I.  Общая часть

дарственная собственность на землю5, ни частной, ни муниципальной собственности не существовало. Поэтому при появлении в законодательстве новых форм собственности и субъектов права публичной собственности, помимо Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, появилась и потребность в разграничении государственных земель между этими субъектами и определении органов, уполномоченных на распоряжение земельными участками, находящимися в публичной собственности.

Попытки урегулировать процесс разграничения государственной собственности на землю предпринимались неоднократно.

Первым нормативным актом в рассматриваемой сфере стало постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020 1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», в котором были перечислены объекты, обслуживающие различные сферы социальной жизни и народного хозяйства, относящиеся к федеральной собственности, объекты, которые могут быть переданы из федеральной собственности в собственность субъектов РФ (а впоследствии и в собственность муниципальных образований), и объекты, передаваемые в муниципальную собственность. Надо отметить, что данное постановление до сих пор не отменено и нередко конфликтные ситуации между публично-правовыми образованиями и органами власти разного уровня решаются со ссылкой на него6.

Позднее был принят Указ Президента РФ от 16.12.1993 № 2144 «О федеральных природных ресурсах»7, которым было установлено, что к федеральным природным ресурсам могут относиться земельные участки, предоставляемые или занятые определенными (перечисленными в Указе) объектами общегосударственного значения.

В 2001 г. Законом о разграничении государственной собственности на землю8 были установлены основания и порядок разграничения государственной собственности на землю на основании перечней зе-

5См.: Закон СССР от 06.03.1990 № 1305 1 «О собственности в СССР» ; Закон РСФСР от 24.12.1990 № 443 1 «О собственности в РСФСР».

6См.: определение Верховного Суда РФ от 13.05.2021 № 305-ЭС21-5378 по делу № А41-104916/2018 ; постановление Арбитражного суда Московского округа от

30.01.2023 № Ф05-28388/2022 по делу № А40-27737/2022.

7Утратил силу с 25 февраля 2003 г. в связи с изданием Указа Президента РФ от 25.02.2003 № 250 // СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 851.

8Утратил силу с 1 июля 2006 г. в связи с принятием Федерального закона от 17.04.2006 № 53 ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 17 (ч. 1). Ст. 1782.

66

Глава 2. Право собственности на землю и земельные участки

мельных участков, которые согласовывались органами власти разного уровня и утверждались актами (распоряжениями) Правительства РФ.

Всвязи с тем что процедура, установленная этим законом, была весьма громоздкой и длительной, в итоге на государственном уровне было решено от нее отказаться и установить в законодательстве лишь критерии отнесения земельных участков к собственности федеральной, субъектов РФ и муниципальной при разграничении государственной собственности на землю. Исходя из этих критериев, определяются субъект права собственности и орган власти, который вправе обратиться за государственной регистрацией права соответствующего публично-правового образования на земельный участок или распорядиться участком без регистрации права (п. 1 ст. 3.3 Вводного закона). Эти критерии также помогают заинтересованным в приобретении находящихся в публичной собственности земельных участков гражданам и юридическим лицам определить, в какой (какого уровня) орган власти необходимо для этого обратиться.

Критерии отнесения земельных участков при разграничении государственной собственности на землю к собственности федеральной, субъектов РФ и муниципальной установлены статьей 3.1 Вводного закона.

Вданной норме предусмотрены два основных критерия отнесения земельного участка к собственности федеральной, региональной или муниципальной.

Во-первых, определение субъекта права публичной собственности зависит от того, кому принадлежит объект (здание, сооружение), расположенный на земельном участке (Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию). Соответственно, чей объект — тому и принадлежит земельный участок.

Во-вторых, если на участке отсутствуют постройки, то определение субъекта права публичной собственности зависит от того, кому ког- да-либо был предоставлен земельный участок на ином (кроме собственности) вещном или обязательственном праве: органу государственной власти РФ, субъекта РФ или местного самоуправления либо казенному предприятию, некоммерческой организации, созданной федеральным органом государственной власти, органом власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, государственному унитарному предприятию или муниципальному унитарному предприятию. Иными словами, принадлежность земельного участка, на который государственная собственность не разграничена, зависит от того, кому принадлежит объект, расположенный на участке, и (или) кем была создана организация, которой предоставлен участок.

Например, если на земельном участке расположено здание, в котором размещается орган государственной власти субъекта РФ, то этот субъект РФ вправе зарегистрировать свое право собственности на него, пред-

67

Раздел I.  Общая часть

ставив на государственную регистрацию документ о праве на это здание. Или, к примеру, земельный участок был ранее предоставлен некоммерческой организации, созданной местной администрацией. В этом случае орган местного самоуправления вправе обратиться за регистрацией права собственности муниципального образования на этот земельный участок, представив на государственную регистрацию документ о праве (договор аренды или безвозмездного пользования, акт органа государственной власти или органа местного самоуправления о праве постоянного (бессрочного) пользования) на земельный участок этой организации.

Кроме данных общих критериев разграничения государственной собственности на землю, право собственности Российской Федерации возникает на земельные участки, предоставленные государственным академиям наук и Государственной компании «Российские автомобильные дороги».

Вгородах федерального значения при разграничении государственной собственности на землю муниципальная собственность не возникает, так как на основании критериев, по которым земельные участки

всоответствии с п. 3 ст. 3.1 Вводного закона должны относиться к муниципальной собственности, в этих городах возникает собственность самих городов.

Помимо указанных трех общих для всех публично-правовых образований оснований возникновения права публичной собственности на земельные участки (федеральные законы, основания, предусмотренные гражданским законодательством, и разграничение государственной собственности на землю), для субъектов РФ и муниципальных образований Земельным кодексом предусмотрен и ряд других оснований.

Так, например, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него муниципальной собственностью, за исключением случаев, когда такой участок расположен на территории города федерального значения. В последнем случае земельный участок является собственностью этого города.

Земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, подлежат безвозмездной передаче в собственность муниципального образования или собственность субъекта РФ по заявлению, направляемому

вфедеральный орган исполнительной власти соответственно главой муниципального образования или высшим должностным лицом субъекта РФ (гл. V.5 ЗК РФ).

Земельные участки, находящиеся в федеральной собственности и расположенные в границах военных городков, могут безвозмездно передаваться в собственность субъектов РФ и муниципальных образований.

Всобственность городов федерального значения могут быть безвозмездно переданы земельные участки, находящиеся в собственности дру-

68

Глава 2. Право собственности на землю и земельные участки

гих субъектов РФ и муниципальной собственности, для их бесплатного предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, а также отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям

вслучаях, предусмотренных федеральными законами.

Всобственность муниципальных образований могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в собственности субъектов РФ, а также земельные участки, находящиеся в собственности субъектов РФ и других муниципальных образований в случаях, предусмотренных Земельным кодексом.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника, как правило, осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции (п. 1 ст. 125 ГК РФ).

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (п. 2 ст. 215 ГК РФ).

Согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Например, единый институт развития в жилищной сфере (акционерное общество, учрежденное Российской Федерацией) по поручению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению федеральным имуществом, распоряжается земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, по основаниям и в порядке, предусмотренными Федеральным законом от 24.07.2008 № 161 ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства». В соответствии с п. 1 ст. 56.7 ЗК РФ организация, подавшая ходатайство об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в целях подготовки соглашения об изъятии обращается от имени правообладателя (публично-правового образования)

ворган регистрации прав с заявлением о кадастровом учете земельных участков, предоставляемых взамен изымаемых, а также выступает заказчиком работ по оценке предоставляемого взамен изымаемого недвижимого имущества.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с постановлениями Правительства РФ в порядке, установленном Федеральным законом от 21.12.2021 № 414 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (ст. 9.1 ЗК РФ). Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 ст. 17

69

Раздел I.  Общая часть

Федерального закона от 06.10.2003 № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 10.1 ЗК РФ).

Осуществление отдельных полномочий передается от одного публич- но-правового образования другому в соответствии с федеральными законами. Например, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий по предоставлению лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда, в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование, полномочия по установлению сервитутов, публичных сервитутов в отношении лесных участков (ст. 83 ЛК РФ).

Согласно ст. 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 43 ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Российская Федерация передает для осуществления субъекту РФ — городу федерального значения Москве полномочия, связанные с резервированием земель и изъятием земельных участков для федеральных нужд, по распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности и необходимыми для размещения объектов федерального значения.

В соответствии со ст. 9, 10, 11 ЗК РФ Российская Федерация, субъекты РФ и органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися соответственно

вфедеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Непосредственно же владеют и пользуются такими участками юридические лица и граждане, которым находящиеся

вгосударственной собственности земельные участки предоставлены

впользование, пожизненное наследуемое владение, в аренду и безвозмездное пользование9.

Сточки зрения понимания цивилистического института права собственности правомочие управления является весьма спорным. В научной литературе высказываются различные точки зрения в отношении термина «управление» применительно к реализации права публичной собственности. С одной стороны, под управлением понимается определение фактической судьбы земельных участков, с другой — осуществление правомочия распоряжения10.

9Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, А. И. Бутовецкий, Е. Л. Ковалева [и др.] ; под ред. С. А. Боголюбо-

ва. 2 е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2017.

10 Винницкий А. В. Публичная собственность. М. : Статут, 2013. С. 331.

70

Глава 2. Право собственности на землю и земельные участки

Под управлением в сфере использования и охраны земель в настоящее время следует понимать деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на сохранение и восстановление земли как природного объекта и как природного ресурса, используемого в сельском и лесном хозяйстве, в целях реализации конституционных прав и обязанностей каждого человека при соблюдении экологических, экономических и социальных публичных интересов. Реализуется такая деятельность указанными органами путем осуществления соответствующих полномочий в отношении земель

иземельных участков, находящихся в любых формах собственности

иотносящихся к любой категории земель11. В частности, к функциям управления в рассматриваемой сфере относятся такие виды деятельности, осуществляемые соответствующими органами государственной власти, как мониторинг земель, земельный надзор, кадастровый учет земельных участков и др.12

По всей видимости, включение в ст. 9, 10, 11 ЗК РФ, наряду с правомочием распоряжения понятием управления в отношении земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований, является наследием законодательства советского периода. В настоящее время следует отграничивать административно-управленческие полномочия органов власти, осуществляемые применительно ко всем землям или земельным участкам, находящимся в границах Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования и относящимся к любым категориям земель, от участия публично-правовых образований в имущественных отношениях по поводу распоряжения земельными участками, находящимися в публичной собственности.

Всоответствии со ст. 124 ГК РФ при заключении сделок с земельными участками и в иных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

Однако необходимо иметь в виду, что в соответствии с пп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ при регулировании земельных отношений применяется принцип государственного регулирования приватизации земли. Согласно ст. 217 ГК РФ при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные этим Кодексом положения, регулирующие

11См.: ЗемляковаГ.Л.Ведениегосударственногокадастра недвижимостикакфункция государственного управления в сфере использования и охраны земель : монография. 2 е изд. М. : РИОР ; Инфра М, 2017. С. 342.

12Подробнее см.: Землякова Г. Л. Ведение государственного кадастра недвижимости как функция государственного управления в сфере использования и охраны земель. С. 94–95.

71

Раздел I.  Общая часть

порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Это означает, что, хотя переход права на имущество может осуществляться на основании договора, предусмотренного Гражданским кодексом, тем не менее процедура его заключения, процедуры, предшествующие его заключению, и отдельные условия договора регулируются не Гражданским кодексом, а другим законом, например Земельным кодексом, Законом об обороте, Законом о приватизации государственного и муниципального имущества.

Таким образом, распоряжение земельными участками, находящимися в публичной собственности вследствие их предоставления физическим и юридическим лицам на основании договоров (купли-продажи, мены, аренды, безвозмездного пользования, соглашения об установлении сервитута, соглашения о перераспределении земель и земельных участков) или решений (при предоставлении в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование), осуществляют соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления в зависимости от формы собственности, в которой находятся участки13. При этом существенную роль в определении органа, который вправе распоряжаться земельными участками, находящимися в публичной собственности, играет вопрос разграничения государственной собственности на землю.

Согласно Вводному закону, по общему правилу распоряжение земельными участками, на которые государственная собственность не разграничена (а таких в настоящее время большинство), осуществляют органы местного самоуправления городского округа или городского поселения — в отношении земельных участков, расположенных на их территории, или органы местного самоуправления муниципального района — в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения или на межселенных территориях, за исключением земельных участков, расположенных в городах федерального значения (п. 2 ст. 3.3 Вводного закона). В этих городах предоставление земельных участков осуществляют органы исполнительной власти данных субъектов РФ, так как при разграничении государственной собственности на землю в них муниципальная собственность не возникает.

Исключением из общего правила являются случаи предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог. Уполномоченный в сфере дорожного хозяйства федеральный орган исполнительной власти предоставляет земельные участки для размещения автомобильных дорог федерального значения, а орган исполнительной власти субъ-

13Этижеорганывластиуполномоченынапринятиерешенийоперераспределении земель и земельных участков и выдачу разрешения на использование земель и земельных участков (п. 4 ст. 3.3 Вводного закона).

72

Глава 2. Право собственности на землю и земельные участки

екта РФ — для дорог регионального или межмуниципального значения. Помимо этого, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, уполномочен на предоставление земельных участков в соответствии с Законом о содействии развитию жилищного строительства.

Таким образом, если право собственности на земельный участок, находящийся в публичной собственности, не зарегистрировано, он свободен от каких-либо построек или земельный участок только предстоит образовать из земель, находящихся в государственной (неразграниченной) собственности, то, как правило, заинтересованному в предоставлении земельного участка частному лицу необходимо обратиться в орган местного самоуправления по месту расположения земельного участка.

В то же время следует иметь в виду, что не всегда, когда право публичной собственности на земельный участок не зарегистрировано, он находится в неразграниченной государственной собственности.

Такое регулирование вопроса разграничения государственной собственности на землю обусловлено необходимостью возложить основные полномочия по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности (которая была единственной формой собственности на землю в советский период), на органы местного самоуправления. Объясняется это тем, что именно органы местного самоуправления осуществляют основное взаимодействие с населением и в наибольшей степени осведомлены о существующих потребностях граждан и бизнеса, а также условиях и возможностях местности. Именно органы местного самоуправления уполномочены определять назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в генеральных планах поселений и городских округов, создавать условия для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и привлечения инвестиций путем утверждения правил землепользования и застройки, осуществлять муниципальный земельный контроль.

При этом федеральные органы исполнительной власти осуществляют распоряжение земельными участками, относящимися к федеральной собственности, которые заняты наиболее важными с точки зрения экологии, охраны, транспортного обеспечения страны объектами или предназначены для их размещения. Соответственно, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный распоряжаться земельными участками, находящимися в федеральной собственности, освобожден таким образом от решения вопросов предоставления земельных участков каждому заинтересованному лицу в любом уголке России.

Следует особо обратить внимание на некоторые нестыковки в понятийном аппарате, касающемся разграничения государственной собственности на землю. Как известно, Конституция РФ выделяет три формы

73

Раздел I.  Общая часть

собственности: государственную, муниципальную и частную. При этом государственная и муниципальная собственность являются различными формами собственности, несмотря на то что обе относятся к публичной форме собственности. Однако при разграничении государственной собственности на землю она разграничивается не только на собственность федеральную и субъектов РФ, но и на муниципальную, хотя последняя является самостоятельной формой собственности и не входит в государственную.

2.3. Право частной собственности на земельные участки

Конституция РФ гарантирует каждому свободу экономической деятельности, право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, признание и защиту собственности, ее охрану законом (ст. 8, ч. 1 и 2 ст. 35).

Данные положения Конституции РФ в полной мере распространяются и на земельные участки как объекты недвижимого имущества.

Право частной собственности на земельные участки возникает и прекращается по основаниям, установленным гражданским и земельным законодательством.

Субъектами права частной собственности на земельные участки в соответствии со ст. 15 ЗК РФ являются граждане и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных или муниципальных учреждений.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица также могут обладать на праве собственности земельными участками на территории РФ. Однако в отношении указанных субъектов законодательством установлена возможность ограничения их права иметь в собственности земельные участки, расположенные на особо установленных территориях РФ в соответствии с федеральными законами. К таким случаям в настоящее время относятся следующие:

—иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых установлен Указом Президента РФ от 09.01.2011 № 26 (п. 3 ст. 15 ЗК РФ);

—иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды (ст. 3 Закона об обороте).

74

Глава 2. Право собственности на землю и земельные участки

Частная собственность на земельные участки может быть индивидуальной и общей, когда собственниками земельного участка являются несколько (два и более) лиц. Отношения общей собственности регулируются главой 16 ГК РФ. В соответствии со ст. 244 ГК РФ общая собственность на имущество является долевой, за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество.

Российское законодательство предусматривает два случая возникновения совместной собственности на земельные участки:

—земельные участки, входящие в имущество фермерского хозяйства, принадлежат его членам на праве совместной собственности, если соглашением между ними не установлено иное (п. 3 ст. 6 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве);

—земельные участки, приобретенные супругами во время брака (ст. 33 Семейного кодекса РФ от 29.12.1995 № 223 ФЗ).

Особенности правового регулирования отношений общей долевой собственности на земельные участки из состава сельскохозяйственных угодий, если число сособственников превышает пять, устанавливаются Законом об обороте.

Содержание права частной собственности на земельные участки определяется гражданским и земельным законодательством.

Статья 261 ГК РФ устанавливает общее правило, по которому право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, а также находящиеся на нем растения.

Земельным и природоресурсным законодательством установлены ограничения на приобретение в частную собственность земельных участков с расположенными на них определенными природными объектами.

Так, например, на земельном участке, находящемся в частной собственности, из всех водных объектов могут оказаться только пруды и обводненные карьеры (ст. 8 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 74 ФЗ), созданные собственником земельного участка.

Правасобственниказемельногоучасткаопределеныпунктом1ст.260, пунктом 3 ст. 261 ГК РФ, статьей 40 ЗК РФ.

В соответствии с указанными нормами собственник земельного участка имеет право:

—продавать земельный участок, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209 ГК РФ), если земельный участок на основании закона не ограничен в обороте;

—использовать по своему усмотрению всё, что находится над и под поверхностью этого участка, в соответствии с законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами при условии ненарушения прав других лиц.

75

Раздел I.  Общая часть

Вчастности, в соответствии со ст. 19 Закона РФ от 21.02.1992

№2395 1 «О недрах» собственники земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. Использование прудов и обводненных карьеров осуществляется собственниками в соответствии с Водным кодексом;

— возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; разрешать строительство на своем участке другим лицам при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (ст. 263 ГК РФ). При этом, если иное не предусмотрено законом или договором, собственник земельного участка приобретает право собственности на здание, сооружение и иное недвижимое имущество, возведенное или созданное им для себя на принадлежащем ему участке;

— проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, агролесомелиоративные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды (в том числе образованные водоподпорными сооружениями на водотоках) и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;

— осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.

Собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев передачи земельного участка в аренду либо безвозмездное срочное пользование, если договором не установлено иное.

Общие обязанности собственника по использованию земельного участка установлены статьей 42 ЗК РФ, в соответствии с которой собственники земельных участков обязаны:

— использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

76

Глава 2. Право собственности на землю и земельные участки

—сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

—осуществлять мероприятия по охране земель, водных объектов

идругих природных ресурсов, в том числе принимать меры пожарной безопасности;

—своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

—своевременно производить платежи за землю;

—соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, сани- тарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

—не допускать загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы;

—не препятствовать организации — собственнику объекта системы газоснабжения, нефтепровода или нефтепродуктопровода либо уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию

иремонту расположенных на земельных участках и (или) под поверхностью земельных участков объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов, по предупреждению чрезвычайных ситуаций, по ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф;

—в случае обнаружения пожара на земельном участке, используемом для сельскохозяйственного производства, немедленно уведомить пожарную охрану и оказывать ей содействие при тушении пожара на данном земельном участке;

—выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом, другими федеральными законами. Дополнительные требования по использованию земельных участков их собственниками могут устанавливаться специальными законами и подзаконными нормативными актами, регулирующими правовой режим земель отдельных категорий (земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель различного специального назначения и др.).

Вслучаях, установленных законом или договором, право частной собственности на земельные участки может быть ограничено в пользу публичных или частных интересов.

Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность, за исключением земельных участков, которые в соответствии с федеральными законами не могут находиться в частной собственности и оборотоспособность которых ограничена.

Ограничение оборотоспособности земель и земельных участков является одним из правовых механизмов обеспечения публичных интересов

77

Раздел I.  Общая часть

при осуществлении земельных отношений и заключается в установлении запрета на приобретение в частную собственность определенных земель, предназначенных для выполнения публично значимых функций, и (или) ограничении совершения с ними гражданско-правовых сделок.

Правовые основы ограничения оборотоспособности земель и земельных участков установлены в ст. 129 ГК РФ, которая допускает ограничение оборота объектов гражданских прав путем установления видов объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению. В отношении земли и других природных ресурсов пункт 3 указанной статьи отсылает для установления ограничения их оборотоспособности к земельному и природоресурсному законодательству.

Ограничение в обороте земель регулируется прежде всего статьей 27 ЗК РФ, которая предусматривает два вида ограничения оборотоспособности земель: в виде изъятых из оборота и ограниченных в обороте14.

Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, в соответствии с п. 2 ст. 27 ЗК РФ, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. То есть отнесение земель к изъятым из оборота подразумевает невозможность не только их приватизации, но и передачи соответствующих земельных участков в аренду, а также установления на них сервитутов, что не соответствует реальным отношениям и действующему законодательству. Например, земли национальных парков, отнесенные к изъятым из оборота, могут передаваться в аренду в соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 № 33 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон об ООПТ)15.

Перечень изъятых из оборота земель установлен пунктом 4 ст. 27 ЗК РФ как исчерпывающий и не подлежащий расширению. К ним отнесены земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:

1)государственными природными заповедниками и национальными парками, если иное не предусмотрено Земельным кодексом и Законом об ООПТ 16;

2)зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формиро-

14Заметим, что в Гражданском кодексе с момента вступления в силу Федерального закона от 02.07.2013 № 142 ФЗ отсутствует понятие изъятых из оборота объектов гражданских прав.

15СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

16Речь идет о территориях населенных пунктов, находящихся в границах национальных парков.

78

Глава 2. Право собственности на землю и земельные участки

вания и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами);

3)зданиями, сооружениями, в которых размещены военные суды;

4)объектами организаций федеральной службы безопасности;

5)объектами организаций органов государственной охраны;

6)объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;

7)объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО);

8)объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;

9)воинскими и гражданскими захоронениями;

10)инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны государственной границы РФ.

По отношению к землям, ограниченным в обороте, Земельный кодекс допускает возможность установления иными федеральными законами случаев, когда соответствующие земельные участки могут предоставляться в частную собственность. Если таковых законов нет, то по общему правилу такие земельные участки в собственность частным лицам предоставлены быть не могут, но могут предоставляться на иных правах (в аренду, безвозмездное пользование) гражданам и юридическим лицам. Порядок предоставления и использования ограниченных в обороте земель устанавливается, как правило, с учетом норм специальных законов, регулирующих их правовой режим и виды деятельности, которые могут на них осуществляться.

Перечень ограниченных в обороте земель содержится в п. 5 ст. 27 ЗК РФ, который тоже установлен как исчерпывающий, но следует иметь

ввиду, что данный перечень может корректироваться в соответствии с развитием правового регулирования отношений, которые осуществляются на определенных землях и земельных участках.

К ограниченным в обороте в настоящее время отнесены земли:

1)в пределах особо охраняемых природных территорий, не отнесенных к изъятым, если иное не предусмотрено Земельным кодексом и законодательством об особо охраняемых природных территориях;

2)из состава земель лесного фонда;

3)в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся

вгосударственной или муниципальной собственности;

4)занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, исто- рико-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками;

79

Раздел I.  Общая часть

5)предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ;

6)в границах закрытых административно-территориальных образований, не указанные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ;

7)предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения;

8)занятые объектами космической инфраструктуры;

9)расположенные под объектами гидротехнических сооружений;

10)предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;

11)загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли;

12)расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;

13)в первом поясе зон санитарной охраны источников питьевого

ихозяйственно-бытового водоснабжения.

Случаи запрета на приватизацию (предоставление в собственность частным лицам) отдельных видов земель могут быть установлены отдельно как в Земельном кодексе, так и в других федеральных законах. Например:

—п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещает приватизацию земельных участков

впределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования;

—в соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ не подлежат приватизации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, предназначенными для использования неограниченным кругом лиц;

—возможность изъятия из оборота земельных участков, расположенных в границах первой зоны санитарной (горно-санитарной) охраны ле- чебно-оздоровительных местностей и курортов, установлена статьей 96 ЗК РФ;

—Закон об обороте устанавливает запрет на приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами.

80

Глава 2. Право собственности на землю и земельные участки

Особенности оборота земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий регулируются Законом об обороте и будут рассмотрены в гл. 12 настоящего учебника.

Важно не путать ограничение оборотоспособности земельных участков как объектов гражданских прав с ограничением использования земельных участков.

Контрольные вопросы

1.Назовитеформыивидысобственностиназемлюиземельныеучастки.

2.Изобразите кругами Эйлера соотношение следующих понятий: государственная собственность, федеральная собственность, собственность субъектов РФ.

3.Что является объектом права публичной собственности с точки зрения земельного права?

4.Назовитеоснованиявозникновенияправафедеральнойсобственности, собственности субъектов РФ и муниципальных образований на земельные участки.

5.Объясните сущность разграничения государственной собственности на землю.

6.Какие органы власти распоряжаются неразграниченными землями?

7.Вчемсостоитограничениеоборотоспособностиземельиземельных участков?

8.Чемотличаютсяизъятыеизоборотаземлиотограниченныхвобороте?

Рекомендуемая литература

1.АктуальныепроблемытеорииземельногоправаРоссии:монография/ Е. Н. Абанина, Н. Н. Аверьянова, А. П. Анисимов [и др.] ; под общ. ред. А. П. Анисимова. — М. : Юстицинформ, 2020. — 800 с. (гл. 3).

2.ВинницкийА.В.Публичнаясобственность.—М.:Статут,2013.—732с.

3.Иванов А. А. О презумпции права государственной собственности на землю в России // Закон. — 2016. — № 6. — С. 35–41.

4.Крассов О. И. Право собственности на землю в странах Европы : монография. — М. : Норма, Инфра М, 2014. — 400 с. (§ 4, 5 гл. 2).

5.Пешин Н. Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями публичной власти // Конституционное и муниципальное право. — 2016. — № 12. — С. 62–68.

81

Глава 3

ИНЫЕ ПРАВА НА ЗЕМЛЮ И ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

План главы:

1.Общая характеристика и классификация иных прав на земельные участки.

2.Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

3.Право пожизненного наследуемого владения земельным участком.

4.Сервитуты.

5.Аренда земельных участков.

6.Безвозмездное пользование земельным участком.

3.1.Общая характеристика и классификация иных прав на земельные участки

Помимо права собственности, российское земельное и гражданское законодательство предусматривает и так называемые иные (другие) права на землю (земельные участки) — права лиц, не являющихся собственниками земельных участков. Иные права на землю наряду с правом собственности позволяют обеспечить собственнику земельных участков наиболее эффективное и выгодное их использование, а также удовлетворять и сочетать в определенных случаях публичные и частные интересы, связанные в том числе с необходимостью использования чужих земельных участков.

Правовое регулирование отношений в сфере возникновения, осуществления и прекращения иных прав на землю осуществляется нормами земельного и гражданского законодательства.

В соответствии со ст. 264 ГК РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, осуществляют принадлежащие им права владения и пользования участками на условиях и в пределах, установленных законом или договором (соглашением) с собственником. По общему правилу такие лица не вправе распоряжаться этими участками, если иное не предусмотрено законом. Исключение, например, составляют субъекты права пожизненного наследуемого владения земельным участком, которые имеют право передавать земельные участки по наследству.

Гражданским и земельным законодательством установлены следующие виды иных прав на земельные участки:

—право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности;

—право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности;

—право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут, публичный сервитут);

82