Глава 1. Земельное право в системе российского права
но составы экологических преступлений, включая порчу земель и административные правонарушения в области охраны окружающей среды, природопользования, мелиорации земель, а также смежные составы.
Земельное право как учебная дисциплина представляет собой систему знаний, научных положений, сведений и информации, отражающих генезис и современное состояние российского земельного и смежного законодательства и теории земельного права, в том числе основных положений, правовых понятий, принципов, содержания данной отрасли права, необходимых для подготовки профессиональных кадров, применения ими полученных знаний в практической деятельности.
1.2.Источники земельного права
Втеории государства и права под источником права (в формально-юри- дическом смысле) понимают внешнюю форму выражения и закрепления общеобязательных правил поведения (правовых норм). Вопрос о составе и количестве источников права в юридической науке является дискуссионным. По нашему мнению, можно утверждать, что в российском земельном праве в основном применяются четыре основных вида источников права:
— нормативный правовой акт,
— нормативный договор,
— правовой (санкционированный) обычай,
— юридический (судебный) прецедент.
Иногда к этим видам источников добавляют также постановления и определения Конституционного Суда РФ (или правовые позиции Конституционного Суда) как самостоятельный вид источников права. Вместе с тем существуют и точки зрения, что правовые позиции Конституционного Суда относятся к одному из уже названных источников (либо к нормативным правовым актам, либо к судебным прецедентам).
Вроссийской правовой системе основным видом источников права являются нормативные правовые акты, представляющие собой стройную иерархическую систему, в которой акты нижестоящих органов государственной власти не должны противоречить актам более высокой юридической силы, а акты субъектов РФ и муниципальных образований — федеральному законодательству.
Как и в иных отраслях права, в земельном праве вершиной этой иерархической системы на федеральном уровне является Конституция Российской Федерации.
Одна из важнейших статей, а именно статья 9, определяющая значение земли и других природных ресурсов и формы собственности на них, содержится в гл. 1 Конституции «Основы конституционного строя». Тем самым подчеркивается важность регулирования рассматриваемых отно-
23
Раздел I. Общая часть
шений для государства. Согласно ст. 9 земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни
идеятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Часть 2 данной статьи устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной
ииных формах собственности.
Вчисле основных прав и свобод человека и гражданина в гл. 2 Конституции закреплено право частной собственности на землю граждан
иих объединений (ч. 1 ст. 36). При этом условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, однако непосредственно в Конституции устанавливаются публично-правовые требования к собственникам земельных участков: «Владение, пользование
ираспоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».
Среди других статей Конституции, определяющих основы правового регулирования земельных отношений, можно назвать статьи, закрепляющие право на благоприятную окружающую среду (составной частью которой является и земля) (ст. 42), обязанность граждан охранять природу (ст. 58) и отнесение земельного и иного природоресурсного законодательства к предметам совместного ве́дения Российской Федерации
иее субъектов (ст. 72).
Основной отраслевой источник земельного права — это Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001, вступивший в силу с момента опубликования, то есть с 30 октября 2001 г. За прошедшие два с лишним десятка лет в него неоднократно вносились масштабные изменения, он дополнялся новыми главами. Сегодня Земельный кодекс регулирует отношения в сфере образования земельных участков, охраны земель, определяет виды прав на земельные участки, порядок предоставления земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, управления земельными ресурсами и другие важные вопросы. Ряд глав закрепляет правовой режим земель отдельных категорий.
Земельный кодекс РФ нельзя рассматривать в отрыве от Федерального закона от 25.10.2001 № 137 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Вводный закон), который содержит важные положения, связанные с переоформлением ранее возникших прав, разграничением государственной собственности на землю и многие другие, без уяснения которых применение Земельного кодекса невозможно.
Земельные отношения в большей или меньшей степени регулируются и иными кодексами. Так, в Гражданском кодексе РФ есть специальная
24
Глава 1. Земельное право в системе российского права
глава 17, посвященная праву собственности и иным вещным правам на землю, а также статьи, касающиеся наследования земельных участков
иособенностей их раздела при наследовании (ст. 1181, 1182), и ряд других, прямо или косвенно регулирующих отношения по поводу земельных участков.
Значительная часть Градостроительного кодекса также затрагивает отношения, связанные с использованием земельных участков (территориальное планирование, градостроительное зонирование, установление видов разрешенного использования земельных участков, принятие правил землепользования и застройки, комплексное развитие территорий
ит.п.).
Вопросы, касающиеся использования и охраны земель, затрагивает и Лесной кодекс РФ 2006 г., который, например, определяет лесной участок как земельный участок, расположенный в границах лесничеств и образованный в соответствии с требованиями земельного законодательства и указанного Кодекса. Водный кодекс РФ регулирует порядок использования водоохранных зон и прибрежных лесных полос, ограничения в них хозяйственной деятельности и т.п.
Источниками земельного права являются и иные федеральные законы, регулирующие отдельные аспекты земельных отношений:
—от 13.07.2015 № 218 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»;
—от 18.06.2001 № 78 ФЗ «О землеустройстве»;
—от 24.07.2002 № 101 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон об обороте);
—от 11.06.2003 № 74 ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»;
—от 07.07.2003 № 112 ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»;
—от 21.12.2004 № 172 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее — Закон о переводе);
—от 24.07.2007 № 221 ФЗ «О кадастровой деятельности»;
—от 01.05.2016 № 119 ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»17 и многие другие, юридическое значение которых в регулировании земельных отношений будет раскрываться при рассмотрении отдельных тем в настоящем учебнике.
Что касается подзаконных актов, то в период проведения в 1990 х гг. аграрной и земельной реформ важную роль в осуществлении этих преобразований играли указы Президента РФ, однако в настоящее время
17 СЗ РФ. 2016. № 18. Ст. 2495.
25
Раздел I. Общая часть
они утратили силу. Среди действующих указов Президента РФ в качестве источника земельного права можно рассматривать лишь Указ от 09.01.2011 «Об утверждении Перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками».
Значительная роль в регулировании земельных отношений принадлежит постановлениям Правительства РФ, принятым в развитие положений Земельного кодекса, во многих статьях которого содержится отсылка к этим актам. В качестве некоторых примеров можно назвать постановления Правительства РФ:
—от 30.06.2021 № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)»;
—от 22.07.2008 № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд»;
—от 10.07.2018 № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель»;
—от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении Правил установления сани- тарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон»;
—от 18.09.2020 № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации»;
—от 02.02.2023 № 154 «О порядке ведения государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения».
Не меньшее значение в земельном праве имеют и акты федеральных органов исполнительной власти. Напомним, что среди таких органов по общему правилу полномочиями по нормативному правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности наделяются лишь министерства. Вместе с тем в порядке исключения принимать нормативные правовые акты могут и федеральные службы, и федеральные агентства, однако только в тех случаях и по тем вопросам, которые прямо указаны
вположении о соответствующей службе или агентстве.
В настоящее время в сфере земельных отношений нормативное правовое регулирование осуществляют:
— Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). В качестве примера нормотворчества данного органа можно назвать приказ Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (ранее эти функции осуществляло Министерство экономического развития России);
26
Глава 1. Земельное право в системе российского права
—Министерство сельского хозяйства России — в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Минсельхоз России, в частности, утвердил приказом от 24.12.2015 № 664 Порядок осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения;
—Министерство природных ресурсов и экологии России — регулирует земельные отношения, связанные с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий)
вземли другой категории. В качестве примера назовем приказ Минприроды России от 25.12.2018 № 684 «Об утверждении содержания ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию и состава прилагаемых к нему документов».
Таковы основные виды нормативных правовых актов в сфере земельных отношений, принимаемых на федеральном уровне. Но, поскольку
всоответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство относится к предметам совместного ве́дения Российской Федерации и ее субъектов, регулирование земельных отношений может осуществляться и на региональном уровне. Соответственно, в некоторых субъектах РФ приняты собственные земельные кодексы (например, в Республике Татарстан), а в других — отдельные законы о регулировании земельных отношений, в том числе отношений в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения. На уровне муниципальных образований также принимаются земельно-правовые акты, самыми известными из которых являются правила землепользования и застройки.
Другим видом источников права являются нормативные договоры, или договоры с нормативным содержанием. Типичным примером такого договора является Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием
втех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке, принятая 17 июня 1994 г. Россия присоединилась к Конвенции в 2003 г., поскольку для многих регионов страны эта проблема является актуальной18.
18ИнтенсивноепроявлениепроцессовопустыниванияотмечаетсянатерриторииКалмыкии, Астраханской, Волгоградской, Ростовской областей и Дагестана. Опустыниванием охвачены также территории Ставропольского края. К числу потенциально опасных территорий относятся и земли, расположенные в южной части степной зоны Воронежской, Саратовской, Оренбургской, Омской, Челябинской, Читинской областей, а также Хакасии и Бурятии. Вопросы борьбы с опустыниванием становятся актуальными сегодня для Новосибирской области, Ямало-Ненецкого округа и Чеченской Республики. URL: https://vfanc.ru/opustynivanie-zemel-v-rossii-istoki-probl emy/?ysclid=lhetu9823x971365501 (дата обращения: 03.05.2023).
27
Раздел I. Общая часть
Согласно Конвенции, «опустынивание» означает деградацию земель
взасушливых, полузасушливых и сухих субгумидных районах19 в результате действия различных факторов, включая изменение климата и деятельность человека. Борьба с опустыниванием включает в себя деятельность по предотвращению и (или) сокращению масштабов деградации земель; восстановление частично деградированных земель; восстановление пострадавших от опустынивания земель.
Правовой обычай указан в качестве источника права в ст. 5 ГК РФ, согласно которой обычаем признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности не предусмотренное законодательством правило поведения, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. При этом обычаи, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются.
Как известно, гражданское законодательство может субсидиарно применяться к земельным отношениям. Кроме того, и в природоресурсном законодательстве есть нормы, закрепляющие возможность применения
вэтих правоотношениях обычая. В частности, в ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 07.05.2001 № 49 ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» предусмотрено, что правовое регулирование отношений в сфере традиционного природопользования может осуществляться обычаями указанных малочисленных народов, если такие обычаи не противоречат законодательству РФ, законодательству субъектов РФ.
Как уже отмечалось, спорным является вопрос о признании судебных прецедентов источниками российского права, в том числе земельного. В этой дискуссии мы разделяем позицию, что решения Конституционного Суда по делам о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов имеют, по сути, нормативный характер (обладают нормативной силой) и как таковые приобретают прецедентное значение и становятся источниками права, так как они распространяются не только на конкретный случай, но и на все аналогичные случаи и имеют официальный характер, делающий их реализацию обязательной на всей территории страны20.
Граждане и юридические лица довольно часто обращаются в Конституционный Суд с жалобами на нарушение их конституционных прав на землю нормами тех или иных законов, а иногда такие запросы поступа-
19Районы с субгумидным климатом — это районы с умеренным климатом, для которого характерно долгое, влажное и жаркое лето.
20Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 4.
28