Глава 16
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА
План главы:
1.Понятие земель лесного фонда и общая характеристика правового режима лесного фонда.
2.Права на лесные участки.
3.Предоставление лесных участков в аренду.
4.Виды землепользования, осуществляемые на землях лесного фонда.
16.1.Понятие земель лесного фонда и общая характеристика правового режима лесного фонда
Российская Федерация является мировым лидером по площади лесов. На территории нашей страны произрастает свыше 20 % всех лесов планеты.
Земли лесного фонда — самая большая категория земель в Российской Федерации (занимают 66 % всего земельного фонда РФ — 1 187 млн га). Большинство лесов РФ произрастает именно на землях лесного фонда (около 94 %). Площадь земель лесного фонда продолжает увеличиваться за счет включения в них лесов, произрастающих на землях сельскохозяйственного назначения.
Земли лесного фонда обладают спецификой по сравнению с другими категориями земель: они выделены в отдельную категорию земель ввиду необходимости установления по отношению к лесам специального правового режима.
Кземлям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли, состав которых устанавливается лесным законодательством. Порядок использования и охраны земель лесного фонда устанавливается земельным и лесным законодательством, основополагающим актом которого является Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 № 200 ФЗ.
Клесным землям относятся земли, на которых расположены леса,
иземли, предназначенные для лесовосстановления (вырубки, гари, редины, пустыри, прогалины и др.). Ведение лесного хозяйства невозможно без использования земель лесного фонда: без прокладки лесных дорог, коммуникаций, без построек и сооружений, используемых для нужд лесного хозяйства. Данные объекты находятся на нелесных землях.
Кнелесным землям относятся земли, необходимые для освоения лесов (просеки, дороги и др.), и земли, неудобные для использования (болота, каменистые россыпи и др.) (ст. 6.1 ЛК РФ). Иными словами, к лесным землям относятся те участки земельной поверхности, на которых растет или должен расти лес, а на нелесных землях не растут леса, но они необходимы для ведения лесного хозяйства. Лесные земли требуют
410
Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда
установления особого правового режима, однако, согласно законодательству, правовой режим нелесных земель практически не отличается от правового режима лесных земель.
Согласно ст. 13 ЛК РФ в целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.). Лесной кодекс РФ 1997 г. (ст. 64) требовал в таких случаях перевода лесных земель в нелесные земли. В настоящее время данная процедура Лесным кодексом не предусмотрена. Наоборот, действующий Лесной кодекс разрешает практически неограниченную вырубку леса для создания лесной инфраструктуры, лесоперерабатывающей инфраструктуры, а также для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры.
ВЛесном кодексе нет никаких ограничений вырубки лесов при строительстве различных объектов.
Леса произрастают на землях не только лесного фонда, но и других категорий. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда, определяются статьями 120–123 ЛК РФ.
Использование лесов на землях лесного фонда имеет свою специфику по сравнению с использованием лесов на землях других категорий.
Вотношении лесов, произрастающих на землях лесного фонда, осуществляется лесное планирование, принимаются лесохозяйственные регламенты, на землях лесного фонда образованы лесничества — территориальные единицы управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Благодаря этому лесным законодательством обеспечивается охрана, защита и воспроизводство лесов, находящихся на землях лесного фонда.
Леса, произрастающие на землях лесного фонда, по своему целевому назначению делятся на защитные, эксплуатационные, резервные. Полноценное использование лесов в соответствии с Лесным кодексом возможно лишь на землях лесного фонда по отношению к эксплуатационным лесам.
Понятие лесного участка определяется в ст. 7 ЛК РФ, в соответствии с которой лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств и образован в соответствии с требованиями лесного и земельного законодательства. Таким образом, в качестве одного из признаков лесного участка Лесной кодекс указывает нахождение его в составе лесничеств; тем самым лесное законодательство связывает понятие лесного участка с понятием лесничества. Данное обстоятельство обуславливает специфику лесного участка по сравнению с земельным участком.
Лесничества (вместе с участковыми лесничествами, которые могут создаваться в составе лесничеств) являются основными территориаль-
411
Раздел II. Особенная часть
ными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.
Лесничества располагаются не на всех категориях земель. Они создаются только на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, на которых расположены леса; на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, и на землях особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса (ч. 2 ст. 23 ЛК РФ).
Следовательно, можно сделать вывод, что лесные участки признаются в качестве таковых только на перечисленных категориях земель. Полноценная охрана лесов осуществляется лишь в отношении лесов, произрастающих на лесных участках только на землях данных четырех категорий. Согласно Лесному кодексу по отношению к данным лесам осуществляется установление расчетной лесосеки, проведение лесоустройства, разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, ведение государственного лесного реестра и др.
В науке существует мнение, что понятие «лесной участок» полностью тождественно понятию «земельный участок». Земельный участок представляет собой индивидуализированную часть земли как объекта природы, то есть конкретный земельный участок1. Можно отметить, что данные понятия тождественны не в полной мере, поскольку лесной участок обладает характерными особенностями.
Формально лесной участок можно рассматривать как земельный участок. Однако здесь необходимо обратить внимание на специфику лесного участка. Земельный участок делает лесным определенная совокупность древесно-кустарниковой растительности, произрастающей на нем. Лесной участок обладает особыми свойствами в полной мере благодаря специальным свойствам древесно-кустарниковой растительности. Именно наличие лесов позволило выделить лесные участки в составе земель лесного фонда. Иными словами, понятие лесного участка неразрывно связано с природными свойствами лесов. Поэтому необходимо признать наличие особенностей у лесного участка по сравнению с земельным участком.
Несмотря на произошедшие изменения в законодательстве, фактически по-прежнему законодатель понятие лесного участка связывает с проведением лесоустройства, поскольку оно проводится лишь на землях вышеуказанных четырех категорий, на которых и могут формироваться лесные участки.
Лесоустройство включает в себя проектирование лесничеств, проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов, закрепление на местности ме-
1Крассов О. И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М. : Нор-
ма, 2007. С. 60.
412
Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда
стоположения границ лесничеств, лесопарков, лесов, таксацию лесов и проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов (ч. 1 ст. 68 ЛК РФ). В данном случае местоположение границ может быть закреплено на местности с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указано на картах лесов (ч. 3 ст. 68 ЛК РФ).
При проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации. В ней указываются площадь проектируемого лесного участка, описание его местоположения и границ, целевое назначение и вид разрешенного использования лесов, а также иные количественные и качественные характеристики лесных участков (ч. 2 ст. 70.1 ЛК РФ). При проектировании обычных земельных участков в состав документации не входит информация о качественных и количественных показателях лесов. Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются с учетом границ и площади лесных кварталов и (или) лесотаксационных выделов, частей лесотаксационных выделов.
Специфика определения лесных участков по сравнению с земельными участками признана Верховным Судом РФ, который установил, что «правовая природа этих участков не тождественна. Лесные участки являются самостоятельными природными объектами, имеющими специальный правовой режим, определяемый лесным законодательством, ввиду жизненно важной многофункциональной роли лесов и их значимости для общества в целом». Кроме того, лесное законодательство базируется на иных основных принципах, чем земельное законодательство (ст. 1 ЗК РФ, ст. 1 ЛК РФ)2.
16.2. Права на лесные участки
Использование лесов в соответствии с Лесным кодексом осуществляется на определенных титулах. Кодекс закрепляет следующие права пользования лесными участками (ст. 9):
—постоянного (бессрочного) пользования лесными участками;
—ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут);
—безвозмездного пользования лесными участками;
—аренды лесных участков.
Установление и прекращение сервитутов (публичного и частного) по отношению к лесным участкам на землях лесного фонда регулируется в основном земельным законодательством.
2См.: решение Верховного Суда РФ от 19.09.2007 № ГКПИ07-936 (определением кассационной инстанции Верховного Суда РФ от 15.11.2007 № КАС07-572 данное решение оставлено без изменения) // СПС «КонсультантПлюс».
413
Раздел II. Особенная часть
Основополагающим правом на лесные участки является право собственности. В соответствии с действующим Лесным кодексом право собственности на леса прямо не закреплено в законодательстве. В нем право собственности на леса закрепляется посредством закрепления собственности на земельные участки, на которых произрастают леса. Лес представляет собой сложную вещь, состоящую в первую очередь из двух частей: из земельного участка и лесной растительности.
Большинство лесов произрастает на землях лесного фонда. Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 8 ЛК РФ). Лесной кодекс не предусматривает возможности приватизации лесов, произрастающих на землях лесного фонда.
Лесной кодекс предусматривает также введение новой формы собственности на леса — муниципальной собственности. К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков относятся полномочия по владению, пользованию и распоряжению такими лесными участками (п. 1 ч. 1 ст. 84).
В Лесном кодексе не предусмотрена возможность передачи участков леса из земель лесного фонда в собственность субъектов РФ и муниципальных образований. В частной собственности могут находиться леса, произрастающие на земельных участках, которые предоставлены в частную собственность, например земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения.
Важной особенностью государственной собственности является то, что она создается и функционирует для выполнения государственных задач. В лесном законодательстве определяются специфические черты и характер содержания права федеральной собственности на леса, произрастающие на землях лесного фонда, а также особенности механизма реализации правомочий собственника на этот природный ресурс.
Использование лесных участков может осуществляться на праве постоянного (бессрочного) пользования лесными участками. Введение данного титула является новеллой Лесного кодекса РФ 2006 г. В соответствии со ст. 71 лесные участки могут предоставляться юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования. Право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским, земельным законодательством, если иное не предусмотрено Лесным кодексом (ст. 9). Согласно ст. 216 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками является вещным правом.
Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование исключительно органам государственной власти и органам местного самоуправления; государственным и муниципальным учреж-
414
Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда
дениям (бюджетным, казенным, автономным); казенным предприятиям; центрам исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий (ст. 39.9 ЗК РФ).
Физическим лицам лесные участки на данном праве не предоставляются. Предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование осуществляется в порядке, предусмотренном Земельным кодексом, если иное не предусмотрено Лесным кодексом.
Перечень оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования закреплен в Лесном кодексе РФ и Земельном кодексе РФ, что служит гарантией обеспечения стабильности реализации данного права на лесные участки.
Законодательством предусмотрена возможность добровольного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования по волеизъявлению его обладателя в форме отказа от права на земельный участок. Порядок и условия отказа от права на земельный участок закреплены
вст. 53 ЗК РФ.
Встатье 45 ЗК РФ установлены основания принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования участком. Лесное законодательство предусматривает иные основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком относительно тех, которые установлены в ст. 45 ЗК РФ. Согласно ч. 2 ст. 24 ЛК РФ невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком. Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части охраны, защиты, воспроизводства лесов является основанием для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком (ч. 4 ст. 61, ч. 8 ст. 51 ЛК РФ).
Право безвозмездного пользования лесными участками — это следующий титул, на котором могут использоваться лесные участки.
Договор безвозмездного пользования лесным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов на основании заявления заинтересованного лица (ст. 74.3 ЛК РФ). Допускается заключение договора безвозмездного пользования лесным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, с гражданами и юридическими лицами лишь
вслучае отсутствия сведений о них в реестре недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений.
Типовой договор безвозмездного пользования лесным участком, в том числе предусматривающий осуществление мероприятий по охра-
415
Раздел II. Особенная часть
не, защите и воспроизводству лесов, утвержден приказом Минприроды России от 10.07.2020 № 435.
Вбезвозмездное пользование лесные участки на землях лесного фонда предоставляются юридическим лицам и гражданам (ст. 71 ЛК РФ). Так, согласно ч. 3 ст. 47 ЛК РФ лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются религиозным организациям в безвозмездное пользование для осуществления религиозной деятельности. Согласно ч. 1 ст. 47 ЛК РФ леса могут использоваться религиозными организациями для осуществления религиозной деятельности в соответствии с Федеральным законом от 26.09.1997 № 125 ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».
На лесных участках, предоставленных для осуществления религиозной деятельности, допускается возведение зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения. Таким образом, религиозным организациям лесные участки из состава земель лесного фонда не могут предоставляться на иных титулах.
Всоответствии с данным титулом использование земельной поверхности и пользование лесами является бесплатным. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ Российская Федерация передала полномочия по предоставлению участков в безвозмездное пользование субъектам РФ.
Установление и прекращение сервитутов (публичного и частного)
вотношении лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством, если иное не установлено лесным законодательством.
Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством с учетом особенностей, определенных земельным и лесным законодательством.
Установление и прекращение публичного сервитута в отношении лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Земельным кодексом.
Публичный сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (ч. 2 ст. 23 ЗК РФ). Порядок и особенности использования лесов в случае установления публичного сервитута в отношении лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются в соответствии с Лесным кодексом.
Следует отметить, что пребывание граждан в лесах осуществляется
всилу прямого указания Лесного кодекса, а не на основании публичного лесного сервитута.
416