Глава 15

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ

План главы:

1.Понятие, состав и общая характеристика правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов.

2.Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий.

3.Правовой режим земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

4.Правовой режим земель природоохранного назначения.

5.Правовой режим земель рекреационного назначения.

6.Правовой режим земель историко-культурного назначения.

7.Правовой режим особо ценных земель.

15.1.Понятие, состав и общая характеристика правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов

Правовому режиму земель особо охраняемых территорий и объектов посвящена глава XVII ЗК РФ. Впервые выделение в самостоятельную категорию таких земель было предусмотрено Земельным кодексом РСФСР 1991 г.

Статья 94 ЗК РФ дает понятие и определяет состав земель данной категории, в соответствии с ней к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.

Основное назначение земель особо охраняемых территорий и объектов состоит в сохранении и обеспечении благоприятного состояния и функционирования природных и созданных человеком объектов и территорий, имеющих какую-либо перечисленную ценность для общества. Поэтому, несмотря на разнообразие ценностей и целей образования таких территорий и объектов, общей спецификой правового режима земель, в границах которых они находятся, является ограничение хозяйственной и иной деятельности человека, которая может нанести вред территориям и объектам, и установление режима особой охраны.

Согласно данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2021 г., подготовленного Росреестром, по состоянию на 1 января 2022 г. площадь категории земель особо охраняемых территорий и объектов составляла 2,9 % от всей территории Российской Федерации.

К землям особо охраняемых территорий и объектов относятся земли:

1)особо охраняемых природных территорий,

2)лечебно-оздоровительных местностей и курортов,

388

Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

3)природоохранного назначения,

4)рекреационного назначения,

5)историко-культурного назначения,

6)особо ценные земли.

Особо охраняемые территории и объекты могут создаваться на федеральном, региональном и муниципальном уровне и быть соответственно федерального, регионального и местного значения, что влияет на уровень правового регулирования создания и функционирования таких территорий, а также на разграничение права собственности на земли, в границах которых они расположены.

Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального, регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального, регионального и местного значения устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В целях обеспечения особой охраны часть земель данной категории ограничивается в обороте. В соответствии со ст. 27 ЗК РФ земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками, если иное не предусмотрено Земельным кодексом РФ и Законом об ООПТ, отнесены к изъятым из оборота. Земли и земельные участки в пределах других особо охраняемых природных территорий, если иное не предусмотрено Земельным кодексом и законодательством РФ об особо охраняемых природных территориях, а также земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурны- ми заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-за- поведниками, признаются ограниченными в обороте.

При этом Закон об ООПТ допускает включение населенных пунктов, если это не противоречит режиму особой охраны, в состав особо охраняемых природных территорий, за исключением государственных природных заповедников.

Земли особо охраняемых природных территорий и земли, занятые объектами культурного наследия РФ, используются исключительно по целевому назначению. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных Земельным кодексом, другими федеральными законами. Особенности перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в зем-

389

Раздел II.  Особенная часть

ли особо охраняемых территорий и объектов установлены статьей 10 Закона о переводе. Согласно указанной статье перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается только при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в случаях, если их использование по целевому назначению невозможно ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения.

Правовой режим каждой разновидности земель данной категории устанавливается специальным законодательством с учетом общих положений ст. 94 ЗК РФ.

15.2.Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий

Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий подчинен правовому режиму самих особо охраняемых природных территорий, понятие которых содержится в преамбуле Закона об ООПТ, согласно которой под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

С учетом особенностей целей создания и режима особо охраняемых природных территорий, а также статуса созданных для их управления природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные парки; в) природные парки;

г) государственные природные заказники; д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады.

Законами субъектов РФ могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

390

Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

Соответственно, согласно ст. 95 ЗК РФ к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли, в границах которых находятся созданные в установленном порядке особо охраняемые природные территории, предусмотренные Законом об ООПТ.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения.

Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ве́дении федеральных органов государственной власти.

Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ве́дении органов государственной власти субъектов РФ.

Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ве́дении органов местного самоуправления.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий могут передаваться органам исполнительной власти субъектов РФ постановлениями Правительства РФ в порядке, установленном Федеральным законом от 06.10.1999 № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Таким образом, земли ООПТ могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.

Населенные пункты могут быть включены в состав особо охраняемых природных территорий без изъятия расположенных на их территориях

391

Раздел II.  Особенная часть

земельных участков и иной недвижимости у правообладателей (за исключением государственных природных заповедников), если это не противоречит режиму особой охраны соответствующей категории особо охраняемых природных территорий.

Статья 3.1 Закона об ООПТ допускает включение населенных пунктов в состав особо охраняемых природных территорий, за исключением государственных природных заповедников, без изъятия расположенных на их территориях земельных участков и иной недвижимости у правообладателей, если это не противоречит режиму особой охраны соответствующей категории особо охраняемых природных территорий.

При этом земли и земельные участки в границах населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий, относятся к землям населенных пунктов.

Градостроительный регламент применительно к территории таких населенных пунктов устанавливается в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности и Законом об ООПТ. Положением об особо охраняемой природной территории могут устанавливаться требования к градостроительному регламенту.

В случае зонирования особо охраняемой природной территории населенные пункты включаются в состав функциональных зон, режим которых допускает осуществление хозяйственной деятельности.

Использование земельных участков на территории населенного пункта, включенного в состав особо охраняемой природной территории, должно осуществляться с учетом режима особой охраны этой ООПТ

иограничивается с учетом необходимости защиты природных комплексов особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий.

На землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков

иботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ. В пределах земель ООПТ изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, также не допускается.

Так, на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются:

1)предоставление земельных участков для ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства за предела-

392

Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

ми населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий;

2)строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций в границах особо охраняемых природных территорий в случаях, установленных федеральным законом (в случае зонирования особо охраняемой природной территории —

вграницах ее функциональных зон, режим которых, установленный

всоответствии с федеральным законом, запрещает размещение соответствующих объектов), а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами;

3)движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;

4)иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами. В составе земель особо охраняемых природных территорий вместе

с тем могут быть специально выделены земельные участки частичного хозяйственного использования, на которых допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.

Согласно ст. 9 Закона об ООПТ на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике. В свою очередь, в государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.

Для защиты земель государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и памятников природы от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах также могут создаваться охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны вводятся решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

393

Раздел II.  Особенная часть

В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

15.3.Правовой режим земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов

Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов входят в состав категории земель особо охраняемых территорий и объектов, правовой режим которых урегулирован в гл. XVII ЗК РФ.

Понятие земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов закреплено статьей 96 ЗК РФ. Согласно законодательству, это земли, предназначенные для лечения и отдыха граждан. В их состав включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. Содержание каждого из приведенных в Земельном кодексе понятий раскрывается в специализированном Законе о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах, согласно ст. 1 которого к природным лечебным ресурсам относятся: минеральные воды, лечебные грязи, рапа (концентрированный раствор соли) лиманов

иозер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Лечебно-оздоровительной местностью (далее также — ЛОМ) признается территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Курорты же определяются как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Таким образом, отличие курортов от ЛОМ заключается, во-первых, в степени освоенности территории в части наличия инфраструктуры, включающей санаторно-курортные учреждения, бальнеогрязелечебницы, иные медицинские учреждения, гостиницы, организации общественного питания, объекты, обеспечивающие отдых, занятие спортом

ит.п., во-вторых, в юридическом признании территории (земель) курортом на уровне уполномоченных на то государственных органов и оформленных соответствующих правовых документов.

Статья 3 Закона о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоро- вительных местностях и курортах подразделяет ЛОМ и курорты в за-

394

Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

висимости от их значения на федеральные, региональные и местные. Кроме того, выделяются курортные регионы (районы) — территории

скомпактно расположенными на них курортами, объединенные общим округом санитарной (горно-санитарной) охраны. К таким курортам относится, например, эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды.

Соответствующие территории признаются ЛОМ или курортами федерального значения Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ. Лечебно-оздоровительные местности и курорты регионального значения устанавливаются органом исполнительной власти субъекта Федерации по согласованию с Министерством здравоохранения РФ. Порядок признания той или иной территории ЛОМ или курортом местного значения регулируется региональным законодательством.

Для защиты и сохранения природных лечебных ресурсов и ЛОМ

сприлегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения в отношении курортов создаются округа санитарной (гор- но-санитарной) охраны, внешние контуры которых являются границами курортов. Территория округов санитарной (горно-санитарной) охраны делится на две или три зоны, в отношении каждой из которых устанавливается режим хозяйствования, проживания и природопользования.

Характеристика правового регулирования использования и охраны земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Источниками правового регулирования охраны и использования земель ЛОМ и курортов являются нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней.

Согласно целевому назначению земель курортов реализуются нормы Конституции РФ, провозгласившие в качестве основных прав и свобод человека и гражданина право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на благоприятную окружающую среду. В соответствии со ст. 72 вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также вопросы природопользования и охраны окружающей среды находятся в совместном ве́дении Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из этого, курортные, в том числе земельные, отношения регулируются не только федеральным, но и региональным законодательством.

Кфедеральным законам, наряду с Земельным, Лесным, Водным, Градостроительным кодексами, регулирующими как земельные курортные отношения, так и отношения, связанные с охраной и использованием иных природных ресурсов, составляющих экологический каркас курортов, а также развитие территории курортов, относятся и иные федеральные законы, так или иначе связанные с земельными отношениями, в частности Закон о недрах.

395

Раздел II.  Особенная часть

Как уже отмечалось, существует специализированный федеральный закон — Закон о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровитель- ных местностях и курортах. Он закрепил основные нормативные положения о ЛОМ и курортах, а также правовые принципы их защиты как особо охраняемых объектов и территорий, являющихся национальным достоянием народов РФ. Законом определены основные понятия в сфере регулируемых отношений (ст. 1), порядок признания территории ЛОМ или курортом (ст. 3), полномочия органов публичного управления ЛОМ и курортами (ст. 4–8). В нем урегулированы имущественные отношения, связанные с природными лечебными ресурсами, включая порядок их использования (ст. 9–12), экономические механизмы регулирования санаторно-курортного лечения (ст. 13–15), режим санитарной (горно-са- нитарной) охраны ЛОМ и курортов (ст. 16), иные отношения в данной области.

Следующая группа источников нормативного регулирования — указы Президента РФ. Особенностью этих источников на сегодняшний день является их регионально-ориентированный характер. Это, в частности, Указ Президента РФ от 27.03.1992 № 309 (ред. от 03.02.2012) «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 05.11.2014 № 712 «Об особенностях регулирования градостроительной деятельности на территориях проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи» и др.

В группу источников правового регулирования охраны и использования земель ЛОМ и курортов федерального уровня входят также постановления Правительства РФ. Это, во-первых, универсальные с точки зрения их распространения на территории всех курортов (в частности, постановление Правительства РФ от 07.12.1996 № 1425 (ред. от 05.06.2013) «Об утверждении Положения об округах санитарной и гор- но-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения»), во-вторых, постановления о признании территорий курортами федерального значения и утверждении положений о них (например, постановления Правительства РФ от 31.10.1999 № 1204 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Белокуриха», от 06.07.1992 № 462 «Об особо охраняемом эколого-ку- рортном регионе Российской Федерации — Кавказских Минеральных Водах», от 17.01.2006 № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении положений об этих курортах»).

В субъектах РФ также принимаются нормативные правовые акты, регулирующие курортные, в том числе земельные, отношения, такие как Закон Краснодарского края от 07.08.1996 № 41 КЗ (с изм. на 23 декабря

396

Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

2022 г.) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края»1, постановление Правительства Саратовской области от 17.02.2009 № 49 П (с изм. на 26 июля 2022 г.) «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах регионального значения»2 и др.

Источниками земельного права муниципального уровня являются, например, правила землепользования и застройки. Это документы градостроительного зонирования, утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения; карту градостроительного зонирования с указанием границ населенного пункта и границ территориальных зон; градостроительные регламенты, закрепляющие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в соответствующих территориальных зонах.

Виды имущественных прав на земельные участки на территории курортов зависят от правового режима зоны, на которой они находятся. Согласно п. 3 ст. 96 ЗК РФ земельные участки, включенные в границы санитарных зон, у титульных владельцев не изымаются и не выкупаются. Исключение составляют земельные участки, расположенные в первой зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны, изъятые из оборота. Такие земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников.

Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Одним из элементов правового режима земель ЛОМ и курортов выступает институт управления. Применительно к курортам следует говорить о публичном управлении, имея в виду достаточно обширные полномочия органов местного самоуправления, выполняющих как общеорганизационные функции, касающиеся обеспечения жизнедеятельности и развития муниципальных образований, так и специальные, связанные с особенностями режима ЛОМ и курортов.

Поскольку курорты, как правило, располагаются на землях населенных пунктов, а территории округов санитарной или горно-санитарной охраны включают земли различных категорий, публичное управление в лице органов исполнительной власти и органов местного самоуправления различных уровней составляет сложную систему.

Во-первых, это органы, обеспечивающие все сферы жизнедеятельности населения, независимо от принадлежности территории к категории

397

Раздел II.  Особенная часть

«курорты» или «лечебно-оздоровительные местности». Например, органы управления жилищно-коммунальным хозяйством, строительством и архитектурой, сельским хозяйством и т.д.

Во-вторых, это органы, наделенные полномочиями в области организации функционирования курортов либо обеспечивающие отдельные направления курортной сферы. Например, органы управления охраной окружающей среды и природопользованием, здравоохранением и т.д.

Все вместе они оказывают кумулятивный эффект на состояние курортов как эколого-социально-экономических комплексов, которые призваны выполнять в первую очередь медико-социальную миссию и имеют

всвоей основе экологическую составляющую.

Всистему органов публичного управления курортами входят федеральные органы исполнительной власти, их территориальные подразделения (Правительство РФ и подотчетные ему Минздрав России, Минприроды России, а также Роспотребнадзор, Ростехнадзор и др.). На региональном и муниципальном уровнях управление представлено соответственно органами исполнительной власти субъектов РФ и ис- полнительно-распорядительными органами местного самоуправления. Надо обратить внимание на тот факт, что ряд полномочий федеральных органов исполнительной власти передан субъектам РФ.

Закон о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах к полномочиям Правительства РФ, помимо обеспечения проведения единой государственной политики в сфере сана- торно-курортного лечения и отдыха, относит: установление границ и режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение; таможенные, инвестиционные льготы, стимулирующие сохранение и развитие курортов и осуществление международного сотрудничества в сфере изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и курортных регионов (районов) и др.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере курортного дела и предоставление услуг в области курортного дела, согласно постановлению Правительства РФ от 19.06.2012 № 608, является Министерство здравоохранения РФ. Управленческие функции, приданные этому органу в области курортного дела, являются базовыми, системообразующими. Иные ведомства, по сути, осуществляют лишь смежные полномочия.

Одна из важнейших функций управления землями — предоставление земельных участков, которая возлагается, как правило, на органы местного самоуправления тех муниципальных образований, в границах которых расположены земли курортов.

398

Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

Что же касается функции надзора и контроля, то речь должна идти как о земельном надзоре, надзоре за рациональным пользованием природными лечебными ресурсами, так и о надзоре за рациональным использованием и охраной иных природных ресурсов, в частности лесов, выполняющих важные гидрологические функции. Эти отношения тесно связаны с земельными отношениями.

Так, надзор за соблюдением законодательства по округам санитарной (горно-санитарной) охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами, осуществляет Росприроднадзор. У него же есть ряд полномочий по земельному надзору. Надзор за санитарно-эпидемиологическим состоянием природных лечебных ресурсов осуществляет Роспотребнадзор, за соблюдением земельного законодательства — Росреестр, а в отношении земель сельскохозяйственного назначения (они в основном сосредоточены в третьей зоне) еще и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Особое место в системе функций управления землями курортов занимает кадастровая функция. Это касается в первую очередь выделения

ипостановки на кадастровый учет трех зон округа санитарной (горно-са- нитарной) охраны на территории ЛОМ и курортов с целью эффективного обеспечения для каждой из них режима ограничения хозяйственной деятельности с последующим внесением сведений о границах этих зон в ЕГРН. Этим занимается Росреестр.

Поскольку статус курортов присваивается в основном городам, а на территории округов санитарной (горно-санитарной) охраны располагаются и иные населенные пункты, то есть вся территория курортов представлена муниципальными образованиями различных видов, важную роль в управлении землями курортов играют органы местного самоуправления.

По Закону о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровитель- ных местностях и курортах им предоставлено право инициативы выдвигать субъекту РФ предложения о признании территории лечебно-оздоро- вительной местностью или курортом местного значения, а также вести реестр лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, включая санаторно-курортные организации.

Оставшиеся два полномочия допускают участие органов местного самоуправления в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного значения, генеральных планов (программ) развития курортов и курортных регионов (районов) и во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение ма- териально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов. Согласно законодательству, органы местного самоуправления сами разрабатывают

исами же утверждают генеральные планы населенных пунктов.

399

Раздел II.  Особенная часть

Эффективность охраны земель ЛОМ и курортов находится в прямой взаимосвязи с установленным в указанном Законе режимом санитарной (горно-санитарной) охраны их природных лечебных ресурсов.

Правовой режим трех зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны ЛОМ или курорта в Законе обозначен лишь в самых общих чертах (ч. 3 ст. 16). Более детально он урегулирован пунктами 12–14 постановления Правительства РФ от 07.12.1996 № 1425.

В соответствии с законодательством в первой зоне на курортах федерального значения запрещается: проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

На курортах федерального значения практика складывается таким образом, что в целях их эффективной охраны органы государственной власти настаивают на необходимости оформления земельных участков, расположенных в первой зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны, в государственную федеральную собственность с установлением запрета на их предоставление.

Во всех остальных случаях — за пределами первой зоны — земельные участки на территории ЛОМ и курортов у их собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются и не выкупаются.

Тот же пункт 3 ст. 96 ЗК РФ гласит, что границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны ЛОМ и курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством РФ.

Следует отметить, что для курортов регионального и местного значения законодательством некоторых субъектов РФ предусматривается несколько иной режим первой зоны. Например, в соответствующих законах Республики Дагестан3 и Северной Осетии4 допущено смягчение режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны для ЛОМ и курортов регионального и местного значения по сравнению с федеральными. Оба закона допускают размещение в первой зоне средств связи и парковых сооружений. Однако субъекты Федерации вправе самосто-

3 Закон Республики Дагестан от 08.02.2011 № 6 (в ред. от 06.06.2014 № 41) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Республики Дагестан» // URL: https://docs.cntd.ru/document/895289425?ysclid=lf4 x8vd7eu626811865.

4Закон Республики Северная Осетия от 04.12.1998 № 26 З (в ред. от 15.11.2021 № 87 РЗ) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // URL: https://docs.cntd.ru/document/802042099?ysclid=lf4xco2 bx5757771885.

400

Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

ятельно определять режим охраны земель и иных природных ресурсов на курортах регионального и местного значения. Режим этих зон, установленный Законом о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздорови- тельных местностях и курортах и постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 № 1425, распространяется только на курорты федерального значения.

Впределах второй зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны запрещается: размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения

иотдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. В этой зоне, как правило, размещаются санаторно-курортные учреждения, жилые здания, объекты социальной инфраструктуры.

Для третьей зоны на курортах федерального значения законодательством установлены ограничения на размещение промышленных

исельскохозяйственных организаций и сооружений. Действует запрет на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. К примеру, размещение мест для долговременного захоронения павших от инфекционных болезней сельскохозяйственных животных (скотомогильников) в третьей зоне округа санитарной (горно-санитар- ной) охраны бальнеологических курортов губительно сказалась бы на качестве минеральных вод, поскольку именно здесь происходит водосбор при формировании их источников. Поэтому такая деятельность в третьей зоне запрещена. На практике же в пределах третьей зоны размещаются объекты различного профиля, включая сельскохозяйственные и промышленные объекты, как существовавшие до установления запретов, так

ивновь создаваемые. Это объясняется обширностью территории третьей зоны и связанной с этим обстоятельством необходимостью обеспечения функционирования традиционно сложившейся системы хозяйствования.

Помимо природных лечебных ресурсов, ЛОМ и курорты обладают иными природными ресурсами, в частности землями, лесами и другими зелеными насаждениями, водными объектами, животным миром и др., которые не только представляют собой значительную эстетическую ценность, но и образуют экосистемы ЛОМ и курортов. Часть 3 ст. 2 Закона определяет, что отношения, связанные с использованием и охраной природных ресурсов, не отнесенных к лечебным, регулируются земельным, водным, лесным и иным законодательством о природных ресурсах.

В2013 г. ЛОМ и курорты были исключены из перечня особо охраняемых природных территорий. Сегодня они определяются в Законе как «особо охраняемые объекты и территории». Такое изменение правового статуса российских ЛОМ и курортов сказалось на институте юридической ответственности за нарушение их режима. Статья 20 Закона,

401