Глава 13. Правовой режим земель населенных пунктов
13.2.Характеристика правового регулирования использования и охраны земель населенных пунктов
Основное назначение земель населенных пунктов состоит в обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности местного населения, проживающего в населенных пунктах. Решение данной задачи осуществляется посредством градостроительной деятельности, правовое регулирование которой осуществляется прежде всего Градостроительным кодексом и принимаемыми в соответствии с ним актами органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления3.
Содержание градостроительной деятельности определяется в ст. 1 ГрК РФ и заключается в деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.
Правовое регулирование градостроительной деятельности основывается на положениях Конституции РФ с учетом норм других федеральных законов, регулирующих земельные и смежные отношения4.
К регулированию градостроительных отношений наряду с земельным законодательством применяется лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство РФ, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (п. 3 ст. 4 ГрК РФ).
Использование земель населенных пунктов отличается от использования других категорий земель необходимостью обеспечения строительства и эксплуатации различных зданий и сооружений разнообразного функционального назначения на ограниченной территории населенного пункта с соблюдением установленных экологических, санитарных, противопожарных, технических и других требований безопасности,
3Например, Закон о землепользовании в городе Москве ; законы Московской области: от 07.06.1996 № 23/96 ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области» ; от 15.05.2001 № 90/2001 ОЗ ; от 09.01.1997 № 4/97 ОЗ «Об организацииифункциональномзонированиитерриторииМосковскойобласти»; УказмэраМосквыот05.04.2002№20-УМ«Обосновахрегулированияземельных
отношений в городе Москве».
4Таких как Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Закон о переводе.
343
Раздел II. Особенная часть
атакже создания и образования других объектов, необходимых для жизнедеятельности местного населения: земель общего пользования, озелененных территорий и т.п.
При застройке населенного пункта должен учитываться принцип устойчивого развития территорий, установленный Градостроительным кодексом, заключающийся в обеспечении безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Основными правовыми средствами регулирования градостроительной деятельности на землях населенных пунктов, направленными на достижение указанных целей, являются территориальное планирование и градостроительное зонирование, в совокупности определяющие возможности и параметры развития и использования земель и земельных участков в населенном пункте.
Центральное место в системе градостроительной деятельности занимает территориальное планирование, в процессе осуществления которого определяется каркас пространственной организации городских территорий и задаются основные направления их развития на определенный период времени. Правовой механизм территориального планирования при надлежащей его реализации позволяет осуществить наиболее рациональную и согласованную организацию территорий городских образований с учетом различных интересов, потребностей и факторов,
атакже перспективных направлений развития публичного образования.
Впроцессе территориального планирования на территории города выделяются так называемые функциональные зоны, предназначенные для размещения новых и реконструкции существующих объектов ин- женерно-коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры и иных объектов, необходимых для обеспечения жизни населенного пункта. В Градостроительном кодексе установлен примерный перечень таких объектов, подлежащих территориальному планированию на местном уровне. К ним отнесены инженерно-коммунальные объекты (объекты электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения), автомобильные дороги местного значения, объекты физической культуры и массового спорта, образования, здравоохранения, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа. В законах субъектов РФ могут быть установлены и иные объекты и сферы, подлежащие территориальному планированию на местном уровне.
Территориальное планирование основывается на стратегическом планировании социально-экономического развития Российского государства, его регионов и муниципальных образований исходя из ана-
344
Глава 13. Правовой режим земель населенных пунктов
лиза и оценки состояния конкретных территорий, определения целей
инаправлений дальнейшего развития публичных образований, их потребностей в конкретных объектах и ресурсах. То есть территориальное планирование, по существу, является пространственной формой реализации социально-экономической политики Российского государства
ипрограмм развития муниципальных образований.
Деятельность по территориальному планированию в городских муниципальных образованиях реализуется путем подготовки и утверждения специального акта — документа территориального планирования в виде генерального плана, который утверждается на длительный срок, установленный положением о генплане (не менее 20 лет).
Основная утверждаемая часть генплана представляет собой графическое изображение городской территории, которая должна отображать планируемое размещение объектов местного значения, существующие и планируемые к изменению границы города, границы устанавливаемых функциональных зон. Текстовая утверждаемая часть генплана — это положение о территориальном планировании, где указываются в том числе цели и задачи территориального планирования соответствующего поселения, сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов, их основные характеристики.
Юридическое значение генерального плана состоит, помимо прочего, в том, что определенные генпланом территории в границах функциональных зон и предназначенные для обеспечения публичных интересов исключаются из сферы гражданского оборота и (или) их использование
вбудущем ограничивается. Если же генпланом предусматривается перспективное использование под публичные цели земельных участков, уже находящихся в частной собственности, то генплан определяет дальнейшую юридическую судьбу этих участков при его реализации: такие земельные участки могут быть изъяты у их правообладателей для государственных или муниципальных нужд, а прилегающие земельные участки ограничены
виспользовании, если, например, в отношении объектов государственного и местного значения должны устанавливаться охранные зоны (ЗОУИТ).
Генеральный план как документ территориального планирования не устанавливает и не изменяет действующий правовой режим земель и земельных участков в границах функциональных зон, как и права на них, но реализация данного документа может являться основанием будущего изменения правового режима земельных участков и прав на них путем принятия уполномоченными органами власти решений, направленных на его реализацию, в том числе решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд; о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую; об образовании новых земельных участков в целях их дальнейшего предоставления для строительства запланированных генпланом объектов и т.д. Как уже выше
345
Раздел II. Особенная часть
было указано, именно в генплане устанавливаются границы населенного пункта на момент утверждения генплана и планируется их возможное изменение в будущем.
Установленные в генеральном плане функциональные зоны в границах населенного пункта являются основой для осуществления градостроительного зонирования территории в целях непосредственного регулирования использования земель и земельных участков в границах населенного пункта и их застройки объектами, не относящимися к объектам государственного и местного значения.
Градостроительное зонирование заключается в выделении на территории города территориальных зон (исходя из их преимущественного назначения и типа застройки), в границах которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков (допустимые виды разрешенного использования земельных участков) и параметры застройки (виды объектов капитального строительства, их этажность, высотность, плотность застройки и т.п.).
Результаты градостроительного зонирования закрепляются в документе, имеющем силу муниципального правового акта, который называется «правила землепользования и застройки» (ПЗЗ).
Согласно ст. 30 ГрК РФ ПЗЗ разрабатываются в целях:
1)создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2)создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3)обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4)создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Подготовка и утверждение ПЗЗ осуществляется уполномоченным органом власти местного самоуправления (органом государственной власти в городах федерального значения) в соответствии с требованиями гл. 4 ГрК РФ. Правила землепользования и застройки состоят из карты
градостроительного зонирования и градостроительных регламентов к каждой предусмотренной территориальной зоне, а также из порядка их применения и изменения.
Обязательный этап подготовки и утверждения генплана и ПЗЗ — проведение процедуры публичных слушаний или общественных обсуждений проектов данных документов, обязательность и особенности проведения которых устанавливаются Градостроительным кодексом.
346
Глава 13. Правовой режим земель населенных пунктов
Таким образом, правовой режим земель населенных пунктов устанавливается посредством осуществления деятельности по территориальному планированию и градостроительному зонированию, юридическим результатом которых являются утвержденные в установленном Градостроительным кодексом порядке генеральный план и правила землепользования и застройки.
В конце 2022 г. в Градостроительный кодекс была добавлена статья 28.1, предусматривающая возможность подготовки и утверждения единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения и городского округа, объединяющего положения и содержание генерального плана и ПЗЗ. По проекту единого документа в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со ст. 5.1 и 28 ГрК РФ. После утверждения единого документа ранее утвержденные генплан и ПЗЗ утрачивают силу. Порядок подготовки и утверждения единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования установлен постановлением Правительства РФ от 29.06.2023 № 1076.
Утвержденные документы территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет.
Физические и юридические лица вправе оспорить решения об утверждении генерального плана и правил землепользования и застройки в судебном порядке (ст. 32 ГрК РФ).
Для сельских населенных пунктов подготовка и утверждение данных документов не являются обязательными. Использование земель и земельных участков в границах сельских населенных пунктов осуществляется в соответствии с земельным, градостроительным, муниципальным
идругим смежным законодательством и принятыми в соответствии
сним муниципальными правовыми актами.
13.3.Состав земель населенных пунктов и градостроительное зонирование
Состав земель населенных пунктов и их правовой режим определяются, как было показано выше, путем проведения градостроительного зонирования территории населенного пункта посредством установления территориальных зон.
В статье 85 ЗК РФ и в ст. 35 ГрК РФ определен примерный состав земель населенных пунктов в виде неисчерпывающего перечня территориальных зон, которые могут быть установлены в ПЗЗ конкретного насе-
347
Раздел II. Особенная часть
ленного пункта с учетом местных особенностей и перспектив развития муниципального образования.
В основе критериев выделения территориальных зон лежит преимущественное использование земельных участков в границах каждой зоны.
Градостроительным кодексом РФ в ст. 34 определены общие требования, которые должны учитывать органы власти при установлении границ территориальных зон в ПЗЗ. К ним относятся содержательные требования:
—возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;
—учет границ функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных утвержденными документами территориального планирования (генеральным планом поселения, муниципального округа, городского округа, схемой территориального планирования муниципального района);
—учет сложившейся планировки территории и существующего землепользования;
—учет планируемых изменений границ земель различных категорий;
—предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;
—учет историко-культурного опорного плана исторического поселения.
Важное значение имеют также формальные требования к определению границ территориальных зон, которые могут устанавливаться с учетом существующих физических и юридических границ, в том числе:
—по линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;
—красным линиям5;
—границам земельных участков;
—границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;
—границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;
—естественным границам природных объектов;
—иным границам.
5Красныелинии—линии,которыеобозначаютграницытерриторийобщегополь- зования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (п. 11 ст. 1 ГрК РФ).
348
Глава 13. Правовой режим земель населенных пунктов
Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ, могут не совпадать с границами территориальных зон.
Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. Установленные зоны могут подразделяться на подзоны при необходимости конкретизировать использование и застройку соответствующих земельных участков.
Возможное использование земельных участков в границах территориальных зон устанавливается в градостроительном регламенте каждой зоны с учетом требований ст. 35 ГрК РФ и ст. 85 ЗК РФ.
Важную часть земель населенных пунктов составляют земельные участки (территории) общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, предназначенными для удовлетворения общественных интересов местного населения и для использования неограниченным кругом лиц. Земли (земельные участки) общего пользования могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. На земельные участки общего пользования не распространяется действие градостроительных регламентов.
13.4. Градостроительный регламент
Регулирующей частью ПЗЗ являются градостроительные регламенты, которые устанавливаются к каждой территориальной зоне. Как сказано в ст. 36 ГрК РФ, «градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства».
Содержание градостроительного регламента установлено пунктом 6 ст. 30 ГрК РФ. В нем указываются:
—виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
—предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
349
Раздел II. Особенная часть
—требования к архитектурно-градостроительному облику объектов капитального строительства;
—ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.
Если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, то
всоответствующем регламенте указываются расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.
При этом следует иметь в виду, что действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки:
—в границах территорий памятников и ансамблей, включенных
вЕдиный государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также
вграницах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия;
—в границах территорий общего пользования;
—предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;
—предоставленные для добычи полезных ископаемых. Градостроительный кодекс РФ также устанавливает перечень земель,
для которых регламенты не предусматриваются. К ним относятся:
—земли лесного фонда;
—земли, покрытые поверхностными водами;
—земли запаса;
—земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов);
—земельные участки из состава сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения;
—земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон и территорий опережающего развития.
Использование и тех, и других вышеуказанных земельных участков осуществляется в соответствии с федеральными законами, регулирующими отношения по их использованию и охране.
Виды разрешенного использования земельных участков по возможности их осуществления на земельном участке его правообладателем подразделяются на основные и условно разрешенные.
К основным и условно разрешенным видам устанавливаются вспомогательные виды разрешенного использования, которые можно осущест-
350
Глава 13. Правовой режим земель населенных пунктов
влять только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования совместно с ними. Нельзя ограничиться только вспомогательными видами использования, это будет квалифицировано Росреестром при осуществлении государственного земельного контроля (надзора) как ненадлежащее использование земельного участка.
Согласно п. 4 ст. 37 ГрК РФ основные и вспомогательные к основным виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно. без дополнительных разрешений и согласования.
Для выбора условно разрешенного вида использования земельного участка или объекта капитального строительства необходимо получать разрешение уполномоченного органа власти в порядке, установленном статьей 39 ГрК РФ, с учетом заключения публичных слушаний или общественных обсуждений.
В случаях отсутствия ПЗЗ или при осуществлении комплексного развития территории, а также при строительстве линейных объектов виды разрешенного использования и предельные параметры строительства определяются проектом планировки территории.
Перечень видов разрешенного использования земельных участков установлен в настоящее время классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412.
Изменение разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другие виды возможно только в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (п. 3 ст. 37 ГрК РФ).
Если земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости после принятия ПЗЗ не будут соответствовать установленному градостроительному регламенту данной зоны, то они, согласно ст. 85 ЗК РФ и п. 8 ст. 36 ГрК РФ, могут использоваться без установления срока приведения в соответствие с регламентом. Но это допускается лишь в случае, если их текущее использование не опасно для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды, памятников истории и культуры. Однако реконструкция и расширение существующих, а также строительство новых объектов могут производиться только с соблюдением установленных градостроительных регламентов соответствующей зоны.
351
Раздел II. Особенная часть
Контрольные вопросы
1.Дайте понятие земель населенных пунктов.
2.Как определяется граница населенного пункта?
3.Каковарольтерриториальногопланированиявустановленииправового режима земель населенных пунктов?
4.В чем заключается градостроительное зонирование?
5.Назовите юридическое значение и содержание правил землепользования и застройки.
6.Что такое территориальная зона?
7.Что такое градостроительный регламент и что он устанавливает?
8.Какие виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в градостроительном регламенте?
Рекомендуемая литература
1.Анисимов А. П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации : монография / А. П. Анисимов. — М. : Юрлитинформ, 2010. — 371 с. — ISBN 978-5-93295- 601 4. — EDN RYRZID.
2.Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков: проблемы понимания сущности определения // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2015. — № 12 (171). — С. 46– 53. — EDN VAYNKV.
3.Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков: термины и определения // Экологическое право. — 2012. — № 4. — С. 19–25. — EDN PUKSBF.
4.Болтанова Е. С. Градостроительное право : учебник / Е. С. Болтанова, О. А. Романова, Л. Е. Бандорин ; Министерство науки и высшего образования Российской Федерации ; Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — М. : Проспект, 2021. — 312 с. — ISBN 978-5-392-33514 5. — DOI: 10.31085/9785392335145-2021-312. — EDN KYRGXR.
5.Болтанова Е. С. Правовое регулирование зонирования территорий: становление в Российской Федерации и опыт Соединенных Штатов Америки//Государствоиправо.—2016.—№11.—С.51–58.—EDN XAFMOP.
6.Планирование развития современного городского пространства: проблемы и тенденции / А. В. Алинкина, А. Д. Варданян, И. В. Гордеева [и др.] ; Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Центр компетенций «Геоправо», кафедра конституционного и муниципального права, кафедра экологического и природоресурсного права. — М. : РГ-Пресс, 2023. — 296 с. — ISBN 978-5-9988-1228 6.
352