Глава 11. Правовой режим земель и земельных участков

зрения — как права и обязанности субъектов правоотношений по использованию и охране земель, включая действия органов власти; другие авторы определяют данное понятие с объективной точки зрения — как совокупность норм, устанавливающих порядок использования и охраны соответствующих земель.

Например, по мнению И. А. Иконицкой, под правовым режимом земель следует понимать установленное нормами права возможное

идолжное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту управления государственными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции — основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории7.

О.И. Крассов формулирует понятие правового режима земель с объективной точки зрения: «совокупность правовых норм, определяющих содержание и особенности таких его элементов, как право собственности на землю, права на землю лиц — не собственников земельных участков, управление в сфере использования и охраны земель, основания

ипорядок принудительного прекращения прав на землю и регулирование оборота земельных участков»8.

А. А. Минаевой предложено понимать под правовым режимом земель «установленный нормами и основанный на принципах земельного права порядок возможного и должного поведения по отношению к земле как объекту права собственности, других вещных и обязательственных прав, управления и правовой охраны, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов России»9.

Приведенные подходы к определению данного понятия отражают различные аспекты правового режима земель и, как представляется, не противоречат друг другу.

Понятие «правовой режим земель» употребляется в российском земельном праве и законодательстве, как правило, в двух значениях в зависимости от объекта правового режима:

— как общее понятие по отношению ко всем землям на территории России, обозначающее установление государством особенностей поряд-

7Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. М. : Юрист, 2002.

С. 200.

8Крассов О. И. Способы определения правового режима земель // Экологическое право России : сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 5. 2005–2007гг./сост.:А.К.Голиченков,Е.И.Ефимова;подред.проф.А.К.Голичен-

кова. М. : Форгрейфер, 2009. С. 512.

9 МинаеваА.А.Понятие«правовойрежимземель»иегозначениевземельномправе.

295

Раздел I.  Общая часть

ка использования и охраны земель Российской Федерации как особого объекта правоотношений;

— как правовой режим определенных земель, объединенных по ка- кому-либо признаку (в советском и действующем земельном законодательстве прежде всего по целевому назначению).

Таким образом, можно различать: общий правовой режим земель, объектом которого являются все земли Российской Федерации; особенный правовой режим земель, устанавливаемый в отношении земель каждой категории, предусмотренной в настоящее время земельным законодательством, а также может устанавливаться специальный правовой режим земель, выделенных по какому-либо специальному признаку.

Соответственно, общее понятие «правовой режим земель» относится к общей характеристике земли как объекта правоотношений и означает установление общих положений, регулирующих земельные отношения

сучетом особенностей земли как природного объекта и природного ресурса. Данные положения составляют Общую часть Земельного кодекса РФ.

Правовой режим отдельных земель устанавливает особенности правил поведения субъектов правоотношений по поводу использования данных земель с учетом специфики именно этих земель. Как уже было указано, в российском земельном законодательстве под правовым режимом земель понимается прежде всего правовой режим земель конкретной категории, поскольку основным способом установления правового режима земель в настоящее время является определение целевого назначения земель путем деления всех земель Российской Федерации на категории. Нормы, регулирующие правовые режимы предусмотренных категорий земель, содержатся в особенной части Земельного кодекса и специальных федеральных законах, а также в подзаконных актах, конкретизирующих положения законов.

Законодательное установление правового режима земель направлено на реализацию конституционного принципа учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, позволяя государству дифференцированно и обоснованно подходить к решению вопросов, связанных

суправлением земельными ресурсами и их использованием. Понятие «правовой режим земель» имеет публичный характер, определяет пределы правовой самостоятельности всех субъектов земельных отношений, включая органы государственной власти и органы местного самоуправления, и направлено на достижение общественно полезных целей при использовании земель. Как отмечается Е. С. Болтановой, «сущность правового режима земельного фонда РФ определяется стремлением законодателя к обеспечению рационального использования и охраны земель РФ — с одной стороны, и созданию условий для приобретения, осу-

296

Глава 11. Правовой режим земель и земельных участков

ществления и защиты прав физических, юридических лиц и публичных образований на земельные участки — с другой»10.

Установление правового режима земель в России является основным способом правового воздействия на поведение субъектов земельных отношений, позволяя регулировать земельные отношения в зависимости от совокупности свойств и характеристик конкретных земель и цели их использования. Одним из важнейших принципов земельного законодательства является дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (п. 10 ст. 1 ЗК РФ) в целях организации наиболее эффективного их использования в государственных и общественных интересах.

Правовой режим земель позволяет определить в объективном смысле порядок предоставления, оборота, использования и охраны земель и земельных участков, отнесенных к данным землям, а в субъективном — права и обязанности конкретных субъектов соответствующих земельных правоотношений.

Учитывая вышеизложенное, правовой режим земель можно рассматривать в качестве:

—характеристики объекта правоотношений (всех земель на территории РФ; земель конкретной категории, установленной Земельным кодексом; земель, объединенных по другому признаку);

—совокупности норм, устанавливающих порядок предоставления, использования и охраны соответствующих земель;

—совокупности прав и обязанностей субъектов правоотношений, складывающихся в сфере использования и охраны данного вида земель.

Для характеристики правового режима конкретных земель обычно выделяют отдельные его элементы, к основным из которых можно отнести:

—назначение земель (основная цель использования земель конкретного вида);

—особенности государственного и муниципального управления;

—формы собственности и иные права на соответствующие земли

иземельные участки;

—особенности оборота земель (оборотоспособность земель);

—порядок изменения правового режима земель или земельных участков (перевод в другие категории, изменение разрешенного использования земельных участков);

10См.: Земельно-правовые проблемы управления недвижимостью : учеб. пособие для магистров / О. А. Романова, А. Ю. Осетрова, Г. В. Выпханова, Е. С. Болтанова

[и др.].

297

Раздел I.  Общая часть

—права и обязанности субъектов по использованию и охране земель;

—основания и порядок реализации юридической ответственности

вобласти использования и охраны земель.

Обобщая вышеизложенное, правовой режим земель можно определить как установленный нормами земельного и других отраслей законодательства порядок предоставления, оборота, использования и охраны земель, обязательный для всех субъектов земельных правоотношений.

Рассмотренные выше способы установления правового режима земель и территорий направлены в конечном итоге на определение правового режима конкретного земельного участка, позволяющего установить права и обязанности любого субъекта в отношении конкретного земельного участка. Поэтому для практики особое значение имеет понятие «правовой режим земельного участка», которое отражает установленный законодательством порядок использования и оборота земельного участка как объекта недвижимости и земельных правоотношений. В отличие от правового режима земель, данное понятие имеет частный характер, поскольку воздействует на поведение частных субъектов правоотношений — граждан и юридических лиц, являющихся правообладателями земельных участков.

Хотя понятие правового режима земельных участков изначально появилось как производное от понятия «правовой режим земель», поскольку земельные участки всегда располагаются на определенных землях и на них, соответственно, распространяется и правовой режим соответствующих земель, особенности развития и содержания земельных отношений обуславливают самостоятельное юридическое значение и содержание понятия «правовой режим земельного участка».

Общее и неотъемлемое содержание правового режима земельных участков определяется нормой Земельного кодекса, устанавливающего основную обязанность всех правообладателей земельных участков использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (ст. 42 ЗК РФ).

Соответственно, основными элементами и одновременно характеристиками правового режима земельного участка в настоящее время являются категория земель, к которой отнесен земельный участок, и его установленное разрешенное использование.

Неотъемлемость данных характеристик правового режима земельных участков закреплена в п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ, устанавливающем, что при образовании новых земельных участков целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых образуются земельные участки.

298

Глава 11. Правовой режим земель и земельных участков

Кроме того, правовой режим земельного участка составляют также общие и специальные требования земельного и других отраслей законодательства (градостроительного, экологического, природоресурсного, санитарно-эпидемиологического и др.) по использованию и охране земельных участков. Данные общие требования перечислены в ст. 42 ЗК РФ, в соответствии с которой к ним, помимо вышеуказанных, относятся следующие требования:

—использовать земельные участки способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

—сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

—осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов;

—своевременно приступать к использованию земельных участков

вслучаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

—своевременно производить платежи за землю;

—соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, сани- тарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

—не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий;

—выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом и федеральными законами.

Целевое назначение, разрешенное использование и требования законодательства по использованию и охране земель и земельных участков являются основными и неотъемлемыми элементами правового режима земельных участков, имеющими постоянный характер.

Но правовой режим земельного участка определяется также наличием специальных правовых режимов, устанавливаемых в публичных целях — зон с особыми условиями использования территорий, публичных сервитутов и др., устанавливающих дополнительные по отношению к общему правовому режиму ограничения прав в виде запретов на совершение определенных видов деятельности или дополнительных обязанностей по совершению каких-либо действий, — и обременениями земельных участков, устанавливаемых в частных интересах: частных сервитутов, аренды, залога и т.п.

В качестве специфического элемента правового режима земельных участков можно назвать требования земельного законодательства к образованию новых земельных участков, предусмотренные статьей 11.9 ЗК РФ, в том числе:

299

Раздел I.  Общая часть

—установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, которые не должны нарушаться при совершении сделок с земельными участками;

—зависимость образования новых земельных участков от существующих границ муниципальных образований и (или) границ населенных пунктов от возможности осуществления разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости, от нарушения других требований законодательства, направленных на обеспечение рационального использования и охраны земель.

Таким образом, к элементам правового режима земельных участков можно отнести:

—категорию земель;

—разрешенное использование земельного участка;

—общие и специальные требования земельного и других отраслей законодательства по использованию и охране земель и земельных участков;

—ограничения прав на земельный участок в публичных интересах;

—обременения земельного участка в пользу частных лиц;

—требования земельного законодательства к образованию новых земельных участков.

11.2.Деление земель на категории, целевое назначение земель. Порядок перевода земель и земельных участков из одной категории в другую

Как уже было указано, в основе установления правового режима земель лежит определенное подразделение, или классификация, земель по какому-либо общему критерию, установленному законодателем в зависимости от цели правового регулирования общественных отношений по использованию и охране земель.

В настоящее время основным и общим способом установления правового режима земель в России является деление земель на категории по признаку их целевого назначения. Это один из основных принципов земельного законодательства, установленных Земельным кодексом в п. 8 ст. 1, и согласно данному принципу правовой режим земель определяется прежде всего исходя из их принадлежности к определенной категории.

Деление земель на категории является традиционным для России методом регулирования земельных отношений. Начало классификации земель на основе целевого назначения было положено Земельным кодексом РСФСР 1922 г., в котором тогда уже были предусмотрены земли сельскохозяйственного назначения и городские земли. Всё последующее

300

Глава 11. Правовой режим земель и земельных участков

советское и российское законодательство характеризуется развитием такой классификации и соответствующего правового регулирования по использованию и охране земель каждой категории.

Согласно ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1)земли сельскохозяйственного назначения;

2)земли населенных пунктов;

3)земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4)земли особо охраняемых территорий и объектов;

5)земли лесного фонда;

6)земли водного фонда;

7)земли запаса.

Сущность деления земель на категории состоит в том, что для всех земель и земельных участков на территории Российской Федерации уполномоченными органами власти определяется так называемое целевое назначение земель, которое можно обозначить как основную цель использования данных земель или их предназначение в общественных и государственных интересах. Целевое назначение земель соответствует определенной категории земель из перечисленных выше. Таким образом, при определении целевого назначения земель или земельных участков уполномоченным органом власти присваивается соответствующая категория. Исключение составляют земли запаса, для которых целевое назначение не установлено из-за отсутствия необходимости или возможности использования данных земель в конкретный период времени (на время отнесения данных земель к землям запаса)11.

Для каждой категории земель Земельным кодексом установлен свой правовой режим, предусматривающий специфические особенности их использования и охраны, обусловленные целевым назначением соответствующих земель. Совокупность норм, регулирующих правовой режим земель конкретных категорий, составляет Особенную часть земельного права.

Помимо Земельного кодекса, правовой режим земель каждой категории конкретизируется другими федеральными законами и подзаконными актами, регулирующими виды деятельности, которые осуществляются на землях отдельных категорий в соответствии с их целевым назначением. В настоящем учебнике правовой режим всех предусмотренных земельным законодательством категорий земель рассмотрен в соответствующих главах.

11 Подробнее о правовом режиме земель запаса см. гл. 17 настоящего учебника.

301

Раздел I.  Общая часть

Категория земель позволяет определить основные элементы правового режима земель и земельных участков, отнесенных к данной категории.

Отнесение земель или земельных участков к одной из установленных Земельным кодексом категорий земель является обязательным, что следует из положения ст. 7 ЗК РФ, согласно которой земли, указанные

вп. 1 данной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами, исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования. Обязательность отнесения земель или земельных участков к одной из категорий земель прямо указана в п. 1 ст. 14 Закона о переводе.

Категория земель относится к дополнительным характеристикам земельного участка как объекта недвижимости (ст. 8 Закона о государственной регистрации недвижимости) и указывается во всех документах, содержащих сведения о землях и земельных участках, в том числе:

1)актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов РФ и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

2)договорах, предметом которых являются земельные участки;

3)государственном реестре недвижимости;

4)иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

В случае если категория земель не указана в документах государственного реестра недвижимости, правоустанавливающих документах на земельный участок или документах, удостоверяющих права на землю, принимается решение органа местного самоуправления городского округа или муниципального района об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся. При этом земельные участки, расположенные

вграницах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов — к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка. Отнесение земельного участка к определенной категории земель в указанных выше случаях осуществляется в порядке, установленном статьей 14 Закона о переводе.

Для использования земельных участков в соответствии с другим целевым назначением земельным законодательством установлен порядок изменения целевого назначения земельного участка путем его перевода

вдругую категорию.

Порядок перевода земель или земельных участков в другие категории установлен статьей 8 ЗК РФ и Законом о переводе.

302

Глава 11. Правовой режим земель и земельных участков

Перевод земель или земельных участков из одной категории в другую осуществляется по инициативе заинтересованного в переводе лица путем подачи ходатайства в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на рассмотрение этого ходатайства и принятие решения о переводе.

Уполномоченный орган власти определяется в соответствии со ст. 8 ЗК РФ и статьей 15 Закона о переводе:

—в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, — Правительство РФ;

—в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ,

иземель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности, — органы исполнительной власти субъектов РФ;

—в отношении земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, — органы местного самоуправления.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном градостроительным законодательством12.

Закон о переводе устанавливает требования к содержанию ходатайства, составу других документов, необходимых для перевода земельных участков в другую категорию, порядок рассмотрения ходатайства

ипринятия решения уполномоченным органом власти о переводе или об отказе в переводе земель или земельных участков из одной категории

вдругую.

Следует иметь в виду, что акт (решение) о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок, то есть изменение категории земель или земельного участка не может носить временный характер.

Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков может быть обжалован в суде.

Сведения об изменении категории земельных участков подлежат внесению в ЕГРН. Перевод земель или земельных участков из одной категории в другую считается состоявшимся с даты внесения изменений в сведения ЕГРН о категории земель. При этом переоформления правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.

12 Подробнее см. гл. 13 настоящего учебника.

303

Раздел I.  Общая часть

Законом о переводе установлены основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории

вдругую. К ним относятся:

1)установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2)наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3)установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Законом о переводе (гл. 2) предусмотрены особенности и ограничения перевода земель или земельных участков из одной категории в другую в отношении отдельных категорий земель и разновидностей земель отдельных категорий. Например, ограничения перевода земель в другие категории предусматриваются в отношении сельскохозяйственных угодий, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель водного фонда, земель лесного фонда, занятых защитными лесами.

Особенности перевода различных категорий земель или земельных участков в составе таких земель являются неотъемлемым элементом правового режима земель и рассматриваются в настоящем учебнике

вглавах, посвященных правовому режиму земель соответствующих категорий.

11.3.Зонирование территорий, разрешенное использование земельных участков

Еще одним способом установления правового режима земель и земельных участков, используемым в мировой практике, является зонирование территорий. Зонирование представляет собой подразделение земель или территорий на зоны с однородным правовым режимом или выделение зон, как правило, по какому-либо функциональному назначению.

Такой способ правового воздействия на земельные отношения, как зонирование, изначально начал применяться в градостроительной деятельности для регулирования застройки населенных пунктов. Считается, что впервые он был применен в США13, где зонирование территорий стало осуществляться на местном уровне и заключалось в подразделении

13 См.: Крассов О. И. Земельное право : учебник. С. 64.

304

Глава 11. Правовой режим земель и земельных участков

различных видов землепользования и установлении их общественно значимых параметров путем выделения на территории административных единиц целевых зон землепользования, установления в их границах соответствующего правового режима и контроля за его соблюдением.

Еще в 1924 г. для распространения зонирования и обеспечения единообразия статутного права Департамент торговли США разработал и издал модель уполномочивающего закона штата по зонированию (Standart State Zoning Enabling Act). Через год 11 штатов приняли уполномочивающие статуты по зонированию, а в начале 1930 х гг. большинство штатов наделили местные органы самоуправления, главным образом городских поселений, полномочиями по зонированию14. Нормативные акты местных органов самоуправления по зонированию (ордонансы) были обращены непосредственно к частным лицам и устанавливали их права и обязанности по использованию находящейся в границах данной зоны земельной собственности. В ордонансе приводится исчерпывающий перечень разрешенных в данной зоне видов землепользования (от строительства завода до размещения рекламных щитов). Все виды землепользования делятся на разрешенные по праву и условные, осуществляемые только при получении специального разрешения администрации. За нарушение правового режима зон устанавливается юридическая ответственность в виде денежного штрафа или лишения свободы на срок от нескольких дней до одного года. Таким образом, с помощью зонирования в США стал устанавливаться конкретный правовой режим земельных участков в населенных пунктах, за нарушение которого предусматривалась юридическая ответственность.

В дальнейшем, помимо урбанистического зонирования (в городских населенных пунктах), стало развиваться сельскохозяйственное и экологическое зонирование15.

По аналогии с американской моделью зонирование территорий стало применяться и в других странах для регулирования земельных отношений в государственных и общественных интересах, в том числе и в России.

Но в России начиная с советского периода зонирование территорий стало не самостоятельным способом установления правового режима земель, а, как правило, дополнительным по отношению к делению земель на категории. Действующее законодательство предусматривает в основном зонирование территорий для дифференциации правового режима земель отдельных категорий, например населенных пунктов, земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых территорий и др., а также для установления специальных правовых режимов

14Подробнее см.: Галятин М. Ю. Зонирование — способ правового регулирования земельных отношений в США // Правоведение. 1983. № 6. С. 86–90.

15Галятин М. Ю. Указ. соч.

305

Раздел I.  Общая часть

определенных территорий в целях выполнения специальных функций (охранных, экологических и др.) в виде зон с особыми условиями использования.

Земельный кодекс устанавливает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий

итребованиями законодательства (п. 8 ст. 1 ЗК РФ).

Внастоящее время отсутствует общее правовое регулирование деятельности по зонированию территорий, как и единая законодательная терминология в данной сфере. В разных нормативных правовых актах, прежде всего в федеральных законах и законах субъектов РФ, термин «зонирование» применяется по отношению к разным объектам для достижения различных целей.

Например:

— Земельный кодекс РФ, как было показано выше, предусматривает зонирование территорий в целях установления разрешенного использования земельных участков;

— Градостроительный кодекс регулирует деятельность по градостроительному зонированию территорий поселений, в результате которого в границах поселений устанавливаются территориальные зоны с определенными видами разрешенного использования земельных участков16;

— кроме того, Градостроительным кодексом предусмотрено определение функциональных зон в процессе территориального планирования территории Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований для размещения и функционирования объектов государственного и муниципального значения;

— Законом об ООПТ предусмотрено зонирование территорий национальных и природных парков;

— Лесной кодекс РФ предусматривает, по существу, различные виды зонирования земель лесного фонда (установление целевого назначения лесов, районирование лесов, разработка лесохозяйственных регламентов), хотя в Лесном кодексе не употребляется термин «зонирование».

Федеральными законами и законами субъектов РФ могут предусматриваться и другие случаи.

Заметим также, что выделение в составе земель каждой категории различных видов земель (сельскохозяйственные угодья, земли энергетики, транспорта, обороны, безопасности, радиационных и ядерных объектов и т.д.), по существу, является зонированием соответствующих земель.

16 Подробнее о градостроительном зонировании см. гл. 13 настоящего учебника.

306

Глава 11. Правовой режим земель и земельных участков

К особому виду зонирования территорий можно отнести установление зон с особыми условиями использования территорий17.

Результатом зонирования территорий, за исключением установления зон с особыми условиями использования, как правило, является установление разрешенного использования земельных участков, расположенных и образуемых в границах соответствующих зон.

Разрешенное использование земельного участка, как и целевое назначение, как уже было показано, является неотъемлемой дополнительной характеристикой земельного участка как объекта недвижимого имущества, подлежащей обязательному внесению в сведения ЕГРН о соответствующем земельном участке.

По существу, именно разрешенное использование земельного участка определяет его правовой режим, непосредственно устанавливая вид или виды деятельности, которые может осуществлять на земельном участке его правообладатель (собственник, владелец, пользователь, арендатор).

Понятие «разрешенное использование земельных участков» действующим законодательством не раскрывается, не установлено также соотношение между целевым назначением земель и видами разрешенного использования земельных участков, хотя (исходя из сущности правового регулирования земельных отношений) возможные виды разрешенного использования земельных участков должны соответствовать целевому назначению земель соответствующей категории или не противоречить ему.

Виды, порядок установления и изменения разрешенного использования земельных участков регулируются в настоящее время только Градостроительным кодексом в отношении территориальных зон при осуществлении градостроительного зонирования, что относится к правовому режиму земель населенных пунктов18.

В отношении других категорий земель порядка установления и изменения разрешенного использования земельных участков земельным законодательством не установлено.

Интересно, что, несмотря на то что термин «разрешенное использование земельного участка» был заимствован из американского законодательства, по существу, данная характеристика земельного участка, определяющая конкретный разрешенный вид деятельности на земельном участке, возникла с приходом советской власти и установлением исключительной государственной собственности на землю. С самого начала советского периода земельные участки стали предоставляться физическим и юридическим лицам в пользование для конкретной цели, что

17Подробнее о зонах с особыми условиями использования территорий см. гл. 4.

18Подробнее о разрешенном использовании земельного участка см. гл. 13 настоящего учебника.

307

Раздел I.  Общая часть

указывалось в акте уполномоченного органа власти о предоставлении земельного участка. Государство как единоличный собственник определяло хозяйственное назначение отдельных участков земли, условия и порядок использования земли в соответствии с ее назначением19.

В Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., а затем и в Земельном кодексе РСФСР 1970 г. была закреплена обязанность землепользователей использовать предоставленный им земельный участок именно в тех целях, для которых он предоставлен (абз. 1 ст. 12 Основ 1968 г., ст. 20 ЗК РСФСР 1970 г.).

За нарушение данной обязанности предусматривалась ответственность в виде лишения земельного участка. Важно отметить, что обязывание землепользователя по использованию земельного участка связывалось именно с целью предоставления, а не с классификацией земель. При этом Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. различали термин «основное целевое назначение», которое применялось в отношении категорий земель, и термин «целевое назначение» (используемый в отношении земельного участка), которое могло не совпадать с основным целевым назначением, установленным для соответствующей категории земель. Можно согласиться с Л. Е. Бандориным, который полагает, что по форме целевое назначение земельного участка — это прообраз разрешенного использования земельных участков, понимаемого как конкретизация правового режима в рамках определенной категории земель. «Целевое назначение земельного участка» могло пониматься исключительно как использование в соответствии «с целью предоставления», которая фиксировалась в документе о предоставлении земельного участка в пользование20.

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28.02.1990 (абз. 2 п. 1 ст. 17) возлагали на землепользователей обязанность обеспечить использование земли в соответствии с целевым назначением и условиями ее предоставления. Условия предоставления земельных участков определялись в акте уполномоченного органа власти о предоставлении такого земельного участка и обязательно содержали конкретную цель предоставления и использования данного земельного участка, как правило, путем указания вида деятельности, которую мог осуществлять на земельном участке его правообладатель, например: для индивидуального жилищного строительства, для ведения сельскохозяйственного производства, для строительства и эксплуатации конкретного производственного объекта, для ведения садоводства и т.д.

19См.:Земельноеправо/подред.Н.Д.КазанцеваиА.А.Рускола.М.:Государственное издательство юридической литературы, 1949. С. 13.

20БандоринЛ.Е.Разрешенноеиспользованиеземельныхучастков:автореф.дис.…

канд. юрид. наук. М., 2011. С. 12. EDN QHSQCF.

308

Глава 11. Правовой режим земель и земельных участков

Указанная в правоустанавливающем акте цель предоставления земельного участка обязательно вносилась в сведения о земельном участке, фиксировавшиеся в государственных и муниципальных учетных базах и документах (государственном земельном кадастре, похозяйственных книгах, земельно-шнуровых книгах) и, соответственно, в правоудостоверяющих и кадастровых документах на каждый земельный участок, становясь его неотъемлемой характеристикой. Постепенно данная характеристика стала именоваться в земельном законодательстве разрешенным использованием земельного участка по аналогии с градостроительным законодательством.

Действующий Земельный кодекс, принятый в 2001 г., закрепил понятие «разрешенное использование земельного участка» и его юридическое значение, установив, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Таким образом, разрешенное использование земельного участка является самостоятельной правовой категорией земельного права, специальным способом воздействия на поведение субъектов земельных отношений.

Именно разрешенное использование является основным элементом правового режима земельного участка, непосредственно определяющего возможные действия правообладателя соответствующего земельного участка.

Как было указано выше, в настоящее время законодательно не определены способы установления разрешенного использования земельных участков, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов, разрабатываемых в процессе градостроительного зонирования.

Контрольные вопросы

1.Раскройте понятие и содержание правового режима земель.

2.Назовите способы установления правового режима земель.

3.Дайте характеристику зонирования территорий как способа определения правового режима земель.

4.Раскройте понятие и юридическое значение разрешенного использования земельного участка.

5.Определите понятие и содержание правового режима земельного участка.

309

Раздел I.  Общая часть

Рекомендуемая литература

1.Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков. Специальность 12.00.06 «Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право» : автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2011. — 25 с. — EDN QHSQCF.

2.Болтанова Е. С. Правовое регулирование зонирования территорий: становление в Российской Федерации и опыт Соединенных Штатов Америки//Государствоиправо.—2016.—№11.—С.51–58.—EDN XAFMOP.

3.Галятин М. Ю. Зонирование — способ правового регулирования земельных отношений в США // Правоведение. — 1983. — № 6. — С. 86–90.

4.Земельно-правовые проблемы управления недвижимостью : учеб. пособие для магистров / О. А. Романова, А. Ю. Осетрова, Г. В. Выпханова [и др.] ; Министерство науки и высшего образования Российской Федерации ; Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — М. : Проспект, 2022. — 168 с. — ISBN 978-5-392-36770 2. — EDN CGKWID.

5.Крассов О. И. Земельное право : учебник. — 5 е изд., перераб. и доп. — М. : Норма, Инфра М, 2019. — 560 с.

6.КрассовО.И.Правовойрежимземелькакправоваякатегория//Эко- логическоеправоРоссии:сборникматериаловнаучно-практических конференций. Вып. 2. 1999–2000 гг. — М., 2001.

7.Крассов О. И. Способы определения правового режима земель // Экологическое право России : сборник материалов научно-практи- ческих конференций. Вып. 5. 2005–2007 гг. / сост.: А. К. Голиченков, Е. И. Ефимова ; под ред. проф. А. К. Голиченкова. — М. : Форгрейфер, 2009. — С. 512.

8.Общая теория советского земельного права / отв. ред.: Г. А. Аксенёнок, И. А. Иконицкая, Н. И. Краснов. — М. : Наука, 1983.

310

Глава 12

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

План главы:

1.Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения.

2.Субъекты прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения.

3.Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения.

4.Особенности оборота долей в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения и совершения сделок с земельными участками, находящимися в долевой собственности.

5.Правовой режим садовых и огородных земельных участков.

12.1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения

Земли сельскохозяйственного назначения представляют собой основное средство производства в сельском хозяйстве и играют важную роль в обеспечении продовольственной безопасности. По данным подготовленного Росреестром государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2021 г., их площадь составляла 22,2 % от общей площади всего земельного фонда страны.

Правовой режим таких земель определяется Земельным кодексом (гл. XIV), Законом об обороте, Законом о мелиорации земель, Законом о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, рядом других федеральных законов

иактов федеральных органов исполнительной власти, а также законами

ииными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Согласно п. 1 ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. И еще один важный признак этих земель, определенный в этом пункте: они должны находиться за границами населенного пункта. В случае если земли, используемые для ведения сельскохозяйственного производства, расположены в границах территории населенного пункта, на них распространяется правовой режим земель населенных пунктов и территориальной зоны сельскохозяйственного использования (ст. 85 ЗК РФ).

Если говорить о составе земель сельскохозяйственного назначения, то в самом общем виде в них следует выделить сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные угодья.

К сельскохозяйственным угодьям относятся пашни, сенокосы, пастбища, залежи, зе́мли, занятые многолетними насаждениями (садами, ви-

312

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

ноградниками и др.), которые имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Пункт 2 ст. 79 ЗК РФ вводит также понятие особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, к которым, в частности, могут быть отнесены сельскохозяйственные угодья опытно-про- изводственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений образовательных организаций высшего образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу). Законодательством субъектов РФ особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья конкретного региона могут быть включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. При этом сам этот перечень может быть расширен за счет включения в него иных видов угодий (земельных участков).

Вчастности, в региональных нормативных правовых актах к особо ценным продуктивным сельхозугодьям относят:

— сельхозугодья государственных сортоиспытательных станций и государственных сортоиспытательных участков и искусственно орошаемые сельхозугодья и осушаемые земли со стационарными оросительными системами и закрытыми осушительными системами (Воронежская область);

— сельхозугодья, занятые многолетними насаждениями; сельхозугодья с капитальными гидротехническими, лесолугомелиоративными объектами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель (Республика Дагестан);

— пашню, залежи, сенокосы, пастбища, осушенные земли, в том числе земли, находящиеся в фонде перераспределения (Республика Карелия)1.

Такой подход региональных законодателей заслуживает поддержки, таккакучитывает«ценностьземельсельскохозяйственногоназначения, их ограниченность и важность их всемерной охраны, в том числе посредством эффективного правового регулирования и адекватного, с учетом понимания значения целевого использования земель, правоприменения»2.

Впункте 2 ст. 77 ЗК РФ приведен перечень несельскохозяйственных угодий, которые также входят в состав земель сельскохозяйственного

1 Подробнее об этом см.: Устюкова В. В. Особо ценные земли: понятие, виды и проблемы сохранения ценных земель сельскохозяйственного назначения // Аграрное и земельное право. 2019. № 9. С. 20–23.

2Щенникова Л. В. Земли сельскохозяйственного назначения: цивилистический взгляд на социальное обязательство по их сохранению // Правоприменение. 2022. Т. 6. № 2. С. 232.

313

Раздел II.  Особенная часть

назначения. Причем в последние годы этот перечень существенно обновился. В настоящее время в него включаются земли, занятые:

—внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями;

—мелиоративными защитными лесными насаждениями;

—водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры);

—объектами капитального строительства;

—некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами;

—жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.

Характерной особенностью названных видов угодий (за исключением, пожалуй, последнего вида — соответствующих жилых домов) является то, что их использование так или иначе связано с производством, переработкой, хранением, транспортировкой, реализацией сельскохозяйственной продукции или с защитой сельскохозяйственных угодий от негативного воздействия.

В отношении расположения на земельных участках сельскохозяйственного назначения жилых домов садоводов можно отметить, что их легитимность (с возможностью регистрации в таких домах, если они пригодны для постоянного проживания) была подтверждена постановлением Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 13 П «По делу

опроверке конституционности абзаца второго ст. 1 Федерального закона “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” в связи с жалобой гражданина А. В. Воробьева».

Вместе с тем сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (п. 6 ст. 79 ЗК РФ). Однако это положение не распространяется на земельные участки, в отношении которых до 1 января 2019 г. в предусмотренном законом или иными нормативными правовыми актами порядке был установлен вид разрешенного использования, предполагающий возможность ведения гражданами садоводства для собственных нужд. При этом параметры жилого дома, садового дома, созданных на садовых земельных участках, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в п. 39

314

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

ст. 1 ГрК РФ, то есть это должно быть отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более трех, высотой не более 20 м, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости.

Что касается жилых домов, которые разрешено строить на земельных участках сельскохозяйственного назначения, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, то в ст. 79 нет прямого указания на то, что такое строительство допускается на сельхозугодьях, но в то же время нет и прямого запрета, как это сделано в отношении жилых домов садоводов (о чем было сказано выше). А Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве, конкретизирующий положения Земельного кодекса, однозначно допускает строительство жилых домов и на сельскохозяйственных угодьях. При этом Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве разрешает строительство, реконструкцию и эксплуатацию одного жилого дома с количеством этажей не более трех, общая площадь которого составляет не более 500 кв. м и площадь застройки под которым составляет не более 0,25 % от площади земельного участка (п. 4 ст. 11).

Однако в отношении применения этих новелл законодательства, вступивших в силу с 1 марта 2022 г., пока вопросов больше, чем ответов.

Во-первых, еще нет распространенной практики такого строительства. Во-вторых, многие проблемы, связанные со строительством на землях сельскохозяйственного назначения, по-прежнему не решены (не определено, нужно ли получать разрешение на такое строительство, каким образом подключать такие дома к коммуникациям и т.п.).

В-третьих, применение этой нормы может быть значительно ограничено или просто исключено в соответствующем регионе, так как пунктом 5 ст. 11 указанного Закона установлено, что субъекты РФ в своих законах могут определить муниципальные образования, на территориях которых не допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация жилых домов на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности.

Субъекты РФ воспользовались данным правом. Например, в ст. 4 1 Закона Ленинградской области от 02.12.2005 № 107 оз (в ред. от 08.02.2022) «Об отдельных вопросах оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области» указано, что на территориях муниципальных образований Ленинградской области не допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация жилых домов на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности.

315

Раздел II.  Особенная часть

ВМосковской области принят специальный Закон от 25.04.2022

№64/2022 ОЗ «Об определении муниципальных образований Московской области, на территориях которых не допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация жилых домов на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности».

Данным Законом первоначально был утвержден список из 60 муниципальных образований, где не допускается строительство жилых домов фермеров, однако впоследствии некоторые из них были из списка исключены.

Всоставе земель сельскохозяйственного назначения может формироваться фонд перераспределения земель (ст. 80 ЗК РФ), который формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд.

Это могут быть земельные участки, от которых правообладатели отказались, земельные участки, входящие в состав выморочного имущества, земельные участки, изъятые у правообладателей в установленном порядке к связи с их неиспользованием или ненадлежащим использованием, и т.п. Важно подчеркнуть, что такие участки входят именно в состав земель сельскохозяйственного назначения, а не в состав земель запаса. Они могут быть предоставлены новым правообладателям для сельскохозяйственного производства, осуществления крестьянскими (фермерскими) хозяйствами их деятельности, расширения такой деятельности, создания и расширения личных подсобных хозяйств, ведения животноводства, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, сенокошения, выпаса скота. Сведения о наличии земель в фонде перераспределения земель являются общедоступными.

12.2.Субъекты прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения

Цели использования земельных участков сельскохозяйственного назначения определены в ст. 78 ЗК РФ, где сказано, что такие участки могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-иссле-

316

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

довательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).

В соответствии с названными целями субъектами прав на рассматриваемые земельные участки могут быть:

—граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, животноводство, садоводство или огородничество для собственных нужд;

—крестьянские (фермерские) хозяйства, осуществляющие деятельность без образования юридического лица;

—коммерческие организации (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, крестьянские (фермерские) хозяйства — юридические лица);

—некоммерческие организации, в том числе потребительские кооперативы, религиозные организации;

—казачьи общества;

—опытно-производственные учебные, учебно-опытные и учеб- но-производственные подразделения3 научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций;

— общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири

иДальнего Востока РФ для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов.

Отметим, что специально выделять казачьи общества, учебно-опыт- ные хозяйства и общины коренных малочисленных народов не было особой необходимости, так как в соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ все они охватываются понятием «некоммерческие организации», которые уже названы в ст. 78 ЗК РФ. Однако законодатель, видимо, хотел подчеркнуть, что перечисленные субъекты существенно отличаются от иных некоммерческих организаций в плане использования земель сельскохозяйственного назначения.

Земельные участки могут принадлежать перечисленным физическим

июридическим лицам на различных правах:

3См.: апелляционное определение Саратовского областного суда от 22.06.2022

№33-1269/2022, 2-3408/2021 ; определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03.08.2022 № 88-11987/2022 по делу № 2-28/2021 ; постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.06.2022 № 09АП28708/2022 ГК по делу № А40-62083/2021 ; постановление Арбитражного суда Поволжскогоокругаот25.05.2022№Ф06-17236/2022поделу№А12-14916/2021; постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.05.2022

№15АП-4481/2022 по делу № А53-27066/2021 ; постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29.04.2022 № Ф08-2775/2022 по делу № А3224050/2021 [и др.] // СПС «КонсультантПлюс».

317

Раздел II.  Особенная часть

—на праве собственности — гражданам и негосударственным юридическим лицам;

—на праве аренды;

—на праве постоянного (бессрочного) пользования — государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям (ст. 39.9 ЗК РФ), а также гражданам и юридическим лицам, если право постоянного (бессрочного) пользования возникло у них до введения

вдействие Земельного кодекса РФ 2001 г. и до сих пор не переоформлено на право собственности или на право аренды;

—на праве пожизненного наследуемого владения — гражданам (в том числе ведущим крестьянское (фермерское) хозяйство) в тех случаях, когда данное право возникло до введения в действие Земельного кодекса РФ и не переоформлено на право собственности или право аренды.

Наконец, земельные участки сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться в безвозмездное пользование (пп. 6 и 7 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ) на срок не более чем шесть лет гражданам для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта РФ, а также гражданам для ведения личного подсобного хозяйства

вмуниципальных образованиях, определенных законом субъекта РФ, если эти граждане работают по основному месту работы в таких муниципальных образованиях по специальностям, установленным законом субъекта РФ. По истечении пяти лет со дня предоставления земельного участка указанным гражданам земельный участок может быть безвозмездно предоставлен в собственность, если в течение этого периода граждане использовали земельный участок в соответствии с установленным разрешенным использованием и работали по соответствующей специальности (если это было условием предоставления участка в безвозмездное пользование).

Земли сельскохозяйственного назначения и земельные участки в составе таких земель могут использоваться также на условиях публичного сервитута в период осуществления строительства, реконструкции дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабель- ных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, а также в случаях использования таких земельных участков и (или) земель для строительства, реконструкции, капитального или текущего ремонта, эксплуатации сооружений, указанных в пп. 1 ст. 39.37 ЗК РФ. Имеются в виду такие инженерные сооружения, как объекты электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы

318

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд. При этом перевод земель сельскохозяйственного назначения не требуется, но осуществление такой деятельности возможно только при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства.

Допускается также использование земель сельскохозяйственного назначения для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, если иное не предусмотрено Земельным кодексом.

12.3.Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения

Особенностью земель сельскохозяйственного назначения является то, что в период аграрно-земельной реформы 1990 х гг. сельскохозяйственные угодья в составе земель данной категории были поделены на условные земельные доли и предоставлены гражданам — членам колхозов, работникам совхозов, а также некоторым другим категориям граждан (работникам социальной сферы на селе и т.п.) в общую долевую собственность. Это обстоятельство, а также особое значение таких земель для обеспечения продовольственной безопасности страны обусловили необходимость принятия специального Закона об обороте.

Названный Закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

В Законе прямо оговаривается, на какие отношения он не распространяется. Так, не применяются нормы этого Закона к относящимся к землям сельскохозяйственного назначения садовым, огородным земельным участкам, земельным участкам, предназначенным для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе строительства гаражей для собственных нужд)4, а также на земельные участки, на

4Не совсем понятно, каким образом земельные участки данной категории могли бытьпредоставленыдлягаражногостроительства,новЗаконеобэтомговорится.

319

Раздел II.  Особенная часть

которых расположены объекты недвижимого имущества (за исключением жилых домов, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности). Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом.

Большую роль в регулировании оборота земель сельскохозяйственного значения играют законы субъектов РФ, так как в ряде статей Закона содержится прямое указание, что соответствующие отношения регулируются именно на региональном уровне. В частности, законами субъектов РФ устанавливаются момент начала приватизации земельных участков сельхозназначения, расположенных на территории соответствующего субъекта РФ; максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района, муниципального округа или городского округа и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица. Своими законами субъекты РФ могут (но не обязаны) устанавливать минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также делегировать принадлежащее им преимущественное право на покупку земельных участков сельхозназначения муниципальным образованиям.

Субъекты РФ определяют и цену, по которой сельскохозяйственные организации или крестьянские (фермерские) хозяйства приобретают в собственность земельные участки, предоставленные им ранее на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения (это касается только граждан-фермеров!). При этом Закон устанавливает ограничение, указывая, что эта цена не может быть более 15 % кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий. Законами субъектов РФ устанавливаются также случаи бесплатного предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем в п. 5 ст. 1 Закона об обороте специально подчеркивается, что субъекты РФ не вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

В случаях, когда отношения по поводу оборота земель сельскохозяйственного назначения не урегулированы специальным законодательством, к ним применяются общие нормы Гражданского кодекса.

Необходимо подчеркнуть, что Закон об обороте регулирует отношения и по поводу земельных участков, являющихся частной (индивидуальной) собственностью сельскохозяйственных организаций или граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство, и земельных участков, находящихся в общей долевой собственности. В статье 12 Закона установлено, что если число участников долевой собственности на земель-

320

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

ный участок из земель сельскохозяйственного назначения превышает пять, то правила Гражданского кодекса применяются с учетом особенностей, установленных данным Законом. Одной из таких особенностей является то, что договор аренды и соглашение об установлении сервитута в отношении такого земельного участка могут быть подписаны лицом, уполномоченным решением общего собрания участников долевой собственности совершать без доверенности сделки с таким земельным участком, если условия указанных договора и соглашения соответствуют условиям, определенным решением общего собрания участников долевой собственности.

Закон об обороте регулирует в основном особенности совершения двух видов сделок с земельными участками — аренды и купли-продажи, а также устанавливает порядок предоставления гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По поводу наследования земельных участков и земельных долей Закон отсылает к гражданскому законодательству.

Главной особенностью совершения собственником земельного участка сельхозназначения сделки купли-продажи является необходимость соблюдения им требования о преимущественном праве покупки субъекта РФ (а в случаях, установленных законами субъекта РФ, — муниципального образования)5 по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов и случаев изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Для соблюдения этого требования, в соответствии со ст. 8 Закона об обороте, продавец земельного участка обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. Срок для осуществления взаимных расчетов по таким сделкам не может быть более чем 90 дней. Такое извещение вручается под расписку или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении.

Вслучае если субъект РФ откажется от покупки либо не уведомит

вписьменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение 30 дней со дня поступления извещения, продавец в течение года вправе продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены. При продаже земельного

5Далее мы будем говорить только о соответствующем праве субъекта РФ, имея в виду, что это право соответствующимзаконом субъектаРФ может быть передано муниципальному образованию.

321

Раздел II.  Особенная часть

участка по цене ниже ранее заявленной цены или с изменением других существенных условий договора продавец обязан направить новое извещение по правилам, установленным Законом.

Сделка по продаже земельного участка, совершенная с нарушением преимущественного права покупки, ничтожна.

Следует отметить, что эта норма п. 4 ст. 8, введенная в Закон об обороте в 2005 г., не обеспечивает защиту права субъекта РФ, так как последствием ничтожности данной сделки является двусторонняя реституция, то есть возврат сторон сделки в первоначальное положение. Прежняя редакция данного пункта, согласно которому субъект РФ имел право в течение года с момента государственной регистрации перехода права собственности требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя, в большей степени гарантировала восстановление нарушенного права субъекта РФ, если у него было реальное желание приобрести продаваемый земельный участок.

В 2022 г. статья 8 была дополнена новым пунктом 5, согласно которому собственник земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, которому выдано предписание об устранении выявленного

врамках федерального государственного земельного контроля (надзора) нарушения обязательных требований, не вправе передавать такой земельный участок в залог, совершать сделки, направленные на переход, прекращение права собственности на такой земельный участок, за исключением перехода права в порядке универсального правопреемства, а также иные действия, направленные на прекращение права собственности на такой земельный участок. Можно отметить, что эта норма не совсем вписывается в статью, которая называется «Купля-продажа земельных участков», поскольку упоминает и другие виды сделок с земельными участками (в частности, помимо залога, говорится о сделках, направленных на прекращение права собственности, к которым может быть отнесен и договор дарения). Но, видимо, это была наиболее подходящая статья для внесения в Закон соответствующего запрета.

Применительно к договору аренды Закон об обороте предусматривает, что такой договор в отношении земельного участка, находящегося

вгосударственной или муниципальной собственности, заключается на срок от 3 до 49 лет, за исключением случаев, установленных Законом. Например, такое исключение установлено для участков, используемых для сенокошения и выпаса скота: в отношении таких участков договор аренды заключается на срок до пяти лет (п. 3 ст. 9). При этом в аренду могут быть переданы только прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки, а площадь земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, одновременно находящихся в аренде у одного арендатора, не ограничивается. В договоре может быть предусмотрено, что арендуемый земельный участок передается в собственность аренда-

322

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

тора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены.

Вслучае если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора аренды имеет при прочих равных условиях преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок.

В2022 г. для граждан или крестьянских (фермерских) хозяйств, являющихся арендаторами земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, установлен запрет на передачу такого участка в субаренду, передачу прав и обязанностей по договору аренды земельного участка другому лицу, а также передачу арендных прав в залог и внесение их в качестве вклада (взноса) в уставный (паевой) капитал юридического лица.

Некоторые особенности совершения сделок с земельными участками устанавливаются и иными законами, например Федеральным законом от 08.12.1995 № 193 ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации». Согласно пп. 6 п. 2 ст. 20 названного Закона принятие решений об отчуждении земли и основных средств производства кооператива и их приобретении отнесено к исключительной компетенции общего собрания членов кооператива. В соответствии с п. 3 ст. 20 Закона решение по таким сделкам считается принятым, если за него подано не менее чем две трети голосов от числа членов кооператива. Уставом кооператива может быть предусмотрен и более высокий кворум6.

Поскольку по своей стоимости сделки с земельными участками, как правило, являются крупными, а иногда их можно рассматривать и как сделки, в которых присутствует конфликт интересов, к ним применяются также нормы ст. 38 Закона о сельскохозяйственной кооперации, из которой следует, что иски о признании таких сделок недействительными могут предъявлять члены кооператива, ассоциированные члены и сам кооператив (п. 8). Кроме того, согласно ст. 166 ГК РФ, это может быть сторона сделки и иное лицо, указанное в Законе, например внешний управляющий или конкурсный управляющий в рамках процедуры признания кооператива несостоятельным. Нормы о крупных сделках содержатся и в иных федеральных законах («Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью»), и их также необходимо учитывать.

Как отмечалось выше, Закон об обороте регулирует и отношения по предоставлению гражданам и юридическим лицам, а также крестьян-

6Следует отметить некорректность данной формулировки, поскольку кворум определяет правомочность собрания в зависимости от числа присутствующих

на собрании членов кооператива, а не число необходимых голосов для принятия решений.

323

Раздел II.  Особенная часть

ским (фермерским) хозяйствам в собственность или в аренду земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 10 и 10.1), правда, после внесения в Земельный кодекс РФ главы V.1, специально посвященной регулированию аналогичных отношений, многие нормы Закона об обороте стали носить отсылочный характер.

Таким образом, по общему правилу земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном Земельным кодексом РФ. Соответственно, некоторые нормы о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения содержатся в статьях Земельного кодекса, определяющих условия предоставления земельных участков: в собственность — на торгах и без торгов (ст. 39.3) или бесплатно (ст. 39.5), в аренду — на торгах и без торгов (ст. 39.6), в безвозмездное пользование (ст. 39.10). Важное значение имеет также статья 39.18, устанавливающая особенности предоставления земельных участков гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

Тем не менее некоторые нормы Закона имеют прямое действие. Например, Закон устанавливает запрет на выкуп в собственность земельных участков, предоставленных в аренду религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным организациям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов этих коренных малочисленных народов, а также гражданам для сенокошения и выпаса скота. Кроме того, только на праве аренды или на праве безвозмездного пользования на срок не менее чем пять лет могут предоставляться гражданам и юридическим лицам земельные участки, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Важное значение имеют нормы п. 5.1 ст. 10 Закона об обороте, касающиеся земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, выделенных ими в счет приобретенных муниципальными образованиями земельных долей. Орган местного самоуправления муниципального образования, в собственности которого находится такой земельный участок, не позднее чем в течение двух недель со дня возникновения права муниципальной собственности на такой участок обязан опубликовать в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ, и разместить на своем официальном сайте в сети Интернет информацию о возможности приобретения такого земельного участка.

324

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

При этом приобрести такой участок в собственность или аренду без проведения торгов могут только сельскохозяйственные организации или крестьянские (фермерские) хозяйства, использующие такой участок, если они обратились в орган местного самоуправления с заявлением о заключении договора купли-продажи или договора аренды такого земельного участка в течение шести месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на участок. Цена такого земельного участка устанавливается в размере не более 15 % его кадастровой стоимости, а арендная плата — в размере 0,3 % его кадастровой стоимости.

С 1 января 2023 г. сельскохозяйственным организациям, получающим государственную поддержку в сфере развития сельского хозяйства, предоставлена возможность получить земельные участки сельхозназначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без торгов на срок до пяти лет. Если на один земельный участок претендуют несколько сельскохозяйственных организаций, то участок всё же будет предоставляться на торгах.

Аналогичное право на приобретение в аренду таких земельных участков без торгов на тот же срок получили и крестьянские (фермерские) хозяйства. Следует отметить, что статья 10.1 Закона об обороте содержит не очень четкие, местами противоречивые формулировки, однако из п. 5 данной статьи, согласно которому заявления фермеров о предоставлении земельных участков рассматриваются в порядке их поступления, можно сделать вывод, что среди фермеров при наличии нескольких заявлений на один участок торги не проводятся, а участок предоставляется тому, кто обратился первым.

Напомним еще одну особенность оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения, о которой уже упоминалось ранее в настоящем учебнике. Она состоит в том, что такие земельные участки иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %, предоставляются только на праве аренды. Если же по основаниям, допускаемым законом, к перечисленным лицам земельный участок переходит в собственность (например, по наследству), то в соответствии со ст. 5 Закона об обороте данное лицо должно произвести отчуждение земельного участка в течение года со дня возникновения права собственности на участок. Если земельный участок отчуждается субъекту РФ или муниципальному образованию (если ему делегировано преимущественное право покупки), то иностранный гражданин или юридическое лицо — продавец земельного участка имеет преимущественное право на приобретение данного земельного участка в аренду. Аналогичные правила действуют и в отношении долей в пра-

325

Раздел II.  Особенная часть

ве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения.

Статья 6 Закона об обороте подробно регулирует также порядок изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения у собственников, которые не используют их по целевому назначению или используют с нарушением законодательства РФ. Признаки неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства РФ утверждены постановлением Правительства РФ от 18.09.2020 № 1482.

Безусловным основанием к изъятию участка является его использование с нарушениями, которые повлекли за собой существенное снижение плодородия таких земель или причинение вреда окружающей среде. Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения установлены постановлением Правительства РФ от 22.07.2011 № 612. Определение размера причиненного вреда окружающей среде осуществляется в соответствии с Законом об охране окружающей среды.

12.4.Особенности оборота долей в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения и совершения сделок с земельными участками, находящимися в долевой собственности

Ранее уже говорилось о том, что сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения в период реформирования колхозов и совхозов в 1990 е гг. были переданы в общую долевую собственность членов (работников) названных сельскохозяйственных организаций, а также работников социальной сферы на селе и некоторых других категорий граждан. В этот период в хозяйствах составлялись списки лиц, имеющих право на земельную долю (земельный пай), которым впоследствии выдавались свидетельства о праве на земельную долю. Владелец земельной доли мог распорядиться ею по своему усмотрению: выделить в натуре с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства, передать в уставный капитал сельскохозяйственной организации, сдать земельную долю в аренду7 и т.п.

7Взаконодательстве1990 хгг.употребляласьименноэтатерминология:«сдачаземельных долей в аренду», хотя юридическиболее точно было бы говорить о сдачеварендуземельногоучастка,находящегосявдолевойсобственности.Видимо, с учетом этого в ст. 12.1 Закона об обороте используется старая терминология, то естьуказываетсянато,чтодоляможетбытьпризнананевостребованной,еслиее

326

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

За прошедшее с момента начала земельной реформы время (более 30 лет) кто-то действительно выделил долю в натуре, кто-то передал

вуставный капитал сельскохозяйственной организации, кто-то просто продал другим участникам общей собственности или третьим лицам, часть земельных долей перешла к наследникам лиц, первоначально наделенных этими долями. Тем не менее значительная часть сельхозугодий

всоставе земель сельскохозяйственного назначения по-прежнему остается в долевой общей собственности граждан. Кроме того, участниками долевой собственности могут быть также юридические лица и муниципальные образования, которые приобрели земельные доли у их владельцев в установленном порядке. Некоторые владельцы земельных долей так и не распорядились ими, в результате чего их доля может быть признана невостребованной, о чем будет сказано ниже.

Соответственно, разд. III Закона об обороте регулирует именно отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельными долями, которые в соответствии с современным законодательством стали более точно называться долями в праве общей долевой собственности, хотя термин «земельная доля» также присутствует в ряде статей названного Закона. О тождественности указанных понятий свидетельствует п. 1 ст. 15 Закона, согласно которому земельная доля, права на которую возникли при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу Закона, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Необходимо также напомнить, что размер земельной доли в 1990 е гг. определялся в гектарах или балло-гектарах (с учетом качества земель), а позднее стал выражаться в виде простой правильной дроби. Все способы определения размеров земельных долей являются юридически действительными, однако изменения в ст. 15 Закона об обороте, вступившие

всилу с 1 марта 2023 г., предусматривают, что земельная доля, выраженная в гектарах или балло-гектарах, подлежит определению в виде простой правильной дроби (ст. 2.1). При этом следует руководствоваться Правилами определения размеров земельных долей, выраженных в гектарах или балло-гектарах, в виде простой правильной дроби, утвержденными постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 № 1475.

По общему правилу отношения долевой собственности регулируются Гражданским кодексом. Однако необходимость специального регулиро-

владелец«непередалэтуземельнуюдолюваренду».Вместестемвст.16Закона говорится о необходимости приведения договоров аренды земельных долей, заключенных до вступления в силу Закона об обороте, в соответствие с правилами Гражданского кодекса РФ, то есть ранее заключенные договоры должны именоваться договорами аренды находящегося в долевой собственности земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения.

327

Раздел II.  Особенная часть

вания этих отношений общей собственности на сельхозугодья обусловлена в первую очередь значительным количеством сособственников, число которых может достигать нескольких сотен, хотя особенности, установленные Законом об обороте и во многом не соответствующие нормам гражданского законодательства, применяются к сделкам с долями в праве общей собственности, если число сособственников превышает пять.

Статья 12 Закона содержит исчерпывающий перечень сделок, которые можно совершать именно с долями в праве общей собственности (без выделения земельного участка в счет земельной доли). В частности, владелец доли вправе завещать свою земельную долю, отказаться от права собственности на нее, внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину — члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Следует обратить внимание, что Закон не допускает отчуждения доли посторонним (третьим) лицам (не относящимся к сособственникам, сельскохозяйственным организациям или фермерам), что было возможно в первые годы земельной реформы и привело к выбытию значительной части земель сельскохозяйственного назначения из хозяйственного использования в связи с их переходом к лицам, которые аграрным производством не занимались и переводили всеми правдами и неправдами участки, выделенные в счет долей, в земли иных категорий.

Положение Закона о том, что участник долевой собственности вправе распорядиться земельной долей по своему усмотрению иным образом только после выделения земельного участка в счет земельной доли, является совершенно некорректным, поскольку если в счет доли выделяется земельный участок, то сделка совершается уже с земельным участком, а не с земельной долей.

Закон предусматривает, что перечисленные выше сделки с земельными долями могут осуществляться на основании доверенности, выданной участником долевой собственности другому участнику долевой собственности или иному лицу и удостоверенной должностным лицом органа местного самоуправления или нотариально. Однако нужно подчеркнуть, что это, конечно, не относится к завещаниям.

Невостребованной земельной долей может быть признана земельная доля, принадлежащая на праве собственности гражданину, который не передал эту земельную долю в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет подряд (ст. 12.1 Закона). Однако если права на земельные доли были зарегистрированы в установленном порядке, то такие доли не могут быть признаны невостребованными.

328

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

Закон об обороте содержит еще одну возможность признания земельной доли невостребованной — это случай, когда сведения о собственнике доли не содержатся в принятых до дня вступления в силу Закона о государственной регистрации недвижимости решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий. Однако смысл этой нормы совсем непонятен: получается, что в указанных решениях земельная доля была выделена, но кому — неизвестно. Такие случаи маловероятны.

Большая работа по признанию земельных долей невостребованными возлагается на органы местного самоуправления поселения, муниципального округа или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в долевой собственности:

—составление списка лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными;

—опубликование списка невостребованных земельных долей8

всредствах массовой информации, определенных субъектом РФ, и размещение на своем официальном сайте в сети Интернет не менее чем за три месяца до созыва общего собрания участников долевой собственности. Указанный список размещается также на информационных щитах, расположенных на территории данного муниципального образования;

—представление этого списка на утверждение общего собрания участников долевой собственности.

С даты утверждения списка невостребованных земельных долей общим собранием участников долевой собственности земельные доли, сведения о которых включены в указанный список, признаются невостребованными. В случае если общим собранием участников долевой собственности в течение четырех месяцев со дня опубликования указанного списка не принято решение по вопросу о невостребованных земельных долях, соответствующий орган местного самоуправления по месту расположения земельного участка, находящегося в долевой собственности, утверждает такой список самостоятельно. Однако возникла неопределенность в вопросе о том, что происходит с этими невостребованными долями дальше, поскольку ранее в п. 8 ст. 12.1 Закона об обороте было предусмотрено, что орган местного самоуправления мог обратиться

всуд с требованием о признании права муниципальной собственности на указанные невостребованные доли. В настоящее время данный пункт

8По-видимому,законодательвсёжеимеетввидусписоклиц,которыйбылсостав- лен органом местного самоуправления, хотя и говорит о списке долей. Но даже если исходить из того, что это список долей, то в нем обязательно будут присутствовать фамилии лиц, чьи доли могут быть признаны невостребованными. Иначе каким образом соответствующие лица будут оспаривать внесение их долей в список, что предусмотрено пунктом 6 ст. 12.1 Закона?

329

Раздел II.  Особенная часть

признан утратившим силу9, а положение о том, что такие невостребованные доли переходят в собственность муниципальных образований, в Законе не появилось.

Соответственно, в отношении невостребованных земельных долей, признанных таковыми после вступления в силу названного Закона, уже не могут применяться нормы, в которых говорится о том, каким образом муниципальные образования могут распоряжаться невостребованными земельными долями, являющимися их собственностью (п. 4 ст. 12 Закона об обороте). Представляется, что этот образовавшийся в законодательстве пробел должен быть в ближайшее время восполнен.

Закон об обороте регулирует также отношения, связанные с выделом земельного участка в счет земельной доли (земельных долей) из земельного участка, находящегося в долевой собственности (ст. 13). Такое право есть у участников долевой собственности, однако выдел возможен, если это не противоречит требованиям к образованию земельных участков, установленным Земельным кодексом РФ и указанным Законом.

Земельный участок может быть образован на основании решения общего собрания участников долевой собственности в случае, если данным решением утверждены проект межевания земельных участков, перечень собственников образуемых земельных участков и размер их долей в праве общей собственности на образуемые земельные участки.

Если же такое решение общего собрания участников долевой собственности отсутствует, для выдела земельного участка в счет земельной доли ее собственник должен заключить договор с кадастровым инженером в целях подготовки проекта межевания земельного участка. Размер и местоположение границ земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, должны быть согласованы кадастровым инженером при подготовке проекта межевания земельного участка. Подготовленный проект межевания утверждается собственником земельной доли (земельных долей).

Важно отметить, что размер земельного участка, выделяемого в счет земельной доли (земельных долей), определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на эту земельную долю. При этом площадь выделяемого земельного участка может быть больше или меньше площади, указанной в этих документах, если увеличение или уменьшение площади выделяемого в счет земельной доли земельного участка осуществляется с учетом состояния и свойств почвы выделяемого земельного участка и земельного участка, из которого он образуется.

9См. пп. «в» п. 1 ст. 1 Федерального закона от 29.12.2022 № 639 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”».

330

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

Извещение о месте и порядке ознакомления с проектом межевания земельных участков направляется участникам долевой собственности или опубликовывается в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ.

Кадастровые работы в отношении выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка выполняются в соответствии с утвержденным проектом межевания земельного участка или земельных участков, содержащим сведения о его размере и местоположении его границ. В результате кадастровых работ площадь выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка может отличаться от площади этого земельного участка, указанной в соответствующем утвержденном проекте межевания, вследствие невозможности установления на местности границ этого земельного участка в точном соответствии с таким проектом межевания, но не более чем на 10 %.

Законом об обороте предусмотрено, что владение, пользование и распоряжение земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения, находящимся в долевой собственности более чем пяти лиц, осуществляются в соответствии с решением общего собрания участников долевой собственности, которое проводится по предложению участника долевой собственности, либо лиц, использующих находящийся в долевой собственности земельный участок в целях производства сельскохозяйственной продукции, либо органа местного самоуправления поселения, муниципального округа или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности.

Участники долевой собственности извещаются органом местного самоуправления поселения, муниципального округа или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, о проведении общего собрания посредством опубликования соответствующего сообщения в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ, и размещения такого сообщения на официальном сайте соответствующего органа местного самоуправления в сети Интернет не позднее чем за 40 дней до дня проведения общего собрания, а в случае проведения повторного общего собрания — не позднее чем за 30 дней до дня его проведения.

Сообщение о проведении общего собрания должно содержать дату, время и место проведения общего собрания (оно обязательно должно быть на территории муниципального образования по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности), повестку дня общего собрания, адрес места ознакомления с документами по вопросам, вынесенным на обсуждение общего собрания, и сроки такого ознакомления. Если в предлагаемую повестку дня включаются вопросы об утверждении проекта межевания земельных участков, то сообщение должно содержать также сведения о заказчике работ по подготовке проек-

331

Раздел II.  Особенная часть

та межевания земельных участков, о кадастровом инженере, подготовившем проект межевания земельных участков, кадастровый номер и адрес каждого исходного земельного участка (то есть участка, из которого предполагается выдел доли), порядок ознакомления с проектом межевания земельных участков, сроки и почтовый адрес для направления заинтересованными лицами предложений о доработке проекта межевания земельных участков после ознакомления с ним. Общее собрание вправе принимать решения только по вопросам, которые включены в повестку дня.

Общее собрание считается правомочным в случае присутствия на нем участников долевой собственности, составляющих не менее чем 50 % их общего числа или, если способ указания размера земельной доли допускает сопоставление долей в праве общей собственности на земельный участок, владеющих более чем 50 % таких долей. Решения на собрании принимаются открытым голосованием.

Закон об обороте регулирует и иные вопросы, связанные с проведением общего собрания, в том числе и повторного, если первое собрание по разным причинам не состоялось.

В организации и проведении общего собрания участвует уполномоченное должностное лицо органа местного самоуправления поселения, муниципального округа или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, который обеспечивает соблюдение требований к порядку проведения общего собрания.

Принятое общим собранием решение оформляется протоколом, приложением к которому является список присутствующих на нем участников долевой собственности на земельный участок.

Протокол подписывается председателем, секретарем общего собрания, уполномоченным должностным лицом соответствующего органа местного самоуправления, присутствовавшим на общем собрании. Протокол составляется в двух экземплярах, один из которых хранится у лица, по требованию которого проводилось общее собрание, а второй хранится в органе местного самоуправления поселения, муниципального округа или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности. Копия утвержденного решением общего собрания проекта межевания земельных участков также передается на хранение в такой орган местного самоуправления. Орган местного самоуправления размещает протокол общего собрания на своем официальном сайте в сети Интернет и на информационных щитах, расположенных на территории муниципального образования по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, не позднее 10 дней после даты проведения общего собрания.

Участники долевой собственности на общем собрании могут принять решения об утверждении:

332

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

—проекта межевания земельных участков;

—перечня собственников земельных участков, образуемых в соответствии с проектом межевания земельных участков;

—размеров долей в праве общей собственности на земельные участки, образуемые в соответствии с проектом межевания земельных участков;

—списка лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными, и земельных долей, которые могут быть признаны невостребованными;

—расчета размера долей в праве общей собственности на земельный участок в целях их выражения единым способом, если ранее данные доли были выражены разными способами.

Кроме того, участники общего собрания должны обсудить и принять решения:

1) об условиях договора аренды земельного участка, находящегося

вдолевой собственности;

2)об условиях установления сервитута в отношении земельного участка, находящегося в долевой собственности;

3)о заключении соглашения об изъятии недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, об отказе заключить такое соглашение либо о предложениях об изменении условий такого соглашения.

Важной задачей общего собрания участников долевой собственности является выбор лица, которое будет без доверенности представлять их интересы при заключении различного рода сделок (договоров) и совершении иных юридически значимых действий, а также определение объема и срока его полномочий.

Вчастности, такое лицо, уполномоченное общим собранием, может без доверенности действовать при согласовании местоположения границ земельных участков, одновременно являющихся границей земельного участка, находящегося в долевой собственности, при обращении с заявлениями о проведении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество в отношении земельного участка, находящегося в долевой собственности, и образуемых из него земельных участков, а также заключать договоры аренды данного земельного участка, соглашения об установлении сервитута, об осуществлении публичного сервитута в отношении данного земельного участка или соглашения об изъятии недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд.

Уполномоченное общим собранием лицо подтверждает свои полномочия выпиской из протокола общего собрания участников долевой собственности или копией такого протокола, заверенными уполномоченным должностным лицом органа местного самоуправления поселения,

333

Раздел II.  Особенная часть

муниципального округа или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности. При этом срок осуществления полномочий не может быть более чем три года

иданному лицу не может быть передано осуществление полномочий по вопросам, которые в соответствии с Законом не могут быть решены на общем собрании участников долевой собственности.

Уполномоченное лицо обязано информировать участников долевой собственности об осуществлении переданных ему общим собранием полномочий.

Участник долевой собственности, выразивший на общем собрании несогласие с передачей в аренду земельного участка, находящегося в долевой собственности, или с условиями договора аренды такого земельного участка, в случае передачи его в аренду вправе выделить земельный участок в счет принадлежащих ему земельной доли или земельных долей

ираспорядиться выделенным земельным участком по своему усмотрению. При этом согласие арендатора земельного участка или залогодержателя права аренды земельного участка на выдел в счет земельной доли или земельных долей земельного участка не требуется и договор аренды или залог прав аренды в отношении выделенного земельного участка прекращается. В целях изменения условий договора аренды земельного участка, находящегося в долевой собственности, в связи с выделом земельного участка в счет земельной доли или земельных долей проведение общего собрания участников долевой собственности не требуется. От имени участников долевой собственности дополнительное соглашение к данному договору аренды заключает уполномоченное общим собранием лицо.

12.5. Правовой режим садовых и огородных земельных участков

По официальным данным, по состоянию на 1 января 2021 г. в России насчитывалось 14 290,3 тыс. граждан, использующих 1 295,3 тыс. га земель, предоставленных для ведения садоводства. Земли для ведения садоводства состояли из земельных участков, находящихся в частной собственности (72,9 %), и земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности (27,1 %). Земли для ведения огородничества состояли в большей степени из земельных участков государственной и муниципальной собственности (91,1 %), в меньшей — из земельных участков, находящихся в частной собственности (8,9 %)10.

10Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2020 г. / под ред. А. И. Бутовецкого, О. А. Скуфинского

[и др.]. М., 2021.

334

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

Правовой режим садовых и огородных участков определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории, вида разрешенного использования.

Закон о садоводстве определяет понятия «садовый земельный участок» и «огородный земельный участок».

Садовый земельный участок — земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей.

Огородный земельный участок — земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур.

Для целей применения в Законе о садоводстве, других федеральных законах и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах такие виды разрешенного использования земельных участков, как «садовый земельный участок», «для садоводства», «для ведения садоводства», «дачный земельный участок», «для ведения дачного хозяйства» и «для дачного строительства», содержащиеся в ЕГРН и (или) указанные

вправоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными. Земельные участки, в отношении которых установлены такие виды разрешенного использования, являются садовыми земельными участками. Таким образом, определяющей характеристикой садовых земельных участков является вид разрешенного использования земельного участка, который определяется в отношении конкретного земельного участка с учетом классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412.

Данные положения не распространяются на земельные участки с видом разрешенного использования «садоводство», предназначенные для осуществления садоводства, представляющего собой вид сельскохозяйственного производства, связанного с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур (код 1.5 в классификаторе).

Земли, используемые гражданами для ведения садоводства и огородничества, преимущественно располагаются в пределах земель сельскохозяйственного назначения, однако прямого юридического правила по этому вопросу не существовало, и в советский период регулирования этих отношений закрепилась практика осуществления коллективного землепользования на различных категориях земель, всё же преимущественно садовые и огородные земельные участки располагаются

впределах либо земель населенных пунктов, либо земель сельскохо-

335

Раздел II.  Особенная часть

зяйственного назначения. В настоящее время нормативно определено, что территория садоводства или огородничества может быть создана на землях сельскохозяйственного назначения или землях населенных пунктов11. Включение в границы населенного пункта территорий садоводства или огородничества, находящихся за пределами границ населенного пункта, осуществляется в соответствии с законодательством РФ. Согласно ст. 84 Земельного кодекса включение территорий садоводства или огородничества в границы населенного пункта осуществляется в соответствии с законодательством РФ, а именно посредством утверждения или изменения генерального плана городского поселения, городского округа, схемы территориального планирования муниципального района, в границах которых расположена такая территория. Требования, при соблюдении которых территории садоводства или огородничества могут быть включены в границы населенного пункта либо в границах территории садоводства может быть образован новый населенный пункт, устанавливаются субъектами РФ.

В состав территории садоводства или огородничества входят садовые земельные участки или огородные земельные участки, а также земельные участки общего назначения. Садовый земельный участок и огородный земельный участок могут быть включены в границы только одной территории садоводства или огородничества.

Местоположение границ территории садоводства или огородничества определяется проектом межевания территории. Разработка проекта планировки территории садоводства или огородничества не требуется, но может быть осуществлена по решению общего собрания членов товарищества. Проект межевания территории и проект планировки территории, подготовленные в отношении территории садоводства или огородничества, до их утверждения должны быть одобрены решением общего собрания членов товарищества.

Создание территории садоводства или огородничества не должно препятствовать свободному доступу граждан к территориям общего пользования, землям и земельным участкам общего пользования, расположенным за пределами границ такой территории. Пунктом 12 ст. 1 ГрК РФ и Законом о садоводстве разграничены понятия «территория общего пользования» (территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) и «земельные участки общего назначения», являющиеся имуществом общего пользования и используемые для удовлетворения потребностей граждан, ведущих садоводство или огородничество, а также подходы к правовому регулированию использования таких территорий

11 Ст. 4.1 Закона о садоводстве (ред. от 14.07.2022).

336

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

и земельных участков. Земельный участок общего назначения, находящийся в государственной или муниципальной собственности и расположенный в границах территории садоводства или огородничества, подлежит предоставлению в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, пропорционально площади этих участков. Предоставление земельного участка общего назначения в указанном случае может осуществляться по заявлению лица, уполномоченного на подачу соответствующего заявления решением общего собрания членов товарищества. Правообладатели земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, вправе использовать земельные участки общего назначения в границах такой территории для прохода и проезда к своим земельным участкам свободно и без взимания платы. Никто не вправе ограничивать доступ правообладателей земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, к таким земельным участкам. Согласно ч. 6 ст. 25 Закона о садоводстве собственник садового или огородного земельного участка, расположенного в границах территории садоводства или огородничества, не вправе:

1)осуществлять выдел в натуре своей доли в праве общей собственности на имущество общего пользования;

2)отчуждать свою долю в праве общей собственности на имущество общего пользования, а также совершать иные действия, влекущие за собой передачу этой доли отдельно от права собственности на указанный участок.

Условия договора, в соответствии с которыми переход права собственности на садовый или огородный земельный участок не сопровождается переходом доли в праве общей собственности на имущество общего пользования, являются ничтожными (в случае, если собственнику садового или огородного участка принадлежит такая доля) (ч. 7 ст. 25 Закона о садоводстве).

Распределение земельных участков между членами товарищества осуществляется на основании решения общего собрания членов товарищества согласно реестру членов товарищества. Условные номера таких участков указываются в реестре членов товарищества и проекте межевания территории.

Садовые земельные участки и огородные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам в собственность бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ. Случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно установлены в ст. 39.5 ЗК РФ. Региональное земельное

337

Раздел II.  Особенная часть

законодательство содержит дополнительные случаи. Например, согласно ст. 1 Закона Волгоградской области от 14.07.2015 № 123 ОД «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан бесплатно» бесплатно для ведения садоводства и огородничества для собственных нужд предоставляются земельные участки гражданам, которым земельные участки были предоставлены на основании договоров аренды для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства до вступления в силу Земельного кодекса.

До 1 марта 2031 г. члены некоммерческих организаций имеют право независимо от даты вступления в членство приобрести находящийся в государственной или муниципальной собственности садовый или огородный земельный участок без проведения торгов в собственность бесплатно, если такой земельный участок соответствует в совокупности следующим условиям:

—не предоставлен члену указанной некоммерческой организации;

—образован из земельного участка, предоставленного садоводческому (дачному, огородническому) объединению до дня вступления в силу Закона о садоводстве;

—по решению общего собрания членов указанной некоммерческой организации о распределении земельных участков между членами указанной некоммерческой организации либо на основании другого документа, устанавливающего распределение земельных участков в указанной некоммерческой организации, земельный участок распределен данному члену указанной некоммерческой организации;

—земельный участок не является изъятым из оборота, ограниченным в обороте и в отношении его не принято решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд.

Не ограничивается сроком переоформление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение в установленных земельным законодательством случаях, а также переоформление прав на земельные участки, предоставленные в постоянное (бессрочное) пользование государственным или муниципальным унитарным предприятиям.

Образование садовых земельных участков и огородных земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных в границах территории садоводства или огородничества, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. В целях образования таких земельных участков подготовка и утверждение проекта планировки не требуются.

Строительство объектов капитального строительства на садовых земельных участках допускается только в случае, если такие земельные участки включены в предусмотренные правилами землепользования

338

Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

и застройки территориальные зоны, применительно к которым утверждены градостроительные регламенты, предусматривающие возможность такого строительства.

Предельные параметры разрешенного строительства зданий и сооружений, строительство которых осуществляется на садовых земельных участках, определяются градостроительными регламентами. При этом параметры жилого дома, садового дома должны соответствовать следующим параметрам объекта индивидуального жилищного строительства: отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более 20 м, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости (п. 39 ст. 1 ГрК РФ). Садовый дом может быть признан жилым домом, жилой дом может быть признан садовым домом в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 (ред. от 28.09.2022) «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом».

Допускается использование садовых земельных участков и огородных земельных участков для выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственной птицы и (или) кроликов, при условии установления градостроительным регламентом для территориальной зоны, в границах которой расположен такой земельный участок, соответствующего вспомогательного вида разрешенного использования либо в соответствии с разрешением на условно разрешенный вид использования, при условии соблюдения земельного законодательства, ветеринарных норм и правил, санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов.

Таким образом, садовые земельные участки и огородные земельные участки должны использоваться по целевому назначению и в соответствии с их разрешенным использованием. Среди особенностей правового режима садового или огородного земельного участка необходимо выделить следующие: правовой режим указанных земельных участков влияет на правовой режим возводимых на них объектов; пределы прав правообладателей садовых и огородных участков зависят от целевого назначения и разрешенного использования земельного участка; законом определен особый порядок возникновения права собственности на садовые и огородные участки.

339

Раздел II.  Особенная часть

Контрольные вопросы

1.Раскройте понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения.

2.Назовите субъектов прав на земли сельскохозяйственного назначения.

3.Дайте общую характеристику правового режима земель сельскохозяйственного назначения.

4.Раскройте порядок предоставления земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий.

5.В чем заключаются особенности использования сельскохозяйственных угодий?

6.В чем заключаются ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения?

7.В чемзаключаются особенностикупли-продажиземельныхучастков из состава сельскохозяйственных угодий?

8.Что такое невостребованная земельная доля?

9.Раскройте правовой режим земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для ведения личных подсобных хозяйств, садоводства, огородничества.

10.В чем заключается различие правового режима садового и огородного земельных участков?

Рекомендуемая литература

1.Балашов Е. В. Некоторые проблемы процедуры принудительного изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения // Аграрное и земельное право. — 2020. — № 5. — С. 94–97.

2.Гряда Э. А. Правовой режим земельных участков сельскохозяйственного назначения, занятых мелиоративными лесными насаждениями // Хозяйство и право. — 2023. — № 4. — С. 77–87.

3.Землякова Г. Л. Проблемы применения законодательства о приватизации земель сельскохозяйственного назначения // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2023. — № 3. — С. 88–99.

4.Липски С. А. Общая долевая собственность на земли сельскохозяйственного назначения как сфера регулирования земельного и гражданского законодательства // Правовые вопросы недвижимости. — 2020. — № 1. — С. 14–18.

5.Львова С. В. Дачные поселки: expressis verbis в законе для собственника исходного земельного участка // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2023. — № 2. — С. 65–74.

6.Щенникова Л. В. Земли сельскохозяйственного назначения: цивилистический взгляд на социальное обязательство по их сохранению // Правоприменение. — 2022. — Т. 6. — № 2. — С. 231–240.

340

Глава 13

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

План главы:

1.Понятие и границы земель населенных пунктов.

2.Характеристика правового регулирования использования и охраны земель населенных пунктов.

3.Состав земель населенных пунктов и градостроительное зонирование.

4.Градостроительный регламент.

13.1. Понятие и границы земель населенных пунктов

Понятие и основы правового регулирования использования и охраны земель населенных пунктов устанавливает глава XV ЗК РФ. Выделение земель, занятых населенными пунктами, в отдельную самостоятельную категорию земель, является традиционным для российского земельного законодательства1.

Понятие данной категории земель дается в ст. 83 ЗК РФ (п. 1), согласно которой землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Понятия населенного пункта в российском законодательстве нет, но, исходя из различных доктринальных, энциклопедических и специальных определений, под населенным пунктом следует понимать место (территорию) компактного постоянного или сезонного проживания населения

сплотной застройкой, необходимой для обеспечения жизнедеятельности людей. Населенный пункт характеризуется наличием территории

сустановленными границами и закрепленным географическим наименованием. Населенный пункт — это административно-территориальное образование.

ВЗаконе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации есть перечень видов населенных пунктов, которые могут входить в территории муниципальных образований (например, сельские населенные пункты — поселки, села, станицы, деревни, хутора и др., городские населенные пункты — города, поселки). Важно

1Еще в Земельном кодексе РСФСР 1922 г. все земли внутри действующей городскойчерты(такназываласьграницанаселенногопункта)признавалисьгородскими землями, порядок использования которых регулировался отдельно. См.: постановление ВЦИК от 30.10.1922 «О введении в действие Земельного кодекса, принятого на IV сессии IX созыва» (вместе с Земельным кодексом РСФСР) // СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.

341

Раздел II.  Особенная часть

не путать понятия населенного пункта и муниципального образования (поселения, городского округа и т.д.). Муниципальное образование — территория, в границах которой реализуется местное самоуправление. Территории населенных пунктов и муниципальных образований могут совпадать (например, территория городского поселения и города), а могут не совпадать (территория сельского поселения может включать несколько сельских населенных пунктов).

К землям населенных пунктов относятся земли, находящиеся в границах населенных пунктов, соответственно, от земель иных категорий земли населенных пунктов отделяются границами городских и сельских населенных пунктов.

Иными словами, к землям населенных пунктов относятся земли в границах территорий городских и сельских населенных пунктов. Установление границы населенного пункта имеет юридическое значение для определения правового режима земель и земельных участков и разграничения действия различных отраслей законодательства — земельного, градостроительного, муниципального, природоресурсного и др. Поэтому, как указано в п. 2 ст. 83 ЗК РФ, границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Границы населенных пунктов устанавливаются и изменяются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ в документах территориального планирования (генеральных планах поселений, городских округов, муниципальных округов и городов федерального значения) и подлежат отображению в ЕГРН.

Включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов при изменении их границ является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов2. При изменении границы населенного пункта категория земель у соответствующих земельных участков изменяется автоматически, внесение изменений в сведения ЕГРН осуществляется в порядке информационного взаимодействия Росреестра и уполномоченных органов власти.

Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращения или изменения прав любых правообладателей земельных участков.

2 Пункт 1 ст. 8 Закона о переводе.

342