Офсетные котракты часть 1. Научная статья, Вестник Росздравнадзора

Введение

В текущих экономических условиях возникает существенная

Возможность заключения государ-

потребность развития и совершенствования механизмов,

ственных контрактов со встречными инве-

которые способны ускорить темпы технологического

стиционными обязательствами постав-

развития, национального суверенитета и независимости

щиков (исполнителей) по созданию,

Российской Федерации в реальном секторе экономики.

модернизации, освоению производства

Для бюджетной системы, в том числе для решения

товара и (или) по созданию, реконструк-

задач системы здравоохранения в части лекарственного

ции имущества (недвижимого имущества

обеспечения, одним из таких механизмов выступает

или недвижимого имущества и движимо-

долгосрочный контракт со встречными инвестиционными

го имущества, технологически связанных

обязательствами. Реализация такого типа контрактов

между собой), предназначенного для ока-

способна внести существенный вклад в снижение доли

зания услуги (далее – офсетный контракт),

импортных товаров в структуре внутреннего потребления

исполнительные органы государствен-

и повышение валового внутреннего продукта Российской

ной власти субъектов Российской Феде-

Федерации, обеспечить дальнейшее развитие необходимой

рации получили в сентябре 2016 года

инфраструктуры, в том числе в фармацевтической отрасли,

со вступлением в силу ст. 1114 Федерально-

что, в свою очередь, позволит обеспечить стабильность

го закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее –

и доступность необходимых товаров, работ и услуг.

ФЗ-44)1. К текущему моменту данные нор-

В настоящем исследовании приводится анализ текущего

мы позволили внести вклад в локализацию

состояния законодательства в части реализации офсетных

и развитие на территории субъектов Рос-

контрактов, а также предложены пути развития данного

сийской Федерации производств продук-

инструмента на федеральном уровне.

ции, закупаемой для государственных

и муниципальных нужд, в том числе в целях

услуги, оказываемой с использованием

импортозамещения.

имущества (недвижимого имущества

Согласно ФЗ-44, офсетный контракт

или недвижимого имущества и движи-

может быть заключен в отношении любо-

мого имущества, технологически свя-

го вида товаров или услуг, ввиду того

занных между собой), которое создается,

что какой-либо ограничительный перечень

реконструируется;

таковых не установлен в действующем зако-

непубличная сторона – поставщик (ис-

нодательстве и проистекает из потребно-

полнитель), который принимает на себя

стей заказчика. К предметам офсетных кон-

обязательства обеспечить поставку това-

трактов относятся встречные обязательства

ров и оказание услуг, выполнение инве-

сторон, заключивших его, где:

стиционных обязательств по созданию,

публичная сторона (может быть опреде-

модернизации (реконструкции), осво-

лен один и более заказчиков) – прини-

ению производства товара или услуги,

мает на себя обязательства по закупке

оказываемой с использованием имуще-

товаров и услуг у поставщика, а также

ства, вовлеченного в оказание услуг.

вносит его в реестр единственных по-

Важно отметить, что понятия «созда-

ставщиков товара, производство кото-

ние», «модернизация», «освоение»,

рого создается, модернизируется, осваи-

«реконструкция» не закреплены в поло-

вается или единственных исполнителей

жениях ФЗ-44 и определяются конкурсной

и движимого имущества, технологически

являются низкими несмотря на то, что име-

связанных между собой), которое созда-

ются такие прецеденты4,5,6, в том числе при-

ется, реконструируется, возможностях

водящие к отмене закупки7. В частности,

расширять производственные объемы,

оценивая механизм, мы можем отметить,

ориентируя поставку товаров и услуг

что офсетные контракты имеют конкурент-

как на внутренний, так и внешний экс-

ную составляющую, поскольку ранее соз-

порт. Однако инструмент содержит в себе

данные компетенции, которые нуждаются

и определенные риски для поставщика.

в дальнейшем развитии и стимулировании,

Особое значение имеет взаимосвязь

будут проходить «проверку на состоятель-

общих положений законодательства

ность» – «стресс-тест» технологически раз-

в части реализации офсетных контрактов

витых компаний, которые имеют риск упу-

и отраслевых положений. Ключевой осо-

стить внутренние и текущие рынки сбыта

бенностью, которую мы можем выделить,

на долгий срок, а новые и более высокоор-

исходя из текущей организации и регу-

ганизованные системы получают возмож-

лирования региональных систем лекар-

ность для своего роста [6]. С точки зрения

ственного обеспечения, как известно

развития малого и среднего предпринима-

и по общему правилу, является диверсифи-

тельства это возможность, однако для дей-

цированная структура фармацевтического

ствующих участников рынка в целом может

рынка и государственных закупок, вклю-

приводить к существенной перестройке

чающих средства обязательного меди-

текущей организации цепочек поставок,

цинского страхования (далее – ОМС),

существенно влияя на дистрибьюторское

что предполагает возможность изменения

звено прежде всего в случаях с эксклю-

источников закупки номенклатуры и объ-

зивной номенклатурой. Но данный вопрос

емов ЛП, на основании чего положения

приводит к расширению предложения

офсетного контракта могут быть скор-

для участников системы, так как стимули-

ректированы в связи с изменением схем

рует компании к скринингу новых техно-

лечения, тем самым приводя к переводу

логических решений и видов продукции,

финансирования части ЛП в систему ОМС

ранее не доступных на внутреннем рын-

или федеральные программы льготного

ке. Здесь же обратим внимание и на столь

лекарственного обеспечения3, что может

заметную экономию средств, снижение

не относится к полномочиям субъектов

бюджетной нагрузки, что наблюдается

РФ и приводить к значительному измене-

в отношении продуктов, представленных

нию ключевых параметров офсетных кон-

на рынке (в обращении) единственным

трактов. Существенное значение имеет

поставщиком («эксклюзивная продукция»),

регулярная ценовая рыночная волатиль-

как правило, обладающим исключитель-

ность, а также регламентированные сро-

ным правом на изобретение и полезную

ки изменения предельных отпускных цен

модель. Как известно, на период действия

на ЛП из перечня жизненно необходимых

исключительного права сохраняется высо-

и важнейших ЛП (далее – ЖНВЛП), одна-

кая стоимость вследствие монопольного

ко данный вопрос имеет свой легитимный

характера рынка. После окончания срока

порядок регулирования и предусматривает

действия исключительного права на изо-

наличие порядка корректировки. В связи

бретение и полезную модель, стоимость

с тем, что офсетные контракты проходят

уменьшается в связи с выходом на рынок

конкурентную процедуру, риски необо-

воспроизведенных ЛП, при этом снижение

снованного ограничения конкуренции

стоимости находится в широком диапазоне

Ключевые положения

Офсетный контракт:

Регулирование:

Долгосрочная закупка по 44-ФЗ товара / услуги со встречными

Статья 111.4 ФЗ-44

инвестиционными обязательствами поставщика:

«О контрактной системе в сфере закупок …»:

По созданию, модернизации и (или) освоению

Постановление Правительства РФ от 12.11.2016 г. № 1166

производства товара

(планирование, конкурс, формула цены, обеспечение)

По созданию и (или) реконструкции имущества,

Постановление Правительства РФ от 22.12.2016 г. № 1441

используемого для оказания услуги

(цена по производным контрактам с ед. поставщиком)

от 100млн РУБ.

от 400млн РУБ.

до 10лет

Минимальный

Минимальный объем инвестиций

Максимальный срок

объем инвестиций

для межрегионального контракта

реализации офсетного контракта

Выпускающий контроль качества (рис. 2).

Государственного Совета, утвержденного

Совокупность стадий производства

ПрезидентомРФ4июня2023г.№Пр-1118ГС,

2–4 необходима для подтверждения ста-

по вопросу о распространении действия

туса товара российского происхождения.

постановления Правительства Российской

Следует отметить, что все заключенные

Федерации от 17.07.2015 № 719 на закупки,

офсетные контракты содержат требова-

осуществляемые отдельными видами юри-

ния по локализации стадии производства

дических лиц, в целях законодательного

как минимум ГЛФ, и к относительно неболь-

закрепления мер стимулирования приоб-

шой части единиц товара (далее – SKU)

ретения российской промышленной про-

заключенных офсетных контрактов отно-

дукции при реализации инвестиционных

сится к требованию по локализации стадии

проектов с государственной поддержкой,

производства ФС на территории субъекта

иных финансовых мер государства обе-

РФ, за исключением офсетного контракта,

спечено принятие Федерального закона

заключенного в Санкт-Петербурге13, где

от 25 декабря 2023 г. № 658-ФЗ «О вне-

в требовании указано о локализации ФС

сении изменений в Федеральный закон

для всех SKU.

«О промышленной политике в Российской

При этом, в отношении услуг по изго-

Федерации», вступающего в силу с 1 июля

товлению ЛП, аптечными и медицински-

2024 г. Законом определены понятия

ми организациями, имеющими лицен-

«российская промышленная продукция»,

зию на фармацевтическую деятельность

«производитель российской промышлен-

(далее – производственные аптеки), дан-

ной продукции», а также предусмотрено

ный критерий не предъявляется и опреде-

формирование положения о реестре рос-

ляется заказчиком самостоятельно.

сийской промышленной продукции, необ-

Следует обратить внимание, что для

ходимого для расширения использования

реализации пп. а п. 4 Перечня поруче-

российской промышленной продукции,

ний по итогам заседания Президиума

в том числе применения «национального

по субъектам Российской Федерации

Стадии производства лекарственных средств

1

Производство

Производство

3

Упаковка

4

Выпускающий

фармацевтической

готовой

первичная

контроль

субстанции

лекарственной

вторичная /

качества

2формы

третичная

Субъект РФ

г. Москва

Московская обл.

г. Москва

г. Санкт-Петербург

Год

2018

2022

2023

2023

Количество товарных единиц

31

12

9

47

Стадии производства

4 стадии

4 стадии

3 стадии

4 стадии

(часть позиций)

(часть позиций)

(часть позиций)

(ВСЕ ПОЗИЦИИ)

Государственно-частное

Критерии сравнения

Офсет

Концессия

партнерство

Создание* объекта по производству товара

Да

Нет

Да

Создание объекта, предназначенного для оказания услуг

Да

Да

Да

Возможность права частной собственности

Да

Нет

С ограничениями

Срок соглашения свыше 10 лет

Нет

Да

Да

Объем инвестиций от 100 млн руб.

Да

Да

Да

Гарантия возмездного сбыта

Да

Нет

Нет

Включение в реестр единственных поставщиков

Да**

Нет

Нет

Возможность заключения без торгов

Нет

Да

Да

Инвестор с государственным участием

Да

Да

Нет

Длительность процедуры заключения

от 60 дней

от 75 дней

от 90 дней

*Под созданием также подразумевается реконструкция, модернизация, оснащение, освоение производства.

**С 2024 года возможность сбыта до 30% произведенной продукции в течение года.

режима» при осуществлении закупок.

выполняемых, оказываемых иностранны-

Одновременно, в целях дальнейшей уни-

ми лицами; ценовых преимуществ рос-

фикации правил осуществления закупок

сийскому товару, работе, услуге, соот-

с предоставлением «национального режи-

ветственно выполняемой, оказываемой

ма» при закупках для обеспечения государ-

российским лицом. Также законопроектом

ственных и муниципальных нужд и закупок

№ 547583-8 предусмотрено право Прави-

товаров, работ, услуг отдельными видами

тельства Российской Федерации устанав-

юридических лиц и во исполнение ука-

ливать случаи, при которых более лока-

зания Президента Российской Федерации

лизованный товар имеет преимущество

от 3 сентября 2022 г. № Пр-1558, разрабо-

в рамках конкурсных процедур. В связи

тан Законопроект № 547583-814, направлен-

с тем, что законопроект позволит обеспе-

ный на расширение случаев заключения

чить стабильное правовое регулирование

контрактов, предполагающих поставку

процессов импортозамещения, являющееся

российского промышленного товара (ока-

в настоящее время приоритетным направ-

зание работы, услуги), а также на суще-

лением государственной политики РФ, его

ственную оптимизацию и унификацию

концепция поддержана Государственной

механизма «национального режима».

Думой Федерального Собрания Российской

Законопроектом № 547583-8 предусмотре-

Федерации и принята в первом чтении.

но включение в законодательство о закуп-

В случае его принятия будут признаны

ках, осуществляемых отдельными видами

утратившими силу, приостановлены, изме-

юридических лиц, аналогичных инстру-

нены или приняты 22 нормативных право-

ментов «национального режима» (соглас-

вых акта Правительства РФ и федеральных

но пояснительной записке механизм «вто-

органов исполнительной власти.

рой лишний»), которые в настоящее время

В таблице 1 представлено сравне-

установлены для закупок товаров, работ

ние инструментов взаимодействия меж-

и услуг для государственных нужд, а имен-

ду публичной стороной (государством)

но запретов или ограничений закупок

и поставщиком (инвестором).

товаров, происходящих из иностранных

Основные этапы подготовки офсет-

государств, работ, услуг, соответственно

ного контракта включают в себя анализ

потребностей субъекта РФ, разработку

и потенциальных участников федеральных

условий офсетного контракта, проведение

офсетных контрактов. Для развития меха-

открытого конкурса и содействие в его реа-

низма требуется доработка законодатель-

лизации (рис. 3).

ства об офсетных контрактах.

Ввиду необходимости ускорения науч-

Федерализация офсетных контрактов.

но-технологического развития, освоения

На текущий момент в сфере лекарствен-

новых компетенций, увеличения количества

ного обеспечения наблюдаются высокие

организаций, внедряющих технологические

темпы роста расходов бюджетов субъек-

инновации, а также повышения конкурен-

тов РФ на лекарственную терапию (+29,1%

тоспособности и укрепления позиций про-

по итогам 2022 года и +14,6% по итогам

изводителей российской промышленной

2023 года), что также в определенной сте-

продукции на внутреннем и внешнем рын-

пени влияет на увеличение их задолжен-

ках, ключевой задачей выступает необхо-

ности по бюджетным кредитам, предостав-

димость формирования правовых основ

ляемым из федерального бюджета.

для заключения офсетных контрактов

При этом потребность граждан в ЛП

на федеральном уровне, в том числе выпол-

удовлетворяется как в рамках бюджетов

нения работ, что на данный момент сильно

субъектов РФ (региональные закупки), так

ограничивает развитие механизма и его

и за счет федерального бюджета, а так-

масштабирование – внесение изменений

же согласно программе государственных

в ст. 1114 в части возможности заключе-

гарантий. Так, по итогам 2023 года емкость

ния офсетных контрактов на федеральном

всего фармацевтического рынка составила

уровне (далее – федеральный офсетный

2 562,6 млрд руб., из которых на государ-

контракт). Подавляющее большинство субъ-

ственный сектор приходилось 808,0 млрд

ектов РФ не способны самостоятельно обе-

руб. Государственные закупки ЛП за счет

спечить достаточный объем спроса на това-

средств региональных программ льгот-

ры (в том числе на ЛП) или услуги для того,

ного лекарственного обеспечения соста-

чтобы поставщик такого товара или услуги

вили 259,1 млрд руб., по федеральным

покрывал свои инвестиционные обязатель-

программам льготного лекарственного

ства, предусмотренные государственным

обеспечения – 109,7 млрд руб. и на закуп-

контрактом. На текущий момент также

ки медицинских организаций приходилось

не определены критерии оценки предметов

314,6 млрд руб. Мы приходим к выводу,

Рисунок 3. Основные этапы подготовки офсетного контракта на региональном уровне

Анализ

Разработка

Проведение

Содействие

потребностей

условий

открытого

в реализации

субъекта РФ

контракта

конкурса

контракта

Согласование перечня

Структура закупки

Подготовка НПА

Подбор площадки

и объемов потребности

Методика изменения

Разработка КД и контракта,

(включая ОЭЗ/Технопарки)

региона в ЛП

цены на долгосрочную

экспертиза НМЦК

Налоговые льготы

Особенности финансирования

перспективу

Проведение конкурса

Субсидии

закупок в долгосрочной

Минимальные инвестиции

(60 дней)

Льготные займы

перспективе

Сроки по стадиям

Взаимодействие с РСО

локализации

До 30 дней

До 30 дней

До 20 дней

Весь срок реализации

проекта

Рисунок 4. Потребности государственного заказа, млрд руб.

-12,8%

Объем средств, ежегодно направляемых на закупку

высокозатратных ЛП, включая редкие заболевания

926,8

886,0

808,0

140,4млрд руб. по итогам 2023 года

389,1

373,0

314,6

Оптимизация затрат регионов на дорогостоящие ЛП

259,8

151,6

124,7

Снижение нагрузки на бюджеты субъектов РФ

140,1

109,7

позволят существенно повысить доступность

121,0

259,1

ЛП в прочих сегментах СЗЗ

156,9

221,4

(внесение изменений в ст. 44, ч. 9 ст. 83 323-ФЗ

и ПП РФ от 26 апреля 2012 г. №403)

2021

2022

2023

Орфанные заболевания (регионы)

Региональная льгота

Высокозатратные (федеральная льгота)

Федеральная льгота

Целевой сегмент

Орфанные заболевания (Фонд «Круг добра»)

Закупки медорганизаций

что действующие нормы по заключению

ч. 1 ст. 111 ФЗ-44, в том числе в отношении

офсетных контрактов распространяются

необходимой и востребованной системой

на долю 10,1% потребностей всего фарма-

здравоохранения медицинской продукции:

цевтического рынка и 32,1% потребностей

ЛП; медицинских изделий; технических

всего государственного заказа, диверси-

средств реабилитации и услуг, в том числе

фицированных по источникам и уровням

не входящих в федеральный перечень реа-

финансирования. При этом общая сумма

билитационных мероприятий, технических

поставок ЛП в рамках заключенных офсет-

средств реабилитации и услуг, предоставля-

ных контрактов до 2024 года составляет

емых инвалиду (далее – ТСР). В таких слу-

порядка 60 млрд руб. на 6–7 перспектив-

чаях Правительство Российской Федерации

ных лет, что позволяет сделать вывод:

вправе определить особенности осущест-

медианно действие механизма покрывает

вления конкретной закупки, установить

лишь 2,3% ежегодной емкости всего фар-

способ определения поставщика (подрядчи-

мацевтического рынка и 7,4% годовой

ка, исполнителя), определить дополнитель-

потребности в ЛП всех уровней системы

ные условия исполнения контракта (подле-

здравоохранения Российской Федера-

жат включению в контракт), не связанные

ции в государственном секторе (рис. 4).

с его предметом в целях создания для Рос-

Мы фиксируем наличие сведений, свиде-

сийской Федерации дополнительных техно-

тельствующих, что по итогам 2023 года

логических и экономических преимуществ

в региональных сегментах по офсетным

(в том числе встречных обязательств). Пра-

контрактам осуществлены расчеты за про-

вительство Российской Федерации также

дукцию в объеме 210 млн руб., что составля-

вправе определить особенности включения

ет 0,08% от всех закупок по региональным

в план-график информации о централизо-

программам льготного лекарственного

ванных закупках, совместных конкурсах

обеспечения.

и аукционах, закупках, при осуществлении

Говоря о возможности заключения феде-

которых применяются закрытые спосо-

ральных офсетных контрактов, Правитель-

бы определения поставщиков (подрядчи-

ство Российской Федерации вправе при-

ков, исполнителей), а также об отдельных

нять решение о заключении федерального

закупках. Порядок осуществления закупок

государственного контракта на основании

позволяет определить публичную сторону