Место исполнительной власти в механизме разделения властей
Согласно концепции разделения властей, государственная власть подразделяется на три ветви: законодательную, исполнительную, судебную.
По мнению автора, исполнительная власть - ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера. С точки зрения концепции разделения властей, исполнительная власть - это власть по выполнению законов, по реализации их в жизнь любыми законными мерами, включая принуждение. «Исполнительная власть не замыкается только на исполнении законов. Для исполнения необходимы организационные меры, распорядительная деятельность, издание индивидуальных и нормативных актов. В современных условиях исполнительная власть является все чаще исполнительно-распорядительной, выступает как организующая деятельность государства. Все эти аспекты составляют собственно управленческую деятельность государства, являются ее наиболее отчетливым выражением» [4].
Исполнительная власть - объективная необходимость, без нее не может функционировать государство. Существо исполнения законов наряду с изданием нормативных актов и принятием иных решений невозможно без повседневного и постоянного управляющего воздействия на общественные отношения, организации деятельности их субъектов. Исполнительная власть «необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и охранительной деятельности» [2]. Другие ветви власти, по замечанию Ю. М. Козлова, «...не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений» [1].
Исполнительная власть обладает наиболее разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих в центре и на местах. Для их деятельности необходима исполнительная вертикаль. Структурами исполнительной власти охвачены практически все сферы общественной жизни: экономика, наука, образование, культура, здравоохранение, социальная сфера, обеспечение безопасности и общественного порядка, организация обороны и внешних сношений. По словам французского ученого Т. Брабана, «нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы административно-правового контроля»
Формы осуществления исполнительной власти
Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизационных управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой управления.
Формы управления различаются (см. схему 12):
в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) — на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);
по способу выражения — на словесную (письменная и устная) и конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);
по характеру вызываемых последствий — на правовые и неправовые.
Схема 12. Формы осуществления исполнительной власти
Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам, поэтому последние акты и называются индивидуальными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в частности, на вождение транспортных средств).
Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, — они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними. Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.
Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.д.
Большинство организационных и материально-технических действий совершают государственные служащие, замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы, а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.
Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.