1. Понятие и общая характеристика исполнительной власти

Исполнительная власть-Д.Н. Бахрах, напротив, отождествляя административную и исполнительную власть, указывает, что она может трактоваться в двух основных аспектах: «1) в юридическом, понимая под ней право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, осуществлять организаторскую работу; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность»

Исполнительная власть — это самостоятельная и независимая в рамках принципа разделения властей ветвь государственной власти, которую отличают всеобъемлющий, предметный и организующий характер, структурированность в единую систему органов, обеспечивающих исполнение законов и подзаконных актов в установленных формах, порядке и методами в пределах своих полномочий.

Основные характерные черты исполнительной власти.

1.Исполнительная власть – относительно самостоятельная ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти, тесно взаимодействующая с её законодательной и судебными ветвями.

2.Исполнительная власть (т.е. возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других) реализуется не сама по себе, а в отношениях с различными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организационного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера.

3.Олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделённых исполнительной компетенцией – органами исполнительной власти.

4.Исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Такого рода государственная деятельность является практической формой её реализации, а власть представляет собой сущностное выражение функциональной направленности и компетенционной определённости исполнительной деятельности.

5.Исполнительная власть реализуется в процессе государственно-управленческой деятельности, т.е. во внесудебном порядке.

6.Исполнительная власть характерна также и тем, что в непосредственном ведении и распоряжении реализующих её субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации,армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т.п.

Исполнительная власть – это государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти.

2. Признаки исполнительной власти. Административно- правовой статус органов исполнительной власти.

Государственная власть опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа как инструмент властвования.

Исполнительную власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию (систему органов исполнительной власти), компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность.

Первый признак административной власти – ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти, законов (административная власть является вторичной по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.).

Разумеется, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. Но в правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет принятые на основании особой процедуры, опубликованные, а значит, известные широкому кругу лиц законы.

Второй – ее организующий характер. Административная власть необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Она обязана объединять энергию, усилия граждан, организаций, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства, их-то и осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них – имуществом и общественными процессами. Административная деятельность – это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие.

Третий – ее универсальный характер во времени и пространстве, т. е. административная власть осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует систему образования, оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль). И с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. В процессе исполнения актов высшего руководства административная власть осуществляет и подзаконное правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры).

Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.). Как композитор из существующего разнообразия звуков создает мелодию (хорошую или не очень), так и администраторы, используя существующие способы воздействия на волю людей, создают организованность, порядок в обществе (хороший или не очень).

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями, но в то же время она создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.

Четвертый признак: административная власть – это исполнительно-распорядительная власть. В ее непосредственном ведении находятся огромные ресурсы: правовые, информационные, экономические, технические, идеологические, организационные. Фактически в ней сконцентрирована государственная мощь страны. Эта власть опирается на обширные территории, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты распределения, служебных продвижений, награждений и многое другое. Но, ведая огромными ресурсами, государственная администрация непосредственно их не использует, не производит продукцию, не лечит, не учит, она… распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и т. д. В процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений – административных актов (о выделении, приеме, поощрении, наложении взысканий и др.).

Пятый – принудительность административной власти, т. е. возможность при опоре на силу самостоятельно осуществлять принуждение во внесудебном (административном) порядке5 . Ведь в непосредственном ведении государственной администрации находятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Поэтому субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного и дисциплинарного принуждения.

Шестой – особая организационная форма административной власти, которую детерминируют (предопределяют) такие ее признаки, как универсальность, предметность, принудительность. По организационной форме административная власть – единая, большая по объему, иерархически выстроенная многоуровневая государственная администрация, нижестоящие звенья которой подчинены вышестоящим. И в этом ее отличие от законодательной и судебной властей, не обладающих ни организационным единством, ни иерархией, ни подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. Единство многоуровневой административной машины – важнейшая основа единства государства.

Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют большого аппарата и огромного числа работников аппарата. Несомненно, количественный состав административного аппарата, число лиц, занимающихся административной деятельностью, в сотни раз превосходит общее число работников всех иных государственных органов, вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации – чиновник, отсюда: административная власть – власть чиновников.

Возникает вопрос: как соотносятся близкие по содержанию понятия «административная власть» и «исполнительная власть»? Исполнительная власть – это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. При последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, распорядительная, профессиональная административная власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.

Седьмой признак. В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего контроль одних чиновников за другими.

В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламент, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей власти (прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей

Уровень подконтрольности государственной администрации резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение информации, многопартийности и др.

В России начато создание правового государства, а значит, и преобразование административной власти в исполнительную. Конституция РФ назвала эту власть исполнительной, но предстоит еще много сделать, чтобы не только по названию, но и фактически она стала государственной исполнительной властью.

Особенности административной власти: ее право распределять огромные ресурсы (природные, финансовые, кадровые и др.), осуществлять принуждение являются побочной причиной ее основной болезни – коррупции. Борьба с нею – важная задача всех ветвей государственной власти, и прежде всего исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, гражданского общества, всех жителей нашей страны.

Орган исполнительной власти — это государственная организация, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти, характеризующие его административную правосубъектность, необходимо подчеркнуть следующее.

1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти обусловлена конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов — следствие нормативного закрепления принципа разделения властей.

2. Органы исполнительной власти — это внешняя форма выражения исполнительной власти. Они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.

3. Работа органов исполнительной власти строится в соответствии с такими принципами их деятельности, как:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

4. Главная задача органа исполнительной власти — правоисполнителъная деятельность, т. е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права.

5. Деятельность органов исполнительной власти по своему содержанию имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер; в результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции.

6. Существует организационная структура органа исполнительной власти, т. е. наличие в нем государственных должностей и функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т.д.), способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т. д.). Совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.

7. Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти; обладают компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т. д.). В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции органы издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность;

б) контрольно-надзорные функции;

в) действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия;

г) нормотворческая деятельность;

д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

8. Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно действует на определенной территории РФ.

9. Органы исполнительной власти наделены правом нормотворческой деятельности, т. е. правом издания актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, оспаривания правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти — это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой — результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.

10. Определен нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

11. Каждый орган исполнительной власти имеет свое наименование.

12. Федеральными законами и законами субъектов РФ предусмотрена ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц.

13. Орган исполнительной власти — юридическое лицо — имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые отношения.

14. Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.

Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему согласно установленному в штатном расписании размеру должностного оклада. Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объем денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах.