Тема 2. Требования в области охраны окружающей среды и природопользования (эколого-правовые требования)

Понятие эколого-правовых требований в науке экологического права было сформулировано рядом известных юристов-экологов. Так, М.М. Бринчук указывал, что под эколого-правовыми требованиями следует понимать предусмотренные правовой нормой правила, устанавливающие меры должного поведения субъектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды[1].

Таким образом, данные требования должны учитывать социально-экономические и экологические условия, сложившиеся в определенный период общественного развития, специфику хозяйственной деятельности.

Классификация эколого-правовых требований

С позиций системного подхода профессор В.В, Круглов предлагает подразделить, эколого-правовые требования, прежде всего,  на две группы, в зависимости от их целевой направленности.

Первая - содержит требования при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, где предусматриваются гарантии эффективного функционирования будущего предприятия с точки зрения охраны окружающей среды.

 Вторая группа включает экологические требования непосредственно  к  эксплуатации   предприятий. Эти требования обеспечивают охрану природы и экологическую безопасность в процессе осуществления самой хозяйственной и иной деятельности[1].

Эколого-правовые требования можно подразделить на два вида:  общего и специального характера, каждый из которых имеет свои особенности.  Первый -  содержит в обобщенной форме наиболее важные требования, которые являются едиными для всех хозяйствующих субъектов, а второй - лишь для отдельных категорий предприятий или сфер их деятельности.

Экологические требования общего характера,  можно конкретизировать применительно к отдельным сферам деятельности хозяйствующего субъекта: охране окружающей среды и природопользованию.

Требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) – это предъявляемые к хозяйственной или иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативно-правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны ОС (ст.1 Федеральный закон «Об охране окружающей среды).

В зависимости от аспектов природоохранной деятельности  в составе требований в области охраны окружающей среды можно выделить требования в области:

а) планирования -  по разработке целевых программ, других плановых актов по охране окружающей среды, их финансированию и обеспечению материально-техническими ресурсами (ст.ст.5, 6 ФЗ «Об охране окружающей среды);

б)  технологий  производства -  по разработке и внедрению наилучших доступных  экологически безопасных технологий, применению ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий (п. 1 ст. 36, п.2 ст.38 ФЗ «Об охране окружающей среды»);

в) капитального строительства - по   строительству и реконструкции   природоохранных  объектов,   их финансирование, материально-техническое обеспечение  и  своевременный ввод в действие, обеспечение учета  экологических факторов  при расширении и реконструкции  производственных  объектов,  в процессе их  строительства, в том числе рекультивацию нарушенных  земель, благоустройство и озеленение (ст.ст.36, 37, 38  ФЗ «Об охране окружающей среды»);

г)  экономического стимулирования -  на создание заинтересованности у юридических лиц, предпринимателей, работников предприятия и их коллективов в эффективной природоохранительной работе (ст17 ФЗ «Об охране окружающей среды»);

д) экологической подготовки кадров - на повышение экологической культуры, знаний и законодательства, формирование экологического мировоззрения у руководящих, инженерно-технических и иных работников  предприятий (ст.73 ФЗ «Об охране окружающей среды»;

е) учета и отчетности - на сбор информации о негативном воздействии на окружающую среду, обеспечение достоверного количественного и качественного учета природных и иных ресурсов, вторичного сырья и их социально-экономической оценки (ст.67 ФЗ «Об охране окружающей среды».

Характеризуя эти требования,  следует отметить, что они сформулированы в не только в Федеральном законе «Об охране окружающей среды », многие -   содержатся в подзаконных актах, в том числе ведомственных.

Понятие требований в сфере природопользования не закреплено в экологическом законодательстве. На наш взгляд, эти требования должны учитывать, с одной стороны, комплексный характер природы, экологические связи, с другой – естественно-природные особенности отдельных природных объектов и их роль в общественном производстве. Соответственно сформулированы эти требования как в природоохранном, так и в природоресурсном законодательстве.

В сфере природопользования эколого-правовые требования подразделяются на требования по пользованию: всем комплексом ресурсов или несколькими их видами  и   отдельными  объектами природы.

К первым относятся требования к использованию всего комплекса природных ресурсов или нескольких их видов, сформулированные  в Федеральном законе  «Об охране окружающей среды», в частности требования:

а) уменьшению вредного воздействия  предприятия и выполнению нормативов качества  природной среды, в частности,   сократить (до регламентированного  уровня) или полностью ликвидировать загрязнение   природной среды и уменьшить  количество  отходов, сбросов  и выбросов, осуществлять меры по  комплексному использованию природных ресурсов,  применять ресурсосберегающую технику, малоотходные и безотходные технологии, соблюдать  лимиты на природопользование,   порядок и режим использования и охраны природных ресурсов;

б)  наличию природоохранных сооружений (устройств), в том числе по очистке сточных вод и выбросов, содержать их в исправном состоянии и улучшать эксплуатационные свойства, совершенствовать технологию  очистки, а также  сохранению и оздоровлению  среды, благоустройству и озеленению территории и санитарно-защитной зоны, рекультивации земель и т.д.;

в) охране  природной среды от отходов.

Экологические требования при пользовании отдельными объектами природы, должны конкретизировать  требования комплексного природопользования с учетом их естественно-природных особенностей и роли в общественном производстве. К сожалению, они сформулированы не однозначно.

Так, согласно ст.42 Земельного кодекса РФ,  землепользователи обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия (ст.13 ЗК РФ).

Собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны не допускать причинение вреда окружающей среде (ст.39 ВК РФ).

Использование водных объектов может быть ограничено, приостановлено или запрещено в случае возникновения угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека, причинения вреда окружающей среде (ст. 41 ВК РФ).

Согласно ст.8 Закона РФ “О недрах” пользование участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения охраны окружающей среды, а на территориях населенных пунктов -  частично или полностью запрещено, если оно может создать угрозу для жизни и здоровья людей, нанести ущерб  окружающей среде, а пользование  недрами на особо охраняемых природных территориях - в соответствии с их статусом.

Пользователь недр обязан обеспечить приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования (ст.22 Закона РФ «О недрах).

Экологические требования специального характера обусловлены многими факторами, влияющими на особенности воздействия отдельных категорий  предприятий на природную среду.  Они весьма многочисленны и их  можно подразделить на ряд групп.

 К первой - относятся  требования по учету их преимущественно  воздействия  на природную среду и ее  объекты:

а) на окружающую среду в целом  (водные объекты, леса, атмосферный воздух и другие природные объекты), либо на несколько объектов природы и их комплексы, касающиеся   предприятия металлургической и  химической промышленности;

б) на водные объекты, для предприятия нефтедобывающей, целлюлозно-бумажной, мясной и молочной промышленности, направленные,  на обеспечение рационального использования водных объектов и их охраны от загрязнения, засорения и истощения при пользовании ими для сброса сточных вод, аварийного загрязнения при залповом сбросе вредных веществ, потерями производственных продуктов (масел, нефтепродуктов и т.д.), отходами и отбросами;

в) на атмосферный воздух в процессе своей производственной деятельности,  в частности, для  тепловых электростанций, предприятий цветной металлургии, производства цемента, переработки нефти, коксохимического производства. Эти требования  направлены на обеспечение чистоты  и улучшения состояния атмосферного воздуха, предотвращение и снижение вредных химических, физических, биологических и иных воздействий;

в)  на земельные ресурсы, вызывающие нарушение земельного покрова, касаются, прежде всего, горных предприятий, связанных с открытой добычей полезных ископаемых и предприятий промышленности строительных материалов.  Они направлены на охрану особо ценных земель от необоснованного изъятия, восстановление нарушенных земель, своевременный возврат временно занимаемых предприятиями земель, защиту земель от вредного воздействия производственной деятельности, в том числе, их загрязнения химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

Ко второй  группе  относятся требования по обеспечению функционирования установленных вокруг  предприятий (отдельных зданий и сооружений) санитарно-защитных зон с особым правовым режимом природопользования и охраны окружающей среды.

Они содержатся в нормативах санитарно-защитных  зон и устанавливаются для охраны населенных пунктов и других территорий от загрязнения и других вредных воздействий. Санитарно-защитные зоны  создают барьер между предприятиями, их отдельными зданиями и сооружениями и жилой застройкой и определяются в соответствии с их санитарной классификацией. Предприятия  обязаны обустроить территорию зоны в соответствии с проектом благоустройства, который разрабатывается одновременно с проектом его строительства и является его частью.

Третью группу образуют экологические требования,  к эксплуатации предприятий,  на территориях с особым режимом природопользования:  зонах чрезвычайной экологической ситуации и зонах экологического бедствия,  особо охраняемых природных территориях ,  территориях, не нарушенных хозяйственной деятельностью.

Таким образом, в действующем российском законодательстве содержатся  необходимые экологические требования, которые нуждаются в реализации. 

Лекция 6. Организационный механизм охраны окружающей среды

Тема 1. Понятие и общая характеристика управления в области природопользования и охраны окружающей среды. Виды, органы и функции управления в области природопользования и охраны окружающей среды

Институт управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования (экологического управления) является неотъемлемой частью организационного механизма охраны окружающей среды.

Управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования – это совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий по распоряжению  природными ресурсами, по их рациональному использованию и воспроизводству, по сохранению или восстановлению благоприятной окружающей среды, по соблюдению, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить наиболее полное и рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды  независимо от форм собственности.

Через управление публичные субъекты (РФ, субъекты РФ) реализуют свои полномочия собственника  природных ресурсов.

Управление в сфере взаимодействия общества и природы можно рассматривать как средство реализации функций государства по охране окружающей среды, а также экологического аспекта других его функций (например,  по реализации экологического законодательства). Социальное и экологическое значение управления - обеспечение соблюдения экологических прав и законных граждан.

Особенность управления в экологической сфере заключается в том, что оно носит межотраслевой характер, т.е. касается не только экологических, но и других сфер (промышленности, транспорта, науки). Кроме того, следует отметить его динамичный характер, т.к. управленческая деятельность связана с научно-техническим прогрессом.

Субъектами управления являются: общественные формирования и граждане; юридические лица; государственные и муниципальные органы.

Соответственно, можно выделить виды управления: общественное, производственное, государственное и муниципальное.

Особое значение в рассматриваемой сфере имеет государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды, т.к. оно подкрепляется мерами негативного государственного воздействия за нарушение экологического законодательства.

Конституция РФ природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов ( ст. 72).

При этом, в соответствии с п. "е" ч. 1 ст. 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации. Обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии возложено на Правительство Российской Федерации (ст. 114 Конституции РФ).

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет правовые основы управления в рассматриваемой сфере и  содержит перечень полномочий органов государственной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, разграничивает полномочия между федеральным и региональным уровнями государственной власти, определяет перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (Глава II).

Так, к числу полномочий органов государственной власти Российской Федерации отнесены полномочия по обеспечению проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации, полномочия по разработке федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, а также контроль за их применением.

Содержание управления зависит от вида управления и определяется совокупностью функций.

Функции управления в экологической сфере - это основные направления деятельности уполномоченных органов  по охране окружающей среды и рациональному природопользованию.

К ним относят:

·         Создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

·         Подзаконное нормотворчество;

·         Координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

·         Распоряжение природными ресурсами;

·         Планирование использование природных ресурсов и улучшение состояния окружающей среды;

·         Экологическое нормирование;

·         Экологическая экспертиза;

·         Экологическое лицензирование;

·         Экологический мониторинг;

·         Учет состояния отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий;

·         Экологический надзор и контроль;

·         Экологическое воспитание и образование;

·         Разрешение споров.

Виды органов государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользованияВ зависимости от  компетенции государственные органы подразделяют на три вида:

1) органы общей компетенции;

2) органы специальной компетенции;

3) отраслевой компетенции.

К органам общей компетенции, выполняющим не только функции по охране окружающей среды и рациональному природопользованию, но и ряд других относятся: Президент РФ; Правительство РФ; правительства субъектов РФ.

Органы специальной компетенции созданы исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы.

В соответствии с Указом Президента РФ от 15.05.2018  №215[1] «О структуре федеральных органов исполнительной власти»  к специально уполномоченным государственным органам в данной сфере относятся:

Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

К органам отраслевой компетенции относятся: Министерство транспорта РФ, Министерство промышленности и торговли РФ и др.

Эти органы осуществляют управление в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность оказывает негативное воздействие на окружающую среду либо связана с природопользованием.