20. Особенности конституционно-правового статуса автономий Великобритании,

Дании и стран Северной Европы.

Великобритания в плане политико-территориального устройства прошла в своем развитии путь от разрозненных королевств через централизацию власти и подчинение монаршей воле присоединенных территорий к современному Соединенному Королевству, состоящему из четырех регионов, три из которых обладают значительной самостоятельностью. Изначально англосаксы объединились в королевство под названием Англия. Затем путем различных внешнеполитических средств к Англии были присоединены Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия.

Система власти на островах имеет свою специфику. Есть собственные законодательные собрания, законодательные и административные системы. Законы, принимаемые законодательным органом острова, вступают в силу по получении королевской санкции. Оборона и безопасность, а также представительство в международных отношениях обеспечиваются правительством Великобритании. Монарх представлен на островах лейтенант-губернаторами.

По форме политико-территориального (государственного) устройства Великобритания – унитарное государство с наличием автономных территориальных единиц. Статус автономных образований и характер взаимоотношений между автономиями и центральной властью таковы, что дают основание рассматривать Великобританию как регионалистское государство.

На протяжении всей истории взаимоотношения центра и регионов Великобритании строились на принципе автономии. В Уэльсе и Шотландии изначально автономия хотя и была административной, тем не менее характеризовалась значительной самостоятельностью.

Однако проблемы децентрализации власти не снимаются с повестки дня.

По результатам референдума британским парламентом был принят Акт о Шотландии (1998), которым предусматривалось образование в Шотландии парламента и исполнительного совета, наделенного функциями правительства и возглавляемого Первым министром. Исполнительный совет подотчетен шотландскому парламенту.

Новый парламент Шотландии состоит из 129 депутатов. К числу основных его полномочий относятся: вопросы здравоохранения, образования, создания полицейских формирований. При выборах депутатов шотландского парламента была применена новая избирательная система, так называемая “система плюс один”, представляющая собой смешанную мажоритарную и пропорциональную систему.

Названный ранее Акт о Шотландии (1998) и ряд других законов, принятых позже, определили статус Шотландии как политической автономии, органы власти которой обладают весьма значительными полномочиями в регулировании региональных отношений. Но и такой статус не удовлетворяет националистов. Лидер Шотландской национальной партии А. Салмонд сразу же после выборов 2007 г. сделал публичное заявление о том, что намерен инициировать проведение референдума о выходе Шотландии из Соединенного Королевства.

Автономные права Уэльса гораздо более ограниченны, чем Шотландии. Согласно Акту об управлении в Уэльсе(1998) была учреждена Национальная ассамблея Уэльса. Парламент Уэльса состоит из 60 депутатов. Исполнительные функции первоначально осуществлял Кабинет, члены которого именовались секретарями Ассамблеи.

В 2006 г. был принят новый Акт об управлении в Уэльсе, который значительно реформировал систему управления в Уэльсе. Проведено отделение исполнительной власти от законодательной. Глава правительства (Первый министр) назначается теперь королевой по представлению Национальной ассамблеи Уэльса. Другие министры назначаются Первым министром и утверждаются королевой. Правительство подотчетно Национальной ассамблее.

Подверглась изменениям избирательная система. Депутаты Национальной ассамблеи Уэльса избираются по одномандатным округам и по партийным спискам, составляемым в каждом из пяти избирательных регионов.

Наконец, существенно расширены нормотворческие полномочия Национальной ассамблеи.

Можно сказать, что в Уэльсе наметился переход от административной автономии к политической, но это пока находится в самой начальной стадии.

Специфическая ситуация существует в Северной Ирландии. Исторически сложилось так, что, когда Генрих VIII проводил свою политику Реформации, Ирландия являлась самостоятельным государством, находившимся под влиянием католицизма. И сейчас большинство населения на острове Ирландия – католики (около 95%). Подчинив себе северную часть острова, правители Англии не смогли обратить в свою веру коренных жителей. Поэтому имели и имеют место частые столкновения на религиозной почве между ирландцами и британцами.

Следует отметить еще одно обстоятельство. После сформирования парламентов в Шотландии и Уэльсе и возобновления деятельности органов власти Северной Ирландии получилось так, что только “добрая старая Англия” оказалась не имеющей своих собственных властных структур, ведь лондонский парламент является общенациональным. В связи с этим в отдельных графствах Англии стали высказываться требования о создании своего парламента. Но если это произойдет, Великобритания преобразуется в федеративное государство.

Местное самоуправление в Великобритании. Система местного самоуправления в Великобритании относится к англосаксонской модели, характеризующейся весьма значительной самостоятельностью органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и разделением функций местного самоуправления и государственного управления на местах. В Великобритании отсутствуют назначаемые сверху представители на местах, так же как и в других странах общего права.

В силу исторических особенностей составных частей Великобритании каждый регион имеет свою специфику в административно-территориальном делении.

В настоящее время организация и деятельность органов местного самоуправления регулируются Актом о местном управлении (2000). В графствах, округах и унитарных образованиях формируются представительные органы – советы, избираемые прямыми выборами или на четыре года, или с обновлением наполовину каждые два года, или с ежегодным обновлением на одну треть. Каждый совет самостоятельно выбирает один из вариантов, который утверждается государственным секретарем по вопросам окружающей среды. Выборы проходят одновременно по всей стране в основном в начале мая. Советники осуществляют свою деятельность, как правило, на непрофессиональной основе, т.е. сочетают данные функции с иной деятельностью. Каждый совет формирует постоянно действующий исполнительный орган.

В Великобритании, как и во всех странах англосаксонского права, функции государственного управления на местах осуществляются по специальным округам. В частности, по специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения, а также рядом иных отраслей.

Центральная власть и местное самоуправление. Отсутствие на местах чиновников, назначаемых правительством, не означает, конечно, что местное самоуправление полностью свободно от правительственного контроля. Обоснование такого контроля выводится английскими юристами из принципиального положения общего права о том, что монарх – единственный источник всей власти, ветви которой подконтрольны ему, министры же, контролирующие муниципалитеты, являются слугами короны.

Формы контроля центральной власти за местным самоуправлением достаточно разнообразны. В литературе выделяются такие формы контроля, как подзаконное регулирование форм и методов деятельности местных органов власти, осуществляемое министерствами и ведомствами; утверждение соответствующими центральными департаментами чиновников аппарата местной власти, избираемых муниципалитетами; инспектирование деятельности муниципальных органов, осуществляемое министерствами образования и науки, внутренних дел (полицейская и противопожарная службы) по вопросам своей компетенции.

Специфическая форма контроля – деятельность специальных комиссий по вопросам местной администрации и комиссаров по делам администрации местного управления. Комиссии и комиссары были учреждены Актом о местном управлении (1974). В финансовой сфере контроль центральной власти за местным самоуправлением осуществляется аудиторами. Эта должность предусмотрена Актом о местном управлении (1972).

Особую ответственность за организацию местного самоуправления несет министерство окружающей среды. Именно оно обобщает информацию о состоянии дел на местах, координирует контрольную деятельность прочих центральных департаментов. Ряд контрольно-распорядительных полномочий в сфере местного самоуправления возложен на государственного секретаря по охране окружающей среды, а также на некоторые иные министерства (образования и науки, внутренних дел, здравоохранения и социального обеспечения, финансов и проч.).

Управление на местах осуществляется также через систему публичных корпораций, таких как Управление атомной энергии, Управление водных ресурсов, Комиссия по развитию новых городов, Жилищная корпорация и др. В последнее время стали образовываться региональные публичные корпорации, действующие в пределах отдельных территориальных единиц, например Лондонское транспортное управление, региональные больничные управления и др.

Дания по форме государственного устройства является унитарным государством, имеющим в своем составе две национально-территориальные автономии - Гренландию и Фарерские острова.

В конституционно-правовой литературе под территориальной автономией понимается такая самоуправляющаяся административно-территориальная единица, которая обладает определенной долей самостоятельности в рамках конституции страны и/или специального закона. При этом решения органов публичной власти или населения этой единицы, принятые в пределах прав, установленных конституцией и/или законом, не могут быть отменены органами государства*(81).

В действующей Конституции Дании 1953 г. не содержится специальных положений, регулирующих статус автономных образований и их взаимоотношения с центральными датскими властями. Тем не менее в отдельных параграфах Конституции автономные образования все-таки упоминаются. Так, _ 28 предусматривает вхождение в состав центрального законодательного органа Дании - Фолькетинга - двух депутатов как от Фарерских островов, так и от Гренландии; п. 5 _ 30 предусматривает, что представительство Фарерских островов и Гренландии в Фолькетинге может устанавливаться специальным законом; в соответствии с п. 8 _ 42 специальным законом может регулироваться проведение референдумов в автономных единицах, и наконец, в Конституции имеется еще один параграф, затрагивающий автономии, - _ 86, в соответствии с которым "возрастной ценз участия в местных выборах на Фарерских островах и в Гренландии может быть установлен законом или на основании закона". Более детально взаимоотношения автономных единиц и центральных властей регулируются специальными актами - Актом о местном управлении Фарерских островов 1948 г. и Актом о местном управлении Гренландии 1978 г.

Автономия Гренландии

Гренландская автономия имеет собственные органы власти. Законодательная власть принадлежит избираемому представительному органу - Ландстингу. Он состоит из 31 депутата, которые избираются на четыре года путем всеобщих, прямых и тайных выборов. Большую роль играют местные политические партии, которые участвуют в выборах в парламент и в формировании правительства. В парламенте представлены следующие партии: Прогрессивная партия (Сиумут), Юнионистская партия (Атассут), Демократическая партия (Демокраатит), Независимая партия (Инуит Атакватигиит).

На первом заседании вновь избранного Ландстинга избирается его председатель и формируется Президиум, состоящий из председателя Ландстинга и четырех депутатов. Председатель Ландстинга не только руководит работой парламента, но и отвечает за опубликование протоколов парламентских заседаний на гренландском и датском языках, осуществляет взаимодействие гренландского представительного органа с датским Фолькетингом, представляет Гренландию в Северном Совете.

В Ландстинге образуется бюро для обеспечения ежедневной работы палаты, а также в обязательном порядке формируются следующие комитеты: финансовый, комитет по контролю за бюджетом и финансами, комитет по вопросам международных отношений и безопасности. В каждый комитет входит пять депутатов. Кроме того, депутаты назначают парламентского омбудсмана, деятельность которого регулируется специальным местным законом от 13 июня 1994 г. Гренландский омбудсман, как и его датский коллега, является независимым должностным лицом, осуществляющим контроль за законностью деятельности органов власти.

Депутаты назначают председателя исполнительного органа - Ландсстюре, других членов правительства по предложению его председателя.

Гренландские автономные органы наделяются довольно широким кругом полномочий. Как уже отмечалось, Акт о местном управлении 1978 г. содержит Приложение, которое перечисляет те сферы, которые относятся к предметам ведения гренландских властей. В число этих предметов, в частности, входят:

- организация местного управления в Гренландии;

- формирование местного правительства;

- установление прямых и косвенных налогов;

- вопросы церкви и религиозных коммун;

- вопросы рыболовства, охоты, сельского хозяйства, оленеводства;

- охрана от браконьерства;

- местное планирование;

- законодательное урегулирование торговли и конкуренции, в том числе ресторанного и гостиничного бизнеса, продажа алкогольных напитков, установление времени работы магазинов;

- социальное обеспечение;

- регулирование рынка труда;

- культура и образование, в том числе профессионально-техническое;

- другие вопросы, связанные с государственным регулированием рыболовства и поддержкой развития предпринимательской деятельности;

- здравоохранение;

- законодательство об аренде, поддержанию аренды и жилищно-коммунального хозяйства;

- поставка товаров;

- внутренняя перевозка пассажиров и товаров;

- охрана окружающей среды.

В соответствии с п. 2 и 3 ст. 4 гл. II Акта местные и центральные органы власти (после соответствующих консультаций с гренландскими властями) совместно устанавливают право автономии обладать юрисдикцией в той или иной из вышеперечисленнх сфер. При этом когда речь идет о центральных органах власти, такое установление фиксируется в специальном законе, наделяющем автономные органы регулирующей юрисдикцией.

Датский парламент при сотрудничестве с гренландскими властями и с учетом местных обычаев разрабатывает и издает некоторые законодательные акты специально для Гренландии, например, Уголовный кодекс для Гренландии 1954 г., созданный на основе датского УК 1930 г., Закон о наследстве, Закон о правовом положении детей и др.*(82)

Особое внимание в Акте уделено вопросам регулирования внешнеполитической сферы. Гренландия в соответствии с Актом (п. 1 ст. 10 гл. 2) обязуется выполнять все обязательства, налагаемые международными договорами и соглашениями на государство в целом. Полномочия, делегируемые международным властям в соответствии со ст. 20 действующей конституции Дании, преобладают над полномочиями местных органов власти. При этом центральное правительство может в случае необходимости обеспечить принудительное исполнение этого принципа автономными гренландскими органами.

Что касается другой датской автономии - Фарерских островов, то они всегда обладали автономным статусом, поскольку, несмотря на то, что острова попеременно входили в состав разных государств, они имели свой представительный орган управления.

Представительным органом является Легтинг. В соответствии с Актом о выборах 1978 г. он избирается, как и центральный парламент, сроком на четыре года, максимальный количественный состав Легтинга может варьироваться от 27 до 32 членов: 27 мест, выборы на которые осуществляются по семи избирательным округам, и пять - это так называемые дополнительные места *(84). Выборы носят всеобщий, тайный и прямой характер. Активное и пассивное избирательное право предоставляется гражданам с 18 лет. Решение о проведении выборов принимается Премьер-министром Фарерских островов. Такое решение должно быть принято не позднее чем за шесть недель до даты проведения выборов.

Выборы осуществляются на партийной основе. В политической жизни страны особую роль играют шесть политических партий, образованных и действующих в рамках автономной территории. Все они представлены в Легтинге.

Возглавляет Легтинг его председатель, избираемый на первой сессии из числа депутатов. Он осуществляет назначение Премьер-министра Фарер. В парламенте образуется семь постоянных комитетов: финансовый, по международным делам, по рыболовству и промышленности, социальный, юридический, по культурным вопросам, по правительственным вопросам.

В соответствии с Актом о местном управлении Легтингу принадлежат законодательные полномочия, которые можно подразделить на два блока. В первый блок входят вопросы, по которым решения принимает Легтинг, то есть предметы исключительного ведения автономии. Они перечислены в приложении "А" к Акту о местном управлении Фарерских островов. К ним, в частности, относятся:

- организация системы органов власти островов;

- радио- и телефонная связь;

- строительство коммуникаций;

- налоги и сборы;

- регулирование предпринимательской деятельности;

- контроль за жилищным строительством;

- библиотечное дело;

- вопросы градостроительства;

- пожарная охрана;

- регистрация населения;

- здравоохранение

Во второй блок попадают вопросы, которые передаются в ведение автономии только в том случае, если центральное правительство и правительство автономии договорятся об условиях реализации таких полномочий. Это вытекает из § 3 Акта, согласно которому вопросы, являющиеся предметами совместного ведения Фарер и Дании, "решаются посредством тщательных переговоров о том, в каком виде и в каком объеме они могут быть переданы в ведение фарерских властей". Вопросы обороны и внешней политики вообще не подпадают под действие Акта о местном управлении. Координацию действий автономных и центральных властей осуществляет назначаемый датским Правительством государственный представитель - ригсомбудсман, который "участвует в прениях в Ландстинге по вопросам, отнесенным к совместному ведению" *(85).

Центральный парламент сохраняет законодательную компетенцию во всех сферах за исключением сфер, переданных Легтингу. Вместе с тем, любые законопроекты центральной власти, касающиеся Фарерских островов, до их принятия в Фолькетинге должны быть предварительно согласованы с Легтингом. При этом процедура принятия рекомендации к такому законопроекту фарерским парламентом аналогична законодательной с единственной разницей, что текст рекомендаций, одобренных депутатами Легтинга, не подлежит официальному опубликованию в "Фарерской газете". Несмотря на то что рекомендации, принятые автономным законодательным органом, формально не являются обязательными для датских властей, последние, как правило, им следуют.

В случае разногласий между центральной и автономной властями по предмету, содержанию подобных актов создается, как и в Гренландии, согласительный Совет в составе двух представителей от датского Правительства, двух представителей от Ландсстюре и трех членов Верховного суда Дании.

Правительство автономии состоит из Премьер-министра и не менее двух министров. Максимальный количественный состав исполнительного органа автономии не устанавливается. Премьер-министр назначается автономным парламентом. Кандидатура на эту должность согласовывается председателем Легтинга и представителями политических партий, представленных в парламенте. Согласованная кандидатура выносится на голосование. Кандидат должен набрать большинство голосов депутатов, для того чтобы быть назначенным на должность главы исполнительной власти. Премьер-министр назначает на должность остальных министров. Премьер-министр и отдельные министры не могут заседать в представительном органе. Тем не менее они обладают правом законодательной инициативы и правом выступления на заседаниях парламента, однако не участвуют в парламентском голосовании. Премьер-министр обнародует законопроекты, принятые парламентом, и имеет право вето в отношении таких актов. Однако вето Премьер-министра может быть преодолено путем выражения депутатами недоверия главе исполнительной власти, что влечет за собой его досрочную отставку.

В автономии закрепляется парламентарная модель взаимоотношений между исполнительной и законодательной властями. Все правительство в целом и любой его член должны пользоваться доверием парламента: если по меньшей мере 17 депутатов проголосуют за выражение недоверия Правительству или отдельному министру, то Правительство или соответствующий министр должны подать в отставку. Однако вместо ухода в отставку Премьер-министр может назначить досрочные выборы в Легтинг.