1 - Гончаров М.В. - Судебная практика к курсу КПРФ. 2007 год. 516 с_

депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и другие перечисленные в данной статье субъекты законодательной инициативы; федеральный закон о федеральном бюджете после принятия Государственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (статья 106, пункт "а"), при том что данное требование не распространяется на большую часть федеральных законов.

Об особой значимости федерального бюджета свидетельствует также возложение на Правительство Российской Федерации обязанностей обеспечивать исполнение федерального бюджета и представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (что в отношении каких-либо других федеральных законов Конституцией Российской Федерации не предусмотрено), а на Счетную палату - обязанность осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (статья 101, часть 5; статья 102, пункт "и" части 1; статья 103, пункт "г" части 1; статья 114, пункт "а" части 1).

Таким образом, запрет на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета, сформулированный в пункте 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", вытекает непосредственно из приведенных положений Конституции Российской Федерации. Отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы.

3.2. Согласно статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Закрепленное непосредственно Конституцией Российской Федерации понятие "финансовые обязательства государства" употребляется в Федеральных конституционных законах "О Правительстве Российской Федерации" (часть пятая статьи 36) и "О референдуме Российской Федерации" (пункт 6 части 5 статьи 6), однако содержание этого понятия в них не раскрывается.

Поскольку регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также финансовое регулирование - предметы ведения Российской Федерации, по которым федеральный законодатель принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы (статья 71, пункты "а", "в", "ж"; статья 76, часть 1; статья 94 Конституции Российской Федерации), постольку и конкретизация указанного конституционного положения - имея в виду, что понятие "внутренние финансовые обязательства Российской Федерации" может быть наполнено различным юридическим содержанием в зависимости от целей правового регулирования, - осуществляется федеральным законодателем.

В частности, федеральный законодатель относит к финансовым обязательствам Российской Федерации не только указанные в статьях 75 (часть 4) и 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации государственные займы, по которым, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, возникают обязательства Российской Федерации как заемщика и которые представляют собой форму государственного долга Российской Федерации и источник финансирования дефицита федерального бюджета, но и любые бюджетные обязательства Российской Федерации, т.е. такие расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено федеральным законом о бюджете на соответствующий финансовый год (статьи 6, 89, 94, 97 и 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Включение в понятие "финансовые обязательства Российской Федерации" именно бюджетных, а не любых расходных обязательств Российской Федерации продиктовано тем, что расходные обязательства, как обусловленные нормативными правовыми актами или договорами обязанности Российской Федерации предоставить соответствующим субъектам средства федерального бюджета, выступая основой формирования расходов федерального бюджета, сами по себе, даже если они предусмотрены актом, принятым в текущем бюджетном цикле, но не учтены в федеральном законе о федеральном бюджете и сводной бюджетной росписи на текущий период, не создают обязанность органа, исполняющего бюджет, произвести расходование средств федерального бюджета в течение определенного срока (статьи 84 и 222 Бюджетного кодекса Российской Федера-

490

ции). Если же требуется корректировка объема расходных обязательств, учтенных в федеральном законе о федеральном бюджете, то соответствующие изменения должны вноситься именно в этот федеральный закон.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов (Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П).

Из этого следует, что пункт 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в части, ограничивающей вынесение на референдум вопроса об изменении и исполнении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования, не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.

Вместе с тем федеральный законодатель вправе конкретизировать условия и порядок вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут потребовать изменения расходных обязательств государства, с тем чтобы - исходя из принципов рациональности и справедливости - гарантировать необходимость сбалансированности бюджета и выполнение обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно, как этого требует Конституция Российской Федерации, в частности ее статьи 104 (часть 3) и 114 (пункты "а", "б" части 1).

4. Согласно части 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Данные требования не могут рассматриваться как противоречащие Конституции Российской Федерации и нарушающие какие-либо конституционные права и свободы, поскольку они имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений, которые, согласно статье 83 названного Федерального конституционного закона, общеобязательны, не нуждаются в дополнительном утверждении, действуют на всей территории Российской Федерации и могут быть отменены или изменены не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок его отмены или изменения.

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений (Постановления от 13 марта 1992 года N 3-П, от 21 апреля 1993 года N 8-П) изложил применительно к требованиям, предъявляемым к выносимым на референдум вопросам, правовые позиции, которые впоследствии нашли отражение в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации". В силу этих правовых позиций формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

491

5. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" устанавливает, что подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, в том числе Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, к полномочиям которой данный Федеральный конституционный закон (часть 13 статьи 15) относит также проверку соответствия выносимых на референдум вопросов требованиям, предусмотренным в его статье 6.

Такая проверка на стадии реализации инициативы проведения референдума - необходимый элемент механизма защиты прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме и незыблемости закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и конституционных гарантий их реализации, а также соблюдения установленных Конституцией Российской Федерации исключительных прерогатив Федерального Собрания и других федеральных органов государственной власти.

5.1.Осуществляя проверку вопросов референдума по форме и содержанию, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации - исходя из возложенных на нее задач - выявляет их действительный смысл и определенность правовых последствий решения референдума, для чего при необходимости запрашивает мнения специалистов, назначает экспертизы, получает дополнительные разъяснения у инициаторов референдума относительно сути заявленных вопросов и целей референдума и, принимая решение, на этой основе аргументирует свои выводы, в том числе посредством моделирования возможного истолкования вопросов и правовых последствий ответов на них. Государственные органы, учреждения, их должностные лица обязаны, в свою очередь, оказывать Центральной избирательной комиссии Российской Федерации содействие в реализации ее полномочий, предоставлять необходимые сведения и материалы и давать ответы в пятидневный срок (части 1 и 4 статьи 35 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации").

При выявлении несоответствия вопроса (вопросов) референдума установленным законом критериям участвующие в выдвижении инициативы проведения референдума граждане не лишаются права продолжать начатую процедуру, - напротив, они приобретают возможность устранить выявленные нарушения еще до совершения действий по дальнейшему развитию своей инициативы, требующих значительных организационных ресурсов и материальных затрат, а в случае несогласия с решением - обжаловать его в судебном порядке.

Следовательно, наделение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации полномочием осуществлять предварительную проверку соответствия вопросов референдума требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" не противоречит Конституции Российской Федерации постольку, поскольку это согласуется со статусом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, направлено на защиту конституционного права граждан на участие в референдуме, не затрагивает компетенцию какихлибо федеральных органов государственной власти и предполагает подконтрольность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как управомоченного законодателем органа правоприменения суду, решения которого обязательны для исполнения (пункт 11 статьи 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

5.2.Закрепив в частях 13 и 17 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" механизм контроля за соблюдением требований его статьи 6 на стадии реализации инициативы проведения референдума, федеральный законодатель предусмотрел, что соответствующее решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, являющееся основанием для отказа избирательной комиссией субъекта Российской Федерации в регистрации региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, а решение избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - в верховный суд республики и равные ему суды других субъектов Российской Федерации.

Таким образом, споры о том, отвечает ли выносимый на референдум вопрос требованиям статьи 6 названного Федерального конституционного закона, включая споры по поводу соответствия вопросов референдума Конституции Российской Федерации, по поводу возможного ограничения, отмены или умаления ими общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, а также

492

конституционных гарантий таких прав и свобод, т.е. споры, конституционные по своей природе, разрешаются без участия учрежденного Конституцией Российской Федерации специализированного судебного органа конституционного контроля.

Между тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 16 июня 1998 года N 19-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля, - в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан (статья 18; статья 47, часть 1; статья 118, часть 2; статьи 125, 126 и 127).

Установление подконтрольности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации суду общей юрисдикции в части разрешения споров конституционного характера, т.е. неадекватное определение федеральным законодателем подведомственности судам соответствующих дел, не обеспечивает предусмотренные самой Конституцией Российской Федерации гарантии судебной защиты основ конституционного строя, в том числе верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, а также прав и свобод человека и гражданина. Поэтому федеральному законодателю надлежит, руководствуясь указанными конституционными принципами и исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю с учетом юридической природы и характера возникающих в процессе подготовки и проведения референдума Российской Федерации споров как конституционных.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1.Признать соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета.

2.Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку по своему конституци- онно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное законоположение не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.

3.Признать не противоречащей Конституции Российской Федерации часть 7 статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу названное законоположение предполагает, что формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы участвующий в референдуме гражданин не был вынужден голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных

водном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса прин-

493

ципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие федеральные органы государственной власти полномочиям.

4. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации положение части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", как закрепляющее полномочие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществлять предварительную проверку соответствия вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона.

Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 47 (часть 1), 118 (часть 2), 125 и 126, указанное законоположение во взаимосвязи с положениями части 17 той же статьи и статьи 6, как устанавливающее механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства.

Федеральному законодателю надлежит, исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю за разрешением споров, возникающих из признания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вопросов референдума Российской Федерации не отвечающими требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".

…

494

Таблица «Основные категории, рассматриваемые в судебных решениях»

Условные обозначение:

ПКС – Постановление Конституционного Суда РФ; ОКС – Определение Конституционного Суда РФ; ЗКС – Заключение Конституционного Суда РФ; ПП ВС – Постановление Пленума Верховного Суда РФ.

495

496

497

498

499