1 - Гончаров М.В. - Судебная практика к курсу КПРФ. 2007 год. 516 с_
.pdfсвободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства. Уведомительная регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства и в соответствии со статьей 6 Закона Россий-
ской Федерации от 25 июня 1993 года обязывает гражданина лишь обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства, предъявив при этом паспорт и документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение.
…
Вместе с тем обеспечение общественной, экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункты "б", "д", "к" части 1
Конституции Российской Федерации). Поэтому наряду с Российской Федерацией органы вла-
сти субъектов Российской Федерации также вправе принимать правила регистрационного учета, не изменяя, однако, его правового режима и не допуская ограничения прав и свобод граждан.
Установленные нормативными актами Правительства Москвы, Правительства Московской области и главы администрации Московской области положения об уплате сбора и представлении квитанций о его уплате как условии для регистрации гражданина противоречат Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 года и Правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и фактически устанавливают совершенно иной - разрешительный - правовой режим регистрации граждан, который не соответствует основному праву каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства. Отказ в регистрации на основании оспариваемых актов, кроме того, носит характер санкции за неуплату установленного сбора.
Эти нормы препятствуют реализации ряда основных прав и свобод граждан, признанных и гарантированных Конституцией Российской Федерации, в частности права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме; права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; права свободно и в полном объеме пользоваться и распоряжаться имуществом, свободно перемещать товары, услуги и финансовые средства; права на социальное обеспечение, получение медицинской помощи, дошкольного и школьного образования.
Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией Российской Федерации без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации с связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции Российской Федерации (статья 27, часть 1).
4. По мнению главы Республики Коми, статья 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года и распоряжения главы администрации Московской области от 9 февраля 1993 г. N 83 и от 6 мая 1994 г. N 439 не соответствуют статьям 4 (часть 2) и 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, поскольку Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" не предусмотрены сборы с граждан на развитие инфраструктуры и лицензионные сборы на приглашение иногородних специалистов.
Конституционность статьи 2 Закона города Москвы оспаривается также в жалобах граждан В.И. Куцылло и Р.С. Клебанова. По их мнению, нормы данной статьи как по буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому им названными ранее Постановлениями Правительства Москвы, предполагают, что уплата сбора выступает в качестве условия регистрации граждан по месту жительства. Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "и" части 1, Конституции Российской Федерации).
160
Конституция Российской Федерации не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, включая установление общих принципов налогообложения и сборов, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Следовательно, для субъектов Российской Федерации не исключается возможность устанавливать собственные налоги и сборы, но лишь в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации, и с соблюдением основных прав и свобод граждан.
Вместе с тем установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться "законно установленными" (статья 57 Конституции Российской Федерации). Данное положение имеет значение как при оценке конституционности закона, в том числе закона субъекта Российской Федерации, устанавливающего конкретный налог, так и при оценке конституционности полномочия органа государственной власти на установление налога.
Всоответствии с пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" подлежит применению в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. Согласно его статье 2 все виды платежей (налоги, сборы, пошлины и другие платежи) взимаются только в установленном законом порядке. Между тем глава администрации Московской области вопреки этому требованию установил плату за поселение в Московской области своими распоряжениями от 9 февраля 1993 г. N 83, от 6 мая 1994 г. N 439 и от 7 июля 1994 г. N 638. К тому же последнее из них, действующее, распоряжение не соответствует и статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой выдача лицензий возможна только в отношении строго определенных видов деятельности, устанавливаемых федеральным законом.
Конституция Российской Федерации исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти. Установив лицензионный сбор за поселение в Московской области, глава администрации Московской области вышел за пределы своих полномочий
ив нарушение статьи 57 Конституции Российской Федерации вмешался в сферу деятельности законодателя.
5. Регулируя налогообложение, субъекты Российской Федерации в полной мере должны руководствоваться требованиями статьи 18 Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. В законах субъектов Российской Федерации, устанавливающих налоги и сборы, должны учитываться такие конституционные принципы, как принцип равенства (статья 19, часть 1) и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод (статья 55, часть 3).
Вцелях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы (статьи 6 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации) предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов.
Между тем статья 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года не учитывает финансового потенциала различных налогоплательщиков и фактически устанавливает подушную систему налогообложения, что при чрезмерно высоком налоге означает взыскание существенно большей доли из имущества неимущих или малоимущих граждан и меньшей доли - из имущества более состоятельных граждан.
Налогообложение всегда означает определенные ограничения права собственности, закрепленного в статье 35 Конституции Российской Федерации. В связи с этим на законы субъектов Российской Федерации о налогах и сборах в полной мере распространяется положение статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом лишь в той мере, в какой это соответствует определенным конституционно значимым целям, т.е. пропорционально, соразмерно им. Налогообложе-
ние, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть при-
161
знано несоразмерным. Поэтому при чрезмерности налогов и сборов проблема их дифференциации в связи с обеспечением принципов равенства и справедливости приобретает особое значение.
Вводя собственные налоги и сборы, субъекты Российской Федерации должны учитывать, что в соответствии со статьей 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Из этого положения также следует, что субъекты Российской Федерации не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Установление налогов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в статье 7 Конституции Российской Федерации целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Недопустимость установления законами субъектов Российской Федерации произвольных налоговых изъятий вытекает также из принципа единой финансовой, в том числе налоговой, политики, закрепленного в статье 114 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации.
Таким образом, статья 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года соответствует Конституции Российской Федерации (статья 73) в части права субъекта Российской Федерации устанавливать собственные налоги и сборы и не соответствует Конституции Российской Федерации (статьи 7, 19 (часть 1), 55 (часть 3), 57) в той части, в какой она нарушает конституционные принципы равенства и соразмерного конституционно значимым целям ограничения основных прав и свобод человека и гражданина, а также искажает смысл общих принципов налогообложения в Российской Федерации.
6. Пункт 21 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, утвержденного Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 года (в редакции от 24 ноября 1994 года), устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют право на выбор места жительства во всех населенных пунктах Ставропольского края, кроме городов Кавказских Минеральных Вод и прилегающих к ним населенных пунктов, лишь при наличии специального разрешения, выдаваемого только главами администраций соответствующих районов и городов на основании рекомендаций специально создаваемых комиссий при главах администраций и в пределах ежегодных квот, равных 0,5 процента от числа жителей соответствующего населенного пункта.
Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1992 года "Об особо охраняемом эко- лого-курортном регионе Российской Федерации" району Кавказских Минеральных Вод придан статус особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации, имеющего федеральное значение. В соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 1995 года "О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах" (статьи 1 и 3) курорты федерального значения, т.е. освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находятся в ведении федеральных органов государственной власти; порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются положением о данном курорте; в зависимости от значения курорта положение о нем утверждается Правительством Российской Федерации либо соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации; Правительство Российской Федерации устанавливает границы и режим округов санитарной охраны курортов, имеющих федеральное значение, определяя при этом режим хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающий защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно - оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения.
Правительству Российской Федерации названным Указом Президента Российской Федерации поручено принять меры по регулированию механического прироста населения в регионе Кавказских Минеральных Вод. Вместе с тем ни самим Указом, ни принятыми в соответствии с ним постановлениями Правительства Российской Федерации органы власти Ставропольского края никакими полномочиями по решению этого вопроса не наделялись.
Введя квоту на поселение в городах Кавказских Минеральных Вод, Государственная Дума Ставропольского края установила ограничения на выбор места жительства, что может быть сде-
лано только федеральным законодателем, а также вмешалась в сферу регулирования прав и
162
свобод человека и гражданина, относящуюся к исключительному ведению Российской Федерации (пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации). Кроме того, порядок реализации конституционного права на свободу передвижения и выбора места жительства был определен не законом, а Временным положением, утвержденным постановлением Думы. Таким образом, пункт 21 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае не соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения разгра-
ничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также по содержанию норм и по форме нормативного акта.
В пункте 3 Временного положения установлено, что право граждан на выбор места жительства на территории Ставропольского края реализуется только на возмездной основе - с возмещением краевому и местным бюджетам дополнительных расходов, вызванных необходимостью трудового, бытового и социально-культурного обустройства вновь прибывших на территорию края. Уплата соответствующих сумм как условие для регистрации граждан на территории края, придающее такой регистрации разрешительный характер, ограничивает в нарушение статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации основное право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства (статья 27, часть 1, Конституции Российской Федерации).
На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74, 75, 87, 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1.Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 55 (часть 3) и 57: пункт 1 Порядка рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих за пределами г. Москвы и Московской области, прибывающих на жительство в г. Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922; пункт 1 распоряжения главы администрации Московской области от 9 февраля 1993 г. N 83 "Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на приобретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов"; распоряжение главы администрации Московской области от 6 мая 1994 г. N 439 "О стоимости лицензий"; пункт 1 распоряжения главы администрации Московской области от 7 июля 1994 г. N 638 "Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на приобретение лицензий на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов и рабочих юридическими лицами
ифизическими лицами, выбравшими местом пребывания и жительства Московскую область" и положения названного Порядка, как воспроизводящие положения распоряжений главы администрации Московской области от 9 февраля 1993 г. N 83 и от 6 мая 1994 г. N 439; примечание к подпункту "б" пункта 2 раздела III Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области, утвержденных Постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 26 декабря 1995 г. N 1030-43, в части, воспроизводящей по существу нормы, утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922.
2.Признать соответствующей Конституции Российской Федерации статью 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство" в части, предусматривающей право Московской городской Думы устанавливать налоги и сборы в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Признать не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 7, 19 (часть 1), 55 (часть 3), статью 2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года в той ее части, в какой она противоречит принципам равенства, соразмерности прав и свобод человека и гражданина конституционно значимым целям, а также социального государства.
3.Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 55 (часть 3), 71 (пункт "в"), пункты 3 и 21 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, утвержденного Постановлением Госу-
163
дарственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 г. N 118-8 (в редакции от 24 ноября
1994 года).
Ввиду высокой хозяйственной и рекреационной нагрузки в регионе Кавказских Минеральных Вод в соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 1995 года "О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах" и Указом Президента Российской Федерации от 27 марта 1992 г. N 309 "Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации" Правительству Российской Федерации необходимо принять меры, обеспечивающие защиту и сохранение природных лечебных ресурсов Кавказских Минеральных Вод.
…
164
25.
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 22 апреля 1996 г. N 10-П
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЬИ 107 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явились запрос Государственной Думы о толковании ряда положений статьи 107 Конституции Российской Федерации, запрос Президента Российской Федерации о толковании части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а также запрос Совета Федерации о толковании части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений статьи 107 Конституции Российской Федерации, связанных с понятием "принятый федеральный закон", с процедурой отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации, а также с повторным рассмотрением федерального закона палатами Федерального Собрания в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке".
В соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела по данным запросам, как касающиеся одного и того же предмета, соединены в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Б.С. Эбзеева… Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Позиция Государственной Думы, обратившейся с просьбой дать толкование используемого в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понятия "принятый федеральный закон" и, соответственно, разъяснить, какая из палат Федерального Собрания направляет Президенту Российской Федерации принятый федеральный закон, заключается в следующем: именно Государственная Дума направляет Президенту Российской Федерации федеральные законы, принятые ею и не рассмотренные Советом Федерации в четырнадцатидневный срок (при условии, что закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации); Государственная Дума направляет Президенту Российской Федерации и федеральные законы, принятые ею повторно после отклонения Советом Федерации. Эта позиция отражена в статьях 116 и 122 Регламента Государственной Думы. Государственная Дума ставит также вопрос о том, могут ли случаи возвращения Президентом Российской Федерации принятых федеральных законов без рассмотрения расцениваться как их отклонение, которое требует в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации повторного рассмотрения закона Государственной Думой.
Президент Российской Федерации полагает, что понятие "принятый федеральный закон" включает как принятие федерального закона Государственной Думой, так и одобрение его Советом Федерации, а также повторное, после отклонения Советом Федерации, принятие закона Государственной Думой. Позиция Президента Российской Федерации изложена в его запросе в Конституционный Суд Российской Федерации и в письме на имя председателя Государственной Думы от 24 мая 1995 года, в котором, кроме того, утверждается, что принятые федеральные законы могут направляться Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования только Советом Федерации, за исключением случая, предусмотренного частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации, т.е. если при несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации при повторном голосовании за данный закон проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
По мнению Совета Федерации, положение части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации о том, что отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон подлежит рассмотрению палатами Федерального Собрания "в установленном Конституцией Российской Федерации порядке", означает, что этот порядок должен быть аналогичен порядку рассмотрения федеральных законов, подлежащих в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, а процедура повторного рассмотрения закона должна соответствовать процедуре, определенной Постановлением Конституционного Су-
165
да Российской Федерации от 23 марта 1995 года по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи
106Конституции Российской Федерации.
2.В соответствии со статьей 94, частью 1 статьи 95, статьями 104 - 108 Конституции Российской Федерации в осуществлении законодательной функции участвуют Совет Федерации и Государственная Дума, а также Президент Российской Федерации, другие государственные органы и лица. При этом из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества.
3.Смысл используемого в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понятия "принятый федеральный закон" раскрывается в системной связи с нормами статей 94, 105, 106 и части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.
Под принятым федеральным законом подразумевается, прежде всего, федеральный закон, принятый Государственной Думой (части 1 и 2 статьи 105, статья 106) и считающийся одобренным Советом Федерации (часть 4 статьи 105) с соблюдением установленных Конституцией Российской Федерации правил и предусмотренных ею процедур. При этом одобрение закона Советом Федерации может быть выражено как в активной форме - путем голосования, так и в пассивной форме: федеральный закон считается одобренным, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
Участие (активное либо пассивное) Совета Федерации - обязательный этап законотворческой процедуры. Завершение ее в Федеральном Собрании окончательным принятием федерального закона Государственной Думой возможно лишь в случае, если отклоненный Советом Федерации закон выносится на повторное голосование Государственной Думы и одобряется не менее чем двумя третями от общего числа ее депутатов (часть 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации).
Конституцией Российской Федерации предусматривается также, что отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон повторно рассматривается и Государственной Думой, и Советом Федерации (часть 3 статьи 107). При этом "принятым федеральным законом" считается закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания.
Понятие "принятый федеральный закон", содержащееся в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия "принятый Государственной Думой федеральный закон" (части 1, 2 и 3 статьи 105, статья 106). Несовпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.
Таким образом, в рамках рассматриваемых Конституционным Судом Российской Федерации запросов понятием "принятый федеральный закон" охватываются законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации, законы, повторно принятые Государственной Думой в предусмотренном частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации случае, а также законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.
4.В связи с толкованием понятия "принятый федеральный закон" возникает вопрос, на ком из участников законодательного процесса лежит конституционная обязанность направить такой закон Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Логика законодательного процесса, представляющего собой конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, и характер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений его участников, их взаимных прав и обязанностей, также установленных Конституцией Российской Федерации, предполагают, что принятый федеральный
закон должен направляться главе государства для подписания и обнародования той палатой Федерального Собрания, в которой завершается процедура принятия федерального закона,
как это истолковано в пункте 3 мотивировочной части настоящего Постановления. Конституцией Российской Федерации предусмотрена обязательность передачи принятого
Государственной Думой федерального закона на рассмотрение Совета Федерации и определен ее срок - пять дней (часть 3 статьи 105). С момента передачи закона начинается следующий этап за-
166
конодательного процесса, на котором установленные Конституцией Российской Федерации полномочия осуществляет Совет Федерации.
Завершение данного этапа передачей Советом Федерации одобренного им закона в Государственную Думу, в том числе для направления Президенту Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. По смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации именно на Совете Федерации после одобрения им путем голосования или без рас-
смотрения принятого Государственной Думой федерального закона лежит обязанность в установленный срок направить его главе государства для подписания и обнародования. От этой обязанности Совет Федерации не освобождается и в случаях, когда он пропустил четырнадцатидневный срок для рассмотрения закона, так как несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой федеральным законом, заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона в смысле части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации и не порождает предусмотренные ею юридические последствия.
Если Совет Федерации в соответствии с частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации отклонил федеральный закон, а в Государственной Думе за него повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов (часть 5 статьи 105 Конституции Российской федерации), такой закон считается "принятым федеральным законом", и именно Государственная Дума во исполнение части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации обязана направить его Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
При этом Президент Российской Федерации в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 статьи 80) обязан принимать необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией Российской Федерации срока направления принятого федерального закона главе государства.
5. Государственная Дума просит дать толкование положению части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации об отклонении принятого федерального закона Президентом Российской Федерации.
Поскольку для этого случая Конституцией Российской Федерации предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом Российской Федерации решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания.
Согласно части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации глава государства может воспользоваться правом вето в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему феде-
рального закона. Следовательно, решение об отклонении закона, заявленное по истечении ука-
занного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренные указанной нормой Конституции Российской Федерации юридические последствия.
Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент Российской Федерации может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1
статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть пе-
167
реданы заинтересованными сторонами в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации.
6.Совет Федерации просит дать толкование содержащегося в части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации положения об "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации.
Конституцией Российской Федерации определено, что в случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если Государственная Дума при повторном рассмотрении закона не одобрит его двумя третями голосов в ранее принятой редакции, т.е. не преодолеет вето, то сформулированные Президентом Российской Федерации замечания к закону могут быть рассмотрены Государственной Думой и Советом Федерации в порядке, предусмотренном статьей 105 Конституции Российской Федерации.
При одобрении не менее чем двумя третями голосов депутатов Государственной Думы федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, в ранее принятой редакции он передается в Совет Федерации. Если последний не менее чем двумя третями голосов также одобряет закон, то он считается принятым и подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.
Порядок одобрения закона в ранее принятой редакции имеет ряд отличий от порядка рассмотрения законов, предусмотренного статьей 105 Конституции Российской Федерации. Закон не
может считаться одобренным Советом Федерации, если не был им рассмотрен, т.е. если вето Президента Российской Федерации не было преодолено путем голосования. Если Совет Феде-
рации с целью преодоления вето начал повторное рассмотрение закона в пределах четырнадцатидневного срока, то на процедуру такого рассмотрения распространяется Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации. Кроме того, для одобрения закона необходимо квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания. Исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также создание согласительной комиссии, поскольку закон должен быть одобрен в единой редакции, ранее принятой обеими палатами. Установлена обязанность Президента Российской Федерации подписать одобренный обеими палатами закон и определен иной срок его подписания.
Таким образом, на процедуру повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания с целью преодоления вето Президента Российской Федерации не распространяются положения частей 2, 4 и 5 статьи 105, части 2 статьи 107 Конституции Российской Федерации постольку, поскольку в части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации для этого установлены иные, специальные, правила.
Если в результате повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом Российской Федерации закона хотя бы одна из палат не соберет надлежащего большинства голосов для одобрения закона в прежней редакции или примет решение о внесении в него изменений и дополнений, дальнейшее рассмотрение вопроса возможно только в порядке, установленном статьей 105 Конституции Российской Федерации.
7.В силу части 2 статьи 107 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение четырнадцати дней с момента поступления не отклонит его.
Президент Российской Федерации также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон
(пункт "д" статьи 84, часть 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации).
На основании изложенного … Конституции Российской Федерации постановил:
1.Под "принятым федеральным законом" по смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понимаются:
168
законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации;
законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации;
законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.
2.Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту Российской Федерации Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации, принятый федеральный закон Президенту Российской Федерации направляет Государственная Дума.
3.Отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации, предусмотренное частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.
Не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.
4.Положение части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации о том, что в случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения частей 1 и 3 статьи 105, положение части 4 статьи 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 года (СЗ РФ, 1995, N 13, ст. 1207), а также положения частей 1 и 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации. Если отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.
…
169