98. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание: общая характеристика, особенности.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание — это направление деятельности органов прокуратуры РФ по обеспечению законности при раскрытии и расследовании преступлений, расследуемых органами дознания, защиту прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства и обеспечение незамедлительного реагирования на выявление нарушений законов, допущенных при расследовании указанных преступлений.

Закона о прокуратуре РФ не содержит специальную норму регламентирующую предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания. Его содержание вытекает из содержания ст. 29 определяющей предмет для всего широкого направления прокурорского надзора за исполнением закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Исходя из этого предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания составляют: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведение дознания, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание.

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, дознания деятельность, которых определены Законом о прокуратуре РФ, законом об оперативно-розыскной деятельности (в части в которой ОРД осуществляется в рамках уголовного судопроизводства), Уголовно-процессуальным кодексом, а также ведомственными актами Генерального прокурора РФ. Надзор охватывает законность деятельность всех существующих в РФ органов, осуществляющих дознание, а также принимаемых ими решений. Также установлены определённые рамки прокурорского надзора. Во-первых, надзор прокурора касается как процессуальных, так и непроцессуальных аспектов осуществляется и осуществляется в рамках УПК, закона об оперативно-розыскной деятельности и Закона о прокуратуре. Указания надзирающего прокурора для органа дознания являются обязательными.

Целями прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания являются:

— обеспечение незамедлительного реагирования на выявленные нарушения законов, допущенные при производстве дознания;

— обеспечение защиты прав и законных интересов участников дознания, а также иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены;

— обеспечение раскрытия и расследования преступлений, отнесенных к компетенции органов дознания.

При этом необходимо обратить внимание на то, что прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением законов органами дознания обязаны принимать исчерпывающие меры для восстановления нарушенных прав и возмещению причиненного вреда.

Задачи. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания в досудебном производстве в общем случае решает две задачи: во-первых, служит средством обеспечения верховенства Конституции и защиты прав и свобод граждан; во-вторых, осуществляет надзор за соблюдением закона, позволяет эффективно проводить дознание. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания в досудебном производстве определяются с учетом целей прокуратуры и назначения уголовного судопроизводства. Прокурорский надзор решает следующие задачи: принятие мер, направленных на исполнение органами дознания требований закона по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; принятие мер к обеспечению защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничении ее прав и свобод; надзор за исполнением требований закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях; надзор за соблюдением установленного законом порядка возбуждения уголовных дел; осуществление надзора за соблюдением предусмотренных законом мер по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления; надзор за соответствием требованиям закона решений, принимаемых в процессе дознания ; осуществление надзора за соблюдением условий и порядка проведения процессуальных действий, а также оснований для их проведения; надзор за соблюдением прав других участников уголовного судопроизводства при проведении дознания.

Объектом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, являются государственные органы, уполномоченные в соответствии с УПК РФ осуществлять предварительное расследование в форме дознания и другие процессуальные полномочия (п. 24 ст. 5 УПК РФ).

К органам дознания относятся органы, перечисленные в ст. 40 УПК РФ:

— органы внутренних дел и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) полиции, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в том числе территориальные и входящие в их структуру межрайонные, городские (районные) органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствие с федеральным законом полномочиями по осуществлению ОРД;

— органы ФССП России;

— начальники органов военной полиции Вооруженных Сил России, командиров воинских частей, соединений, начальников военных учреждений или гарнизонов;

— органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.

Субъектами прокурорского надзора являются должностные лица органов дознания. К ним относятся: дознаватель (должностное лицо, правомочное либо уполномоченное органом дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные УПК РФ); начальник органа дознания (должностное лицо, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поучения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять полномочия, предусмотренные УПК РФ); начальник подразделения дознания (должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форме дознания, а также его заместитель). Необходимо учитывать, что при производстве дознания группой дознавателей в порядке ст. 223.2 УПК РФ полномочия, перечисленные в п. 3 и 4 указанной статьи (прекращение уголовного дела полностью или частично, возбуждение перед прокурором ходатайства о продлении срока дознания и др.), осуществляет только дознаватель — руководитель группы дознавателей.

Конкретизированный и закрытый перечень дознавателей содержит ч. 3 ст. 151 УПК РФ. В него входят дознаватели: органов внутренних дел, органов Федеральной службы судебных приставов, органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, пограничных органов ФСБ России; следователи СК России; дознаватели (следователи) органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов.

Правовое регулирование. Прокурорской надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание регулируется Законом о прокуратуре РФ, законом об оперативно-розыскной деятельности (в части в которой ОРД осуществляется в рамках уголовного судопроизводства), Уголовно-процессуальным кодексом, а также ведомственными актами Генерального прокурора РФ: Приказами Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 (в ред. от 28.12.2007) «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»; от 05.09.2011 № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»; от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры РФ по противодействию преступности»; от 15.03.2010 № 107 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора при заключении с подозреваемым (обвиняемым) досудебных соглашений о сотрудничестве по уголовным делам»; от 12.07.2010 № 276 (в ред. от 22.04.2011) «Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства»; а также Указанием Генерального прокурора РФ от 19.12.2011 № 433/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственной уголовных дел».

Полномочия прокурора, реализуемые в данном направлении прокурорского надзора, представляют собой совокупность прав, предоставленных государством органам прокуратуры для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание. В соответствии с положением ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и иными федеральными законами. Указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания, является властями – императивными, контролирующими процессуальную деятельность органов дознания. Этим они отличаются от полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознаниями и предварительного следствия, относящихся к надзорным полномочиям.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона, органами, дознания, подразделяющиеся на следующие группы:

- полномочия по выявлению нарушений закона;

- полномочия по реагированию на правомерные процессуальные действия органов дознания;

- полномочия по реагированию на выявленные нарушения закона;

К первой группе полномочий относятся право проводить проверки исполнения законов данными органами;

— проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37);

— по мотивированному письменному запросу знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела (ч. 2.1 ст. 37);

- право получать письменные объяснения с должностных лиц и иных сотрудников, осуществляющих, дознание по поводу выявленных нарушений закона.

Ко второй группе относятся полномочия:

— утверждать обвинительный акт, обвинительное постановление по уголовному делу (п. 14 ч. 2 ст. 37);

— давать дознавателю согласие на возбуждение уголовного дела частно-публичного или частного обвинения в случаях, когда отсутствует заявление потерпевшего или его законного представителя и преступление совершенно в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы (ч. 4 ст. 20 УПК РФ);

— по ходатайству дознавателя продляет срок проверки сообщения о преступлении свыше 10 суток до 30 суток при необходимости проведения документальных проверок, ревизий, судебных экспертиз, исследований документов, предметов, трупов, а также проведения ОРМ с обязательным указанием на конкретные, фактические обстоятельства, послужившие основанием для такого продления (ч. 3 ст. 144 УПК РФ);

— давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

— утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу (п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

К третьей группе относятся полномочия:

- выносить мотивированное постановление о направлении материалов, содержащих сообщения о преступлении, в орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37);

- требовать от органов дознания устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования (п. 3 ч. 2 ст. 37);

- отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора (п. 6 ч. 2 ст. 37);

— возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения или квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного акта, обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков (п. 15 ч. 2 ст. 37);

— в необходимых случаях поручает производство дознания по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести (п. 2 ч. 3 ст. 150 УПК РФ), а также дает письменные указания о передаче уголовного дела для производства предварительного следствия в порядке ч. 4 ст. 150 УПК РФ;

— давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве необходимых процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

— отменяет незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

— разрешает отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы (п. 9 ч. 2 ст. 37, ч. 1 ст. 67 УПК РФ);

— отстраняет дознавателя от производства расследования, если им допущены такие нарушения требований УПК РФ, которые могут повлиять на исход дела (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

— продлевать сроки дознания (ч.ч. 3—5 ст. 223 УПК РФ);

— изымать любое уголовное дело у органа дознания и передает его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

— в случае установления оснований возобновления дознания, предусмотренных ст. 211 УПК РФ, прокурор выносить постановление о возобновлении дознания по уголовному делу (ч. 3.1 ст. 223 УПК РФ);

— при утверждении обвинительного акта вправе своим постановлением исключить из обвинительного акта отдельные пункты обвинения или переквалифицировать обвинение на менее тяжкое (ч. 2 ст. 226 УПК РФ);

- участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ (п. 8 ч. 2 ст. 37);

- при наличии оснований возбуждать перед судом ходатайство о продлении срока домашнего ареста или срока содержания под стражей по уголовному делу, направляемому в суд с обвинительным заключением или обвинительным актом (п. 8.1 ч. 2 ст. 37);

- передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю СК России с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12 ч. 2 ст. 37) При наличии в уголовном деле, находящемся в производстве органа дознания, сведений о совершении преступлений организованными группами, преступными сообществами (преступными организациями) руководитель органа прокуратуры безотлагательно изымает дело и передает его следователю (п. 1,4 Приказа от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры РФ по противодействию преступности»);

— осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ;

В соответствии с ч.5 ст. 21 УПК РФ прокурор вправе после возбуждения уголовного дела заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве.

Правовые средства, применяемые при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания по целевому назначению, классифицируются на две группы:

- средства выявления нарушений закона;

- средства реагирования на нарушения закона, включая средства превентивного действия.

Средством выявления нарушений законов, допущенных органами дознания, являются прокурорские проверки. Применительно к данному направлению прокурорского надзора это комплекс мыслительных, организационных и правовых действий прокурора, направленных на выявление и предупреждение нарушений законов в деятельности органов дознания, а также виновных лиц.

Проверки в данном направлении прокурорского надзора имею свою специфику:

Во-первых, данная проверка относится к надзорным поскольку прокуратурой проверяются поднадзорный данным органам объекты и субъекты. Следовательно, требования прокурора, адресованные указанным субъектам в актах прокурорского реагирования, носят императивный характер.

Во-вторых, предметом прокурорской проверки является соответствие закону (материальному УК РФ и процессуальному УПК РФ) деятельность органов дознание включая законность издаваемых ими правовых актов.

В-третьих, проверка имеет определённые пределы граница в рамках которых могут проводится проверочные действия прокурора.

В-четвертых, проверки могут проводиться как по сведениям поступившим из вне, (обращениям граждан, юридических, должностных лиц) так и по инициативе прокурора, в том числе плановые.

Виды проверок. По функциональному признаку проверки в данном направлении прокурорского надзора относятся к надзорным проверкам. По критериям классификации (повод проверки, объем, субъекты целевое назначение и т.д.) проверки подразделяются на:

-проводимые по сигналам и по инициативе самих прокуроров;

- целевые и широкие;

- на специфические прокурорские, смешанные и ведомственные;

- проводимые в единичном органе (структурном подразделении) или нескольких органах одновременно;

- основные и контрольные и некоторые другие.

При этом необходимо отметить, что проверяется законность расследования конкретных уголовных дел, а, следовательно, и должностных лиц, производящих дознание.

Структура проверки Прокурорская проверка в данном направлении деятельности прокуратуры имеет определенную структуру, обусловленную видом проверки и состоит из трех этапов.

Первый этап - предпроверочный, подготовительный. На этом этапе проверяющий прокурор анализирует состояние законности на поднадзорном объекте (органе дознания), которой он намерен проверить, изучает действующее законодательство (УПК РФ, УК РФ, Постановления Пленума верховного суда РФ по уголовным делам) планирует место и время проведения проверки, участников проверочных действий, принимает меры к тому, чтобы все участники проверки находились к началу проверки на местах.

Второй этап - это сами проверочные действия. На этом этапе прокурор истребует и проверяет необходимые материалы, уголовные дела, иные документы, берет письменные объяснения с должностных и иных лиц, с целью выявления нарушений закона, причин и условий нарушений и виновных лиц.

Третий этап - постпроверочные действия. На этом этапе прокурор тщательно анализирует результаты проверочных действий и на их основании готовит акты прокурорского реагирования и другие средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. Затем реализует их и надзирает за исполнением требований прокурора, содержащихся в актах прокурорского реагирования, сроках рассмотрения актов и принятых мерах.

Средства прокурорского реагирования. Данные средства подразделяются на два вида:

- средства прокурорского реагирования на правомерные действия органов дознания;

- средства прокурорского реагирования на нарушения закона.

Средства прокурорского реагирования на правомерные действия органов дознания:

- согласие прокурора (например, дача дознавателю согласие на возбуждение уголовного дела частно-публичного или частного обвинения в случаях, когда отсутствует заявление потерпевшего или его законного представителя и преступление совершенно в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы (ч. 4 ст. 20 УПК РФ);

- утверждение (например, утверждение прокурором обвинительного акта, обвинительного постановление по уголовному делу (п. 14 ч. 2 ст. 37);

Средства прокурорского реагирования на нарушения закона. При выявления органами прокуратуры нарушений закона, допущенных органами дознания прокурор применяет соответствующие средства прокурорского реагирования:

— требование об устранении нарушений закона;

— представление об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих дознание;

— мотивированное постановление прокурора предусмотренные УПК РФ ( например: постановление об отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве; постановление об удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве; постановление о прекращении досудебного сотрудничества; постановление об отказе от внесения представления об особом порядке проведения судебного заседания и вынесения судебного решения по уголовному делу; представление об особом порядке проведения судебного заседания и вынесения решения по уголовному делу) и др.