97. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность: общая характеристика, особенности.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД - это направление деятельности органов прокуратуры РФ по обеспечению законности порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД и незамедлительного реагирования на выявленные нарушения закона.

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность является относительно новым направлением деятельности прокуратуры. Первый Закон РФ о оперативно-розыскной деятельности был принят в 1992 г. В настоящее время действует ФЗ от 12 августа 1995 г.№ 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (в редакции от 29.06.2015 г.) В ст. 21 указанного Федерального закона указывается на то, что надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. Законом регламентировано положение в соответствии с которым по требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, сформулирован и содержится в ст. 29 Закона о прокуратуре РФ. В ней указано, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД. Предмет надзора охватывает законность всю оперативно-розыскную деятельность в целом, как вид государственной деятельности.

Кроме того, в соответствии с ч.2 ст.; Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативен-розыскной деятельности» соответствующие компетентные органы издают нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий. Они вправе на вневедомственном и ведомственном уровнях регулировать перечень дел оперативного учета и порядок их проведения, представление результатов ОРД органу дознания, следователю или в суд и другие вопросы, многие из которых регламентированы в закрытых ведомственных актах. Законность указанных правовых актов также относится к предмету прокурорского надзора.

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, определены Законом об оперативно-розыскной деятельности, а также ведомственными актами Генерального прокурора РФ. Законом предусмотрены определенные ограничения при осуществлении прокурорского надзора в данном направлении. Перечень сведений, которые могут быть представлены прокурору (при определенных условиях) содержится в ст. 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности. В ч.3 данной статьи прямо указывается на то, что сведения о лицах, внедренных в организационные преступные группы, о штатных негласных сотрудников органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

В предмет прокурорского надзора не входит проверка законности решения судьи об удовлетворении ходатайства органа, осуществляющего ОРД, об обследовании жилища о прослушивании телефонных переговоров, о снятии информации с технических каналов связи, о контроле почтово-телеграфной корреспонденции.

Организация оперативно-розыскных мероприятий как разновидность управленческого труда также не входит в предмет прокурорского надзора, поскольку прокурор не должен вторгаться в оценку правильности, используемых в ОРД приемов и методов, конечно же в том случае, если они не приводят к нарушениям требований закона.

Вопросам осуществления прокурорского надзора за исполнением закона об оперативно-розыскной деятельности посвящен Приказ Генеральной прокуратуры России от 15.02.2011 № 33 (в ред. от 28.01.2014) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности». В данном приказе содержится требование при проведении прокурорских проверок обращать внимание на недопустимость применения информационных систем, технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни, здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде.

Целями прокурорского надзора в данном направлении деятельности органов прокуратуры РФ являются: - предупреждение и пресечение возможных нарушений прав и законных интересов физических и юридических лиц; - устранение причин таких нарушений и способствующих им условий; - своевременное принятие мер к восстановлению нарушенных прав и интересов, возмещению причиненного вреда, привлечению виновных должностных лиц и сотрудников органов, осуществляющих ОРД, к установленной законом ответственности.

Надзорная деятельность органов прокуратуры в данном направлении направлена на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при  решении задач ОРД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений; выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших, по добыванию информации о событиях, действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности России; по установлению имущества, подлежащего конфискации.

Задачи надзора за исполнением законов в ОРД носят общеотраслевой и частный характер. (в том случае, когда они сформулированы применительно к отдельным направлениям прокурорского надзора, либо с учетом специфики деятельности определенных оперативных подразделений (органов ФСБ РФ). Уполномоченные прокуроры при осуществлении данного вида прокурорского надзора обязаны решать следующие задачи: с целью выявления пробелов правового регулирования анализировать законы, регламентирующие ОРД и надзор в данной сфере; своевременно проверять законность издаваемых органами, осуществляющими ОРД нормативных актов, регламентирующих как организацию, так и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий; надзирать за принятием оперативно-розыскными органами всех предусмотренных законом мер направленных на решение содержащихся в законе задач ОРД; обеспечивать законности решений должностных лиц оперативных подразделений органов осуществляющих ОРД; устанавливать наличие законных оснований и соблюдение необходимых условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий; в ходе проверок выявлять ущемление прав и законных интересов лиц, оказывающих содействие оперативным органам и принимать меры к их восстановлению и недопущению в будущем.

Объектами надзора в данном направлении прокурорского надзора являются государственные органы, перечень которых содержится в ст. 13 Закона об оперативно-розыскной деятельности. К ним отнесены:

- органы внутренних дел России;

- органы ФСБ России;

-федеральные органы исполнительной власти в области государственной охраны;

- таможенные органов РФ;

- Службы внешней разведки РФ;

- органы Федеральной службы исполнения наказаний;

- органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

- органы внешней разведки Минобороны России, проводят оперативно-розыскные мероприятия лишь в целях обеспечения собственной безопасности, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий других перечисленных выше органов.

Изменения перечня органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, или его дополнение устанавливается федеральным законом.

Субъекты прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, являются должностные лица данных органов. К ним относятся руководители структурных подразделений и оперативные сотрудники решающие задачи оперативно-розыскной деятельности посредством личного участия в организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий, использующие помощь специалистов, обладающих научными, техническими и иными специальными знаниями, а также отдельных граждан с их согласия как на гласной, так и негласной основе.

Правовое регулирование. при осуществлении надзора в данном направлении органы прокуратуры руководствуются Федеральным законом от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Вопросам осуществления прокурорского надзора за исполнением Закона об оперативно-розыскной деятельности посвящены следующие ведомственные акты Генерального прокурора: Приказ Генеральной прокуратуры России от 15.02.2011 № 33 (в ред. от 28.01.2014) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»; Приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 (в ред. от 28.12.2007) «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»; Приказ от 05.09.2011 № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»; Приказ Генпрокуратуры России от 08.02.2017 N 87 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию экстремистской деятельности и терроризма".

Полномочия прокурора, реализуемые в данном направлении прокурорского надзора, представляют собой совокупность прав, предоставленных государством органам прокуратуры для осуществления надзора за исполнением законов органами осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Статья 30 Закона о прокуратуре РФ не содержит перечень полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. В п. 1 данной статьи говориться лишь о том, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством России и другими федеральными законами.

Основные полномочия и правовые средства прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, указаны в ст. 21 Закона об ОРД. Однако в ней не изложены все полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона в данном направлении прокурорской деятельности. В связи с этим перечень указанных полномочий прокурора закрепляется приказами Генерального прокурора РФ, основанных на положениях Закона о прокуратуре РФ. Кроме того, УПК РФ определяет полномочия прокурора по надзору за законностью процессуальных органов дознания и предварительного следствия. Данные полномочия также могут быть использованы при осуществлении прокурорского надзора в данном направлении деятельности. При этом Указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения (п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре).

Основываясь на изложенном можно выделить следующие основные полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона, органами, осуществляющими ОРД подразделяющиеся на следующие группы:

- полномочия по выявлению нарушений закона;

- полномочия по реагированию на выявленные нарушения закона;

К первой группе полномочий относятся:

- право проводить проверки исполнения законов данными органами;

- право знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами;

- право получать письменные объяснения с должностных лиц и иных сотрудников, осуществляющих, оперативно-розыскную деятельность по поводу выявленных нарушений закона.

Ко второй группе относятся:

- предъявлять письменные требования и давать поручения по делам оперативного учета и другим оперативно-служебным делами об устранении выявленных нарушений закона;

- решать вопрос об опротестовании незаконных постановлений руководителя органов осуществляющих ОРД;

- ставить вопрос об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя, органа дознания о возбуждении уголовного дела, вынесенных в порядке реализации результатов оперативно-розыскной деятельности;

- решать вопрос об опротестовании противоречащих закону правовых актов руководителей органов, осуществляющих ОРД;

- решать вопрос о внесении представлений об устранении нарушений закона, в некоторых ставить вопрос о привлечении виновных лиц к ответственности;

- в случае установления оснований для возбуждения уголовного дела направлять материалы компетентным органам для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам нарушения уголовного законодательства.

Правовые средства, применяемые при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД по целевому назначению, классифицируются на две группы:

-средства выявления нарушений закона;

-средства реагирования на нарушения закона, включая средства превентивного действия.

Средством выявления нарушений законов органами, осуществляющими ОРД, являются прокурорские проверки. Применительно к данному направлению прокурорского надзора это комплекс мыслительных, организационных и правовых действий прокурора, направленных на выявление и предупреждение нарушений законов в деятельность органов осуществляющих ОРД, а также виновных лиц.

Указанные проверки имею свою специфику:

Во-первых, данная проверка относится к надзорным поскольку прокуратурой проверяются поднадзорный данным органам объекты и субъекты. Следовательно, требования прокурора, адресованные указанным субъектам в актах прокурорского реагирования, носят императивный характер.

Во-вторых, предметом прокурорской проверки является соответствие закону деятельность органов осуществляющих ОРД включая законность издаваемых ими правовых актов.

В-третьих, проверка имеет определённые пределы граница в рамках которых могут проводится проверочные действия прокурора.

В-четвертых, проверки могут проводиться как по сведениям поступившим из вне, (обращениям граждан, юридических, должностных лиц) так и по инициативе прокурора, в том числе плановые.

Виды проверок. По функциональному признаку проверки в данном направлении прокурорского надзора относятся к надзорным проверкам. По критериям классификации (повод проверки, объем, субъекты целевое назначение и т.д.) проверки подразделяются на:

-проводимые по сигналам и по инициативе самих прокуроров;

- целевые и широкие;

- на специфические прокурорские, смешанные и ведомственные;

- проводимые в единичном органе (структурном подразделении) или нескольких органах одновременно;

- основные и контрольные и некоторые другие.

Структура проверки. Прокурорская проверка в данном направлении деятельности прокуратуры имеет определенную структуру, обусловленную видом проверки и состоит из трех этапов.

Первый этап - предпроверочный, подготовительный. На этом этапе проверяющий прокурор анализирует состояние законности на поднадзорном объекте, которой он намерен проверить, изучает действующее законодательство (Закон об оперативно-розыскной деятельности, УПК РФ, Постановления Пленума верховного суда РФ) планирует место и время проведения проверки, участников проверочных действий, принимает меры к тому, чтобы все участники проверки находились к началу проверки на местах.

Второй этап - это сами проверочные действия. На этом этапе прокурор истребует и проверяет необходимые материалы, оперативно-розыскные, оперативно-поисковые дела, иные документы, берет письменные объяснения с должностных и иных лиц, с целью выявления нарушений закона, причин и условий нарушений и виновных лиц.

Третий этап - постпроверочные действия. На этом этапе прокурор тщательно изучает собранные материалы проверки и на их основании готовит акты прокурорского реагирования и другие средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. Затем реализует их и надзирает за исполнением требований прокурора, содержащихся в актах прокурорского реагирования, сроках рассмотрения актов и принятых мерах.

Средства прокурорского реагирования. При выявления органами прокуратуры нарушений закона, допущенных органами, осуществляющими ОРД прокурор применяет соответствующие средства прокурорского реагирования:

— требование об устранении нарушений закона;

—протест на противоречащий закону нормативный правовой акт органа, осуществляющего ОРД;

— представление об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД;

— мотивированное постановление о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

— мотивированное постановление в соответствие с установленными УПК РФ полномочиями;

- требование о передаче результатов ОРД в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании.

Закон об оперативно-розыскной деятельности в ст. 21, содержит положение, в соответствии с которым неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за ОРД, влечет за собой установленную законом ответственность. Незаконный отказ от выполнения требований уполномоченного прокурора рассматривается как воспрепятствование его законной деятельности. В указанных случаях при наличии законных оснований прокурор обязан принимать меры прокурорского реагирования, направленные на привлечение виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности