95. Структура прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина: общая характеристика.

96. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ, ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАДЗОРНОГО НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ЗНАЧЕНИЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, наряду с надзором за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, отнесен к кругу важнейших направлений надзорной деятельности и в совокупности рассматриваемая сфера признается большинством ученых как самостоятельная отрасль функции прокурорского надзора. Действительно объединяет указанные виды поднадзорной прокурорам деятельности (ОРД и предварительное расследование) то, что их основной задачей является борьба с преступностью, функционально их выполнение, как правило, возложено на одни и те же органы, хотя формы и методы их осуществления различаются, поскольку подчинены требованиям разных законодательных актов, закрепляющих собственные внутриотраслевые задачи. Данное обстоятельство служит поводом для дискуссий о том, что в контексте прокурорского надзора законность ОРД и процессуальной деятельности целесообразно разграничить в самостоятельных надзорных отраслях. Вместе с тем начиная с 1992 г. по настоящее время законодатель продолжает придерживаться избранной позиции, что принципиально не сказывается на сущности надзора за исполнением законов в рассматриваемых сферах правоотношений.

Общие подходы к правовой регламентации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, нашли свое закрепление в гл. 3 разд. III Закона о прокуратуре «Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие», которая в ст. 29 к предмету рассматриваемой сферы прокурорского надзора относит:

— соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

— соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;

— законность выполнения ОРМ;

— законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Следует отметить, что законодатель четко не отделил предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, от предмета надзора за законностью процессуальной деятельности, однако приведенный перечень в полной мере отражает сущность надзорной работы прокурора на данном направлении.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина не случайно определено законодателем в качестве первой составляющей предмета надзора, поскольку в процессе осуществления ОРД нередко производятся ОРМ, вторгающиеся в деликатную сферу прав и свобод, что предопределяет необходимость острого реагирования прокурора на любые случаи нарушения предписанных законодательством требований. Не случайно в Закон об ОРД включена ст. 5 «Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности», а в ст. 4 определено, что правовую основу ОРД составляет в первую очередь Конституция РФ, закрепляющая основные права и свободы и презюмирующая, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов власти (ст. 18).

Соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях также занимает важное место в предмете надзора, поскольку согласно подп. 1 п. 2 ч. 1 ст. 7 Закона об ОРД одним из распространенных оснований для осуществления ОРД являются ставшие известными соответствующим органам сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. В связи с этим в центре внимания прокуроров должны быть также вопросы своевременности и полноты принимаемых органами, осуществляющими ОРД, мер, направленных на разрешение поступивших сообщений.

Законность выполнения ОРМ означает:

1) осуществление соответствующих мероприятий должностными лицами только тех органов, которые прямо уполномочены на это. К таковым согласно ст. 13 Закона об ОРД относятся:

— органы внутренних дел РФ;

— органы ФСБ России;

— органы ФСО России;

— органы ФТС России;

— органы СВР России;

— органы ФСИН России.

Кроме того, оперативное подразделение органа внешней разведки Минобороны России вправе проводить ОРМ только в целях обеспечения безопасности указанного органа и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий указанных выше органов;

2) законность выполнения ОРМ предусматривает осуществление ОРД исключительно уполномоченными на то должностными лицами органов, на которые возлагается такая функция. В ст. 13 Закона об ОРД закреплено, что руководители указанных органов определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять ОРД, их полномочия, структуру и организацию ра боты;

3) уполномоченные должностные лица соответствующих органов должны решать поставленные перед ними задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами РФ (ст. 13 Закона об ОРД). При этом Закон предусматривает, что оперативные подразделения органов, осуществляющих ОРД, вправе проводить совместно с работниками УИС ОРМ в следственных изоляторах УИС;

4) о законности ОРМ можно говорить в случаях, когда оно осуществляется в соответствии с требованиями ст. 7 Закона об ОРД, содержащей исчерпывающий перечень оснований для проведения таких мероприятий;

5) ОРМ должно по своей форме и назначению отвечать перечню таких мероприятий, к которым ст. 6 Закона об ОРД относит: опрос; наведение справок; сбор образцов для сравнительного исследования; проверочную закупку; исследование предметов и документов; наблюдение; отождествление личности; обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров; снятие информации с технических каналов связи; оперативное внедрение; контролируемую поставку; оперативный эксперимент; получение компьютерной информации;

6) ОРМ должно проводиться с соблюдением порядка, установленного законом (санкционироваться уполномоченным должностным лицом, а в прямо предусмотренных случаях — судом), а результаты его подлежат надлежащему закреплению. Это особенно важно в случаях, когда возникает необходимость приобщения результатов ОРД к материалам уголовного дела в качестве доказательств, и именно несоблюдение установленных требований законодательства нередко служит основанием для исключения прокурором или судом результатов ОРД из уголовного дела как доказательств, не отвечающих предъявляемым требованиям.

Законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, оценивается через призму таких понятий, как:

— обоснованность решения с точки зрения возможности его принятия на основании нормы закона;

— правомерность принятия основанного на требованиях закона решения уполномоченным на то лицом.

Важное место в характеристике надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, занимает правильное понимание пределов надзорной деятельности. Статья 29 Закона о прокуратуре, формулируя предмет, уже подчеркивает ограничение надзора рамками проверок исполнения требований исключительно законов, причем в силу федерального статуса органов, осуществляющих ОРД, речь идет только о законодательных актах федерального уровня.

В свою очередь ст. 21 Закона об ОРД определяет, что надзор в рассматриваемой сфере осуществляют Генпрокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. Таким образом, возможность осуществления надзора прокурором напрямую связана с наличием или отсутствием у него статуса уполномоченного. Такой статус приобретается посредством прямого упоминания конкретного прокурора в приказе Генпрокурора РФ или прокурора регионального звена. В указанной статье закреплено, что сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

В отдельных законодательных актах специально закрепляются пределы прокурорского вмешательства. Так, в ст. 24 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» определено, что сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам федеральной службы безопасности содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов федеральной службы безопасности в предмет прокурорского надзора не входят. Аналогичные нормы содержатся в ст. 25 Федерального закона от 10.01.1996 № 5-ФЗ «О внешней разведке». Статья 32 Закона о государственной охране допускает получение прокурором сведений о лицах, оказывающих или оказывавших органам государственной охраны содействие на конфиденциальной основе, на основании и в порядке, которые установлены законодательством, однако не включает в предмет надзора данные об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов государственной охраны. Таким образом, имеют место разные подходы законодателя к определению пределов надзора.

Необходимо отметить, что ни в Законе о прокуратуре, ни в Законе об ОРД не определено, вправе ли прокурор по своему усмотрению, т. е. в отсутствие всякой информации о фактах нарушения за "кона со стороны должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, проводить проверки. Данное обстоятельство позволяет говорить о возможности проведения прокурором проверок и в отсутствие информации о нарушениях закона. Вместе с тем ст. 5 Закона об ОРД предусмотрено, что лицо, которое полагает, что действия органов, осуществляющих ОРД, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обратиться с жалобой на эти действия в том числе к прокурору, который, в свою очередь, в силу требований той же статьи обязан принять меры по восстановлению нарушенных прав и свобод, возмещению причиненного ущерба.

Наконец, говоря о пределах надзора, следует отметить, что они определяются также территориальной или пообъектной компетенцией соответствующих территориальных и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур, о чем речь пойдет при раскрытии вопросов организации надзора в рассматриваемой сфере.

При осуществлении надзорной деятельности важное значение имеет четкое представление о полномочиях, которые вправе применять в рассматриваемой сфере уполномоченный прокурор. В ст. 30 Закона о прокуратуре содержится отсылка к другим федеральным законам, т. е. законодатель исключил данный законодательный акт из числа правовых регуляторов прокурорских полномочий. Статьей 21 Закона об ОРД определено, что по требованию уполномоченных прокуроров руководители органов, осуществляющих ОРД, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ. В отношении возможности получения сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, было сказано выше.

Закон возлагает на прокуроров обязанность обеспечивать защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах. Согласно ст. 2 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» сведения в области ОРД, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации, относятся к государственной тайне, что возлагает на прокуроров повышенные требования к обеспечению режима неразглашения.

Рассмотренное полномочие относится к кругу направленных на выявление нарушений законов, однако иных правовых возможностей прокуроров Закон об ОРД более не оговаривает. Вместе с тем в п. 9 приказа Генпрокурора РФ от 15.02.2011 № 33 определено, что "уполномоченный прокурор в ходе и по результатам проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, обязан:

— знакомиться с представленными подлинными оперативнослужебными документами, включающими в себя дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативнотехнических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные НПА, регламентирующие порядок проведения ОРМ;

— получать письменные объяснения от должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, по поводу выявленных нарушений закона;

— требовать устранения нарушений закона, выявленных по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам;

— опротестовывать противоречащие закону НПА органов, осуществляющих ОРД, а также постановления и иные решения должностных лиц указанных органов;

— выносить по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства в соответствии с установленными уголовно-процессуальным законом полномочиями мотивированное постановление либо требовать от уполномоченного органа передачи результатов ОРД в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании;

— вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД.

Статьей 21 Закона об ОРД предусмотрено, что неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за ОРД, влечет за собой установленную законом ответственность. Как правило, речь может идти о вынесении прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ (см. об этом параграф 14.3 курса).

В контексте взаимоотношений прокуроров и органов, осуществляющих ОРД, необходимо упомянуть о предусмотренном ч. 1.2 ст. 18 Закона о противодействии терроризму праве ГенпрокурораϰРФ или подчиненных ему прокуроров при получении от органов, осуществляющих ОРД, материалов, свидетельствующих об отсутствии достоверных сведений о законности происхождения денег, ценностей, иного имущества и доходов от них у близких родственников, родственников и близких лиц лица, совершившего террористический акт, при наличии достаточных оснований полагать, что данное имущество получено в результате террористической деятельности и (или) является доходом от такого имущества, в порядке, установленном законодательством РФ о гражданском судопроизводстве, обращаться вϰсуд с заявлением об обращении в доход России денег, ценностей, иного имущества и доходов от них, в отношении которых лицом не представлены сведения, подтверждающие законность их приобретения.

Пунктом 15 приказа Генпрокурора РФ от 15.02.2011 № 33 предписано начальникам управлений Генпрокуратуры РФ в федеральных округах, прокурорам субъектов РФ и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур информацию по итогам полугодия и года о состоянии законности при осуществлении ОРД поднадзорными органами с результатами надзора в данной сфере (с дифференциацией сведений применительно к каждому органу, осуществляющему такую деятельность) представлять к 25 января и 25 июля в соответствующие подразделения Генпрокуратуры РФ, а военным прокурорам окружного звена в те же сроки направлять докладные записки в Главную военную прокуратуру.

Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия закреплен в Законе о прокуратуре как одно из основных направлений (отраслей) надзорной функции прокуратуры. Полномочия прокурора при осуществлении данного надзора определены ст. 30 Закона о прокуратуре, установившей, что такие полномочия устанавливаются УПК РФ и другими федеральными законами, а указания Генпрокурора РФ по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.

К числу «других федеральных законов», о которых говорится в приведенной ст. 30, прежде всего следует отнести сам Закон о прокуратуре. Статьей 29 Закона определен предмет надзора прокуратуры за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, — соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Следовательно, прокуратура свойственными ей методами в рамках предмета, определенного федеральным законодательством, уполномочена осуществлять надзор за законностью всей процессуальной деятельности органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие, в полном объеме.

Представляется, что надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия правомерно отождествлять в качестве составной части надзора за исполнением законов этими органами, так как вся процессуальная деятельность должна осуществляться исключительно на основе закона.

Наряду с осуществлением уголовного преследования такой надзор является одной из основных процессуальных функций прокурора в досудебном производстве по уголовным делам.

Прокурор обязан осуществлять надзор за процессуальной деятельностью всех органов дознания и предварительного следствия, независимо от их ведомственной подчиненности. Для этого уголовно-процессуальный закон наделил прокурора властно-распорядительными полномочиями, в том числе рядом полномочий, принадлежащих только прокурору (например, по отмене незаконных и необоснованных постановлений дознавателя, утверждению обвинительного заключения и обвинительного акта и направлению уголовного дела в суд, возвращению уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия).

Субъектами, за законностью деятельности которых осуществляется надзор, являются все работники органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие, действия или бездействие которых могут влиять на соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность принимаемых этими органами решений (дознаватели, следователи, руководители следственных органов, начальники органов и подразделений дознания и др.).

Понятие «соблюдение установленного порядка проведения расследования» означает, что в предмет надзора входит законность производства всех процессуальных действий следователем, руководителем следственного органа, дознавателем и органом дознания, а понятие «законность решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия» включает в себя исполнение требований закона при принятии органами дознания и предварительного следствия абсолютно всех решений, в том числе и процессуальных, вне зависимости от того, необходимо ли для них последующее судебное решение, согласие прокурора и возможно ли обжалование принятого решения в суд.

Принимая во внимание, что предметом надзора является законность всей деятельности органов дознания и предварительного следствия, можно, тем не менее, выделить «ключевые» моменты досудебного производства по уголовным делам, где предметом надзора будет законность важнейших действий и процессуальных решений следователя, дознавателя и органа дознания. К ним могут быть отнесены:

— законность разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, постановлений о возбуждении и отказе в возбуждении уголовных дел;

— законность привлечения лица в качестве обвиняемого;

— законность задержания подозреваемого; применения мер пресечения и иных мер процессуального принуждения;

— законность возбуждения перед судом ходатайств о применении к подозреваемому и обвиняемому меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, запрета определенных действий и залога и о продлении срока содержания под стражей и домашнего ареста; о применении иных мер процессуального принуждения; о производстве следственных действий в случаях, предусмотренных законом;

— обеспечение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, в том числе потерпевших от преступления;

— исполнение требований закона об установлении всех обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу;

— исполнение требований закона об относимости, допустимости и достоверности доказательств;

— законность принятия решения при окончании предварительного следствия и дознания.

На эти основные для прокурорского надзора направления ориентируют приказы Генпрокурора РФ от 19.01.2022 № 11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» и от 17.09.2021 № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия». В данных документах обращается внимание на необходимость единого подхода к организации надзора за исполнением законов всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от ведомственной принадлежности. Прокурорам предписано обеспечить безусловное реагирование на выявленные нарушения законов на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности с момента поступления заявления, сообщения о деянии, имеющем признаки преступления, до принятия прокурором окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, направления дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера, проверки законности решения о прекращении, а также об отказе в возбуждении уголовного дела).

Согласно ст. 37 УПК РФ прокурор — должностное лицо, уполномоченное в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Таким образом, УПК РФ определяет, что прокурор в уголовном судопроизводстве осуществляет две функции — уголовного преследования и надзора.

Необходимо обратить внимание на то, каким образом функция уголовного преследования определяется в уголовно-процессуальном законе. Пункт 55 ст. 5 УПК РФ говорит о том, что «уголовное преследование — процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления».

Часть 1 ст. 21 УПК РФ указывает на то, что уголовное преследование от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения осуществляют прокурор, а также следователь и дознаватель. Таким образом, прокурор определен в УПК РФ как должностное лицо, осуществляющее уголовное преследование от имени государства на различных стадиях уголовного судопроизводства.

Необходимо отметить, что функции уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия в деятельности прокурора пересекаются и находятся в состоянии взаимопроникновения. Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия направлен на то, чтобы деятельность следователей, дознавателей и органов дознания по осуществлению уголовного преследования соответствовала требованиям УПК РФ, УК РФ и других федеральных законов.

Деятельность прокурора по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия связана с исполнением других функций прокуратуры, определенных Законом о прокуратуре. Она позволяет ему более эффективно координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В процессе надзорной деятельности именно у прокурора сосредоточиваются достоверные сведения о состоянии работы правоохранительных органов, осуществляющих уголовное преследование и ОРД. В связи с этим прокурор может выступать и как организатор координирующих мероприятий в борьбе с преступностью, в которых будут участвовать также органы МВД России, ФСБ России, СК России, ФТС России, ФСИН России, ФССП России и другие правоохранительные органы.

Анализ состояния законности в деятельности органов, осуществляющих уголовное преследование, проведенный, прежде всего, на основе данных об осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, позволяет органам прокуратуры определять и то, насколько эффективны нормы УПК РФ и других федеральных законов, имеющих отношение к уголовному судопроизводству. Исходя из этого, прокуратура " ном судопроизводстве осуществляет две функции — уголовного преследования и надзора.

Необходимо обратить внимание на то, каким образом функция уголовного преследования определяется в уголовно-процессуальном законе. Пункт 55 ст. 5 УПК РФ говорит о том, что «уголовное преследование — процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления».

Часть 1 ст. 21 УПК РФ указывает на то, что уголовное преследование от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения осуществляют прокурор, а также следователь и дознаватель. Таким образом, прокурор определен в УПК РФ как должностное лицо, осуществляющее уголовное преследование от имени государства на различных стадиях уголовного судопроизводства.

Необходимо отметить, что функции уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия в деятельности прокурора пересекаются и находятся в состоянии взаимопроникновения. Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия направлен на то, чтобы деятельность следователей, дознавателей и органов дознания по осуществлению уголовного преследования соответствовала требованиям УПК РФ, УК РФ и других федеральных законов.

Деятельность прокурора по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия связана с исполнением других функций прокуратуры, определенных Законом о прокуратуре. Она позволяет ему более эффективно координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В процессе надзорной деятельности именно у прокурора сосредоточиваются достоверные сведения о состоянии работы правоохранительных органов, осуществляющих уголовное преследование и ОРД. В связи с этим прокурор может выступать и как организатор координирующих мероприятий в борьбе с преступностью, в которых будут участвовать также органы МВД России, ФСБ России, СК России, ФТС России, ФСИН России, ФССП России и другие правоохранительные органы.

Анализ состояния законности в деятельности органов, осуществляющих уголовное преследование, проведенный, прежде всего, на основе данных об осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, позволяет органам прокуратуры определять и то, насколько эффективны нормы УПК РФ и других федеральных законов, имеющих отношение к уголовному судопроизводству. Исходя из этого, прокуратура может осуществлять и другую определенную Законом о прокуратуре функцию — участие в правотворческой деятельности.

Хотя Генпрокурор РФ не наделен правом законодательной инициативы непосредственно, по результатам анализа применения уголовно-процессуального законодательства органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, разрабатываются предложения о необходимости нормативного совершенствования УПК РФ и других федеральных законов, о которых информируется Президент РФ. В случае, когда эти предложения внесены главой государства в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу, представители Генпрокуратуры РФ участвуют в парламентских слушаниях, обсуждениях законопроектов в комитетах и на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания РФ.

Спецификой надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия являются довольно широкие пределы надзора. Как уже было отмечено выше, ни одно процессуальное действие или процессуальное решение органов дознания и органов предварительного следствия не может быть вне пределов прокурорского надзора.

Вместе с тем необходимо отметить, что надзор осуществляется только за исполнением требований закона. Он не распространяется на исполнение следователями и дознавателями ведомственных приказов руководителей государственных органов, в составе которых находятся органы дознания и органы предварительного следствия. Прокурор во всех случаях руководствуется только требованиями закона, а если ведомственные приказы по вопросам, касающимся деятельности органов дознания и органов предварительного следствия, противоречат закону, то прокурор опротестовывает эти приказы.

Прокурорский надзор не распространяется на вопросы тактики производства следственных действий и методики расследования преступлений, если следователем и дознавателем не нарушаются требования действующего законодательства. Процессуальная самостоятельность следователя установлена положениями ст. 38 УПК РФ, в соответствии с которыми следователь самостоятельно направляет ход расследования, принимает решение о производстве следственных и иных процессуальных действий, кроме случаев, когда в соответствии с требованиями закона требуется получение судебного решения или согласие руководителя следственного органа. Поэтому прокурор не вправе давать следователю указания о том, какие следственные действия произвести и какие процессуальные решения принять. Но если следователем в ходе расследования нарушены требования закона, прокурор направляет требование об устранении допущенного нарушения. Если следователь незаконно или необоснованно возбудил уголовное дело или отказал в его возбуждении, приостановил или прекратил производство по делу, прокурор отменяет постановление следователя.

Изучая уголовное дело, поступившее с обвинительным заключением, и придя к выводу, что следователем не собрано достаточно доказательств для направления уголовного дела в суд, либо при производстве предварительного следствия допущены иные нарушения закона, прокурор возвращает уголовное дело следователю для производства дополнительного расследования. Таким образом, прокурор осуществляет надзор, учитывая требования УПК РФ о процессуальной самостоятельности следователя, но если в ходе расследования допускается неисполнение требований закона или их нарушение, прокурор обязан использовать все предоставленные ему законом полномочия.