93. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина: правовое регулирование, значение направления деятельности.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина представляет собой направление деятельности органов прокуратуры РФ по обеспечению соблюдения прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Цели. Важнейшая цель деятельности органов прокуратуры — это защита прав и свобод человека и гражданина, которая находит свое отражение в абз. 1 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре содержащим положение о том, что защита прав и свобод человека и гражданина относится к основным целям прокурорской деятельности.

Задачи. Достижение данной цели Генеральный прокурор РФ в своих приказах, регламентирующих порядок осуществления надзора в рассматриваемой сфере : от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (в ред. приказа от 10 февраля 2012 г. № 46); от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве»; от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (в ред. приказа от 30 апреля 2009 г. № 136) и др. выделил следующие важные задачи органов прокуратуры:

во-первых, рассмотрение надзора за соблюдением прав и свобод личности в качестве одного из приоритетных направлений прокурорского надзора;

во-вторых, акцентирование внимания на защите закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина;

в-третьих, профилактика нарушения прав человека и гражданина.

Эффективность данного направления прокурорского надзора обусловлена исчерпывающим решением поставленных задач, что требует максимально действенно организовать работу прокурора в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, а также постоянно совершенствовать деятельность по принятию мер выявления и реагирования на нарушения закона.

Ст. 26 ФЗ Закона о прокуратуре устанавливает предмет надзора и круг поднадзорных субъектов. В соответствии с ч.1. ст. 26 закона предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокуратура надзирает за соблюдением всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных и гарантированных Конституцией, федеральным законодательством, иными подзаконными актами, а также общепризнанными нормами и принципами международного права. Права и свободы личности принято подразделять на: личные права и свободы, составляющие базовый элемент правового статуса личности (право на жизнь, неприкосновенность частной жизни, жилища, свободу передвижения и выбора места жительства, свободу слова, мысли, вероисповедания, право на достоинство личности, и многие другие личные права и свободы); политические, определяющие участие человека в делах государства (право на объединение, избирательное право, свобода информации и печати и др.) и социально-экономические, которые реально отражают правовое положение человека в государстве и являются гарантиями реализации насущных потребностей в жизнеобеспечении (право собственности и наследования, трудовые права, право на занятие предпринимательской деятельностью, право на социальное обеспечение, на жилище и др.) Ввиду большого разнообразия закрепленных прав и свобод человека и гражданина необходимо существование надзорных и контрольных органов государства и осуществление эффективной деятельности органов прокуратуры по соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

Пределы. В соответствии с положениями данной нормы органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Положения, закрепленные в данной норме, представляет собой один из принципов организации и деятельности российской прокуратуры — принцип невмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, что конкретизирует предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина делая его более определенным.

Не смотря на то, что данное направление надзорной деятельности имеет самостоятельное и важнейшее назначение, соответствующее целям и задачам, стоящим перед органами прокуратуры, осуществление надзора за соблюдением прав и свобод личности присутствует не только в самостоятельном аспекте, но и входит во все другие направления надзорной деятельности (надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, предварительное следствие, дознание; надзора за исполнением законов судебными приставами, администрациями органов, учреждений исполняющих наказание и иные меры принудительного характера), так как целью реализации всех надзорных направлений деятельности прокуратуры является неукоснительное и точное исполнение законов, а значит, и соблюдение прав и свобод в процессе исполнения законов различными субъектами. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 31ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) фактически объединил все поднадзорные объекты и субъекты всех общенадзорных направлений прокурорской деятельности и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина по субъектам надзора. Однако, существуют отличия между ними. Указанные направления различаются между собой как по кругу законов, входящих в предмет надзора (первое охватывает все законы и нормативные правовые акты, кроме тех, которые закрепляют права и свободы человека и гражданина, поскольку они входят в предмет рассматриваемого направления надзора), так и по источнику информации о нарушении закона. В надзоре за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствия законам правовых актов это прокурорская проверка, в надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина это обращение человека, гражданина.

Объектами надзора являются совокупность поднадзорных органам прокуратуры органов учреждений и иных структур, деятельность которых входит в предмет данного направления прокурорского надзора. Это федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления, контроля, органы управления коммерческих и некоммерческих организаций.

Субъектами надзора — совокупность поднадзорных прокурору должностных и иных лиц, деятельность которых входит в предмет данного направления прокурорского надзора. Это должностные и приравненные к ним лица перечисленных органов и коммерческих структур.

Поднадзорных объектов и субъектов в данном направлении прокурорского надзора достаточно много, причем необходимо учитывать, что приведенный перечень остается открытым в части, указывающей на «иные федеральные органы исполнительной власти».

Правовое регулирование. Определяя предмет, в данном направлении прокурорского надзора, Закон о прокуратуре РФ исходит из понятия закрепленных в Конституции РФ действующих на территории Российской Федерации международных договоров прав и свобод человека и гражданина. Это дает возможность органам прокуратуры РФ осуществлять надзор в соответствии как с положениями Конституции РФ, так и с общепризнанными принципами и нормами международного права. К числу которых относятся: Всеобщая декларация прав человека (1948г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Конвенция Содружества независимых Государств о правах и основных свободах человека (1995 г.) и некоторые другие.

Конкретизация конституционных прав и свобод человека и гражданина, порядок их реализации нашли свое отражение в достаточно большом количестве федеральных законов таких как ФЗ РФ от 15.мая 1991 г. № 1244-1 « О социальной защите граждан, подвергшихся воздействую радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», от ФЗ РФ от 25 июня 1993 г. № 5242 -1 « О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», ФЗ РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 « О беженцах», ФЗ РФ от 12 января 1995 г. № 5- ФЗ « О ветеранах» ФЗ РФ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ « Об общественных объединениях» и другие.

Важнейшим положением в регулировании направления надзорной деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является п.2 ст. 26 закона о прокуратуре РФ, в который устанавливается предел компетенции прокуратуры при осуществлении надзора. Кроме того, деятельность прокурора в данном направлении прокурорского надзора регулируется ведомственными актами Генерального прокурора РФ, например: Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 (ред. от 31.08.2021) "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

Приказ Генпрокуратуры России от 27.11.2007 N 189 (ред. от 19.08.2021) "Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве"

94. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА НАДЗОРНОГО НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. СООТНОШЕНИЕ С ПРОКУРОРСКИМ НАДЗОРОМ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИИ РФ, ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ, ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ.

Закрепление за прокуратурой функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не случайно, ибо прокуратура, не входя ни в одну из ветвей государственной власти, в силу своего положения объективно наиболее соответствует для выполнения данной функции. Только при соблюдении прав и свобод каждого человека, каждого гражданина возможно обеспечение соблюдения законных интересов общества и государства. И именно в этих целях осуществление надзора за правами и свободами человека и гражданина было возложено на органы прокуратуры.

Следует отметить, что правозащитная роль прокуратуры впер вые была закреплена в Законе о прокуратуре СССР (в ред. 1990 г.). В нем одной из центральных задач было сформулировано обеспечение социальной и правовой защиты граждан, реальное обеспечение их прав и свобод.

Редакция Закона о прокуратуре 1995 г. значительно расширила надзорные полномочия прокуратуры как многофункционального правоохранительного органа. Выделение в 1999 г. путем внесения изменений "и дополнений в Закон о прокуратуре надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в отдельную отрасль прокурорского надзора свидетельствует о возрастании правозащитного потенциала прокуратуры. Законодательное закрепление самостоятельности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как направление прокурорской деятельности служит свидетельством осуществления законодателем практических шагов по реализации программной установки правового государства о приоритете интересов личности в системе защищаемых законом ценностей.

Хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства за кона, единства и укрепления законности, сущностью прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем это не означает противопоставления прав личности охраняемым законом интересам общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органично дополняет надзор прокуратуры за исполнением законов. В то же время данная отрасль имеет собственный предмет надзора, который охватывает сферу соблюдения прав и свобод человека и гражданина, не относящуюся к предметам иных отраслей прокурорского надзора.

Предметом прокурорского надзора рассматриваемого на правления деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является предметом не только рассматриваемого на правления деятельности прокуратуры (и надзора за исполнением законов), но и охватывает также все иные отрасли прокурорского надзора: надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера; надзор за исполнением законов судебными приставами. Кроме того, соблюдение прав и свобод человека и гражданина контролируется прокуратурой также в ходе реализации ненадзорных направлений деятельности — в ходе реализации уголовного преследования, участия прокуроров в рассмотрении дел судами и др. Однако предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, определяемого ст. 26 Закона о прокуратуре, охватывается соблюдение только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других отраслей прокурорского надзора.

Предмет надзора обусловливает необходимость абсолютного следования прокуроров в своей работе конституционным принципам, определяющим значение, порядок и условия соблюдения прав человека и гражданина. Российская прокуратура относится к числу органов, непосредственно выполняющих обязанность государства по соблюдению и защите прав и свобод человека. Именно от ее деятельности в значительной мере зависит соблюдение конституционного положения о признании в Российской Федерации человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2 Конституции). Прокурорский надзор строится на основе принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего необходимость обеспечения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности (ст. 18 Конституции). Из содержания ст. 26 Закона о прокуратуре, определяющей предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, следует, что в круг объектов надзора не включены граждане. Это указывает на основной ориентир правозащитной деятельности прокуроров — юридическую оценку действий и решений официальных властей, руководителей предприятий, общественных организаций и уход прокуратуры от разбирательства споров, конфликтов между гражданами. Такая формулировка Закона представляется правильной, поскольку основана на сложившемся распределении компетенции между судом, с одной стороны, и прокуратурой — с другой. В этом случае прокуратура и суд взаимодополняют друг друга, тем самым усиливая функционирование механизма защиты прав чело века и гражданина.

К числу задач прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина следует отнести: — обязательность реагирования прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении прав и свобод личности;

— использование в полном объеме возможностей прокурора в предупреждении нарушений прав и свобод личности

— защита конституционных прав и свобод человека и гражданина. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина исключает любое ограничение их прав по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19 Конституции). Ограничение прав и свобод допускается только по основаниям и в случаях, предусмотренных законом. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции). Права и свободы, указанные в гл. 2 Конституции, не только провозглашаются, но и гарантируются гражданским, гражданско-процессуальным, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, об административной ответственности, семейным и жилищным законодательством и другими законодательными акта ми РФ и ее субъектов, а также издаваемыми в их развитие актами органов исполнительной власти. При этом провозглашенные, закрепленные и гарантированные Конституцией и действующим законодательством права и свободы каждый вправе защищать всеми способами, не запрещенными законом.

Возможности органов прокуратуры влиять на процессы, препятствующие реализации общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, в силу целого ряда причин ограничены пределами, которые определяются теми же правилами, что и пределы надзора за исполнением законов (общего надзора). Прокурор дол жен действовать строго в рамках имеющихся у него полномочий, не подменяя в процессе осуществления надзора иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за со блюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваясь при этом в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.

Приказы Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 и от 10.02.2012 № 46 «О внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 “Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина”» требуют, что бы надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод носил строго мотивированный характер, как в случае необходимости пресечения совершенного преступления, так и в случае его предупреждения. Прокуроры подключаются к этой работе тогда, когда требуется без всяких отлагательств, исходя из общественной значимости защищаемых интересов, применять специальные, только им присущие полномочия — чаще всего в ситуациях, когда возможности других государственных органов по устранению допущенного правонарушения уже исчерпаны. Используемые прокурором полномочия строго регламентированы законодателем, их применение должно реализовываться в условиях гласности, а результаты деятельности подлежат обжалованию в суд.

Сказанное позволяет сделать вывод: защита прав и свобод человека и гражданина является основополагающей, комплексной и взаимосвязывающей все отрасли и направления прокурорской деятельности, но в то же время относительно самостоятельной отраслью прокурорского надзора, вытекающей из целей деятельности прокуратуры и отражающей социально-правовое назначение прокурорского надзора.