46. Прокурорская проверка как основное правовое средство прокурора: правовое регулирование, общая характеристика

По Ергашеву:

Средство выявления нарушения закона — это применяемые органами прокуратуры Российской Федерации правовые средства целью которых является выявление нарушений закона, причин и условий, способствующих этим нарушениям и виновных в их совершении лиц.

Дефиниция правовых средств выявления нарушений закона связано с понятием «проверка». Данный термин в русском языке связано с проведением обследования в целях надзора, контроля

прокурорская проверка — это правовое средство выявления нарушений закона, представляющее собой комплекс мыслительных, организационных и правовых действий прокурора, направленных на выявление нарушений Конституции РФ и действующих на территории РФ законов, установлению причин и условий, способствующих выявленным нарушениям закона, а также виновных лиц.

Дефиниция правовых средств выявления нарушений закона связано с понятием «проверка». Данный термин в русском языке связано с проведением обследования в целях надзора, контроля. Следовательно, прокурорская проверка есть применяемое органами прокуратуры правовое средство, представляющее собой обследование поднадзорных либо не поднадзорных органам прокуратуры субъектов (организаций, предприятий, учреждений, государственных, коммерческих структур) с целью выявления в их деятельности нарушений действующего законодательства.Прокурорские проверки имеют свою специфику, сущность которой заключается в том, что они касаются исполнения правовых предписаний. Особенностью их являет­ся то, что они направлены не на проверку работы поднадзорных субъектов, а на ус­тановление соответствия деятельности этих субъектов либо издаваемых ими актов действующему законодательству. Главная цель любой прокурорской проверки установить в деятельности проверяемого объекта либо субъекта нарушение действующего законодательства, принять меры ких устранению и восстановлению законности. Это вовсе не означает, что если в ходе проверки данная цель не достигнута, то проверка проведена не должным образом. Назначение прокурорского надзора состоит в выработки такого уровня правосознания у граждан и должностных лиц, при котором их деятельность осуществлялось бы на основании и в соответствии с законодательством. Отсутствие нарушений последнего, говорит об эффективности прокурорского надзора в целом.

Прокурорские проверки должны соответствовать регламентированным законом требованиям. Во-первых, это требование законности. Любая прокурорская проверка должна проводиться лишь на основании и во исполнение закона. Во-вторых, требование полноты прокурорской проверки означает необходимость сбора всего объема материальных и документальных носителей информации о фактических действиях субъектов, реализацию всего комплекса правовых средств по выявлению нарушений закона, необходимых в конкретной ситуации и имеющих значение для установления состояния законности в исследуемой сфере. В-третьих, требование объективности прокурорской проверки. Она выражается в беспристрастности прокурора, проводящего проверочные действия. В-четвертых, требование оперативности прокурорской проверки, то есть осуществление ее в предусмотренный законом срок. Приведенные требования характерны как для прокурорских проверок, так и для проверок, осуществляющихся контролирующими органами.Однако,прокурорские проверки обладают характерными чертами, отличающими их от проверок, проводимых органами, осуществляющими ведомственный контроль. К таким требованиям относятся обоснованность проведения проверки. В соответствии с ним проверка, проводимая органами прокуратуры может осуществляться лишь на основании поступивших в прокуратуру сведений о нарушении закона. Данное требование регламентировано действующим законодательством. Пункт 2 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» прямо указывает на то, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Осуществление прокурором полномочий по исполнению законов предполагает наличие повода, оснований и условий. Основаниями являются сведения о фактах нарушения законов. Это могут быть письменные и устные обращения граждан, сообщения в средствах массовой информации, пресса, радио, телевидение, сведения, черпаемые из аналитических данных, и т.д. Однако в качестве оснований рассматриваются не все сведения о фактах нарушения закона, а лишь те, которые требуют принятия мер прокурором. Указанное ограничение касается только надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (главы 2 и 3 ФЗ «О прокуратуре РФ»), в других направлениях никаких ограничений для проявления прокурором инициативы нет. При этом действие указанного требования не означает, что органы прокуратуры должны пассивно ждать поступившей информации о допущенных либо планирующихся нарушениях закона. Подобное поведение любого прокурорского работника недопустимо и является по существу нарушением должностных обязанностей. Прокурорский надзор должен быть эффективным и результативным. Его эффективность возможна лишь при условии, что прокурор активно выявляет нарушения закона в тех органах и организациях, где по имеющимся в органах прокуратуры сведениям допускаются эти нарушения. Совершенно неприемлемо осуществлять деятельность прокуратуры, основываясь лишь на случайно поступивших сведениях. Прокуроры обязаны проявлять инициативу в собирании данных о нарушениях закона. В каждой прокуратуре необходимо наладить систематическое поступление сведений о состоянии законности на поднадзорных объектах, в различных учреждениях, организациях, коммерческих структурах и т.д. Прокурорский надзор за исполнением законов не должен быть пассивным.

Требование обоснованности проведения проверки имеет большое практическое значение. Оно непосредственно влияет на осуществление прокурорского надзора за исполнением законов и обуславливает основания для проведения общенадзорныхпроверок органами прокуратуры. Данными основаниями являются сведения о нарушении законов. Однако не любые сведения о нарушении законов являются основаниями для проверки органов прокуратуры, а лишь те, которые требуют вмешательства органов прокуратуры и принятия прокурором соответствующих мер. Может возникнуть вопрос: будет ли являться законным основанием проведение проверки исполнения законов по заданию вышестоящего прокурора? Поскольку органы прокуратуры являются единой централизованной системой, в которой действует принцип единоначалия, то вне всяких сомнений задание вышестоящего прокурора является обязательным для нижестоящего. Его неисполнение повлечет за собой негативные для исполнителя последствия вплоть до привлечения к дисциплинарной ответственности. Нижестоящий прокурор обязан в полном объеме и в установленный срок выполнить задание, поручение вышестоящего прокурора. Вопрос обоснованности проверки - это не его вопрос, а вышестоящего прокурора, направившего задание (поручение). Но в любом случае, проводит ли проверку исполнения законов прокурор по своей инициативе, либо инициатива принадлежит вышестоящему прокурору, данные проверки проводятся лишь на основании поступивших сведений о фактах нарушения законов, требующих вмешательства. Отсутствие указанных в законе оснований делает недопустимым совершение прокурором проверочных действий.

Значение приведенного основополагающего требования не следует недооценивать, поскольку оно, регламентируя основания проведения прокурорских проверок, существенно ограничивает сферу для злоупотребления, лишая органы прокуратуры возможности незаконного применения правовых средств. Это особенно важно для правового государства, в котором публичная власть должна осуществляться в жестких рамках законности.

Другим требованием является недопустимость вмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых субъектов и подмены собой государственных органов. Органы прокуратуры вправе проверять лишь соответствие деяний и издаваемых правовых актов проверяемых субъектов Конституции РФ и действующим на территории РФ законам.Никакие другиевопросы не входят в предмет прокурорской проверки и деятельности органов прокуратуры.

Проверка, проводимая прокурором, представляет собой комплекс его мыслительных и организационно-правовых действий.

Мыслительные действия связаны с планированием проверочных действий, определением стратегии и тактики проверки, предварительной оценке всего комплекса мер, принятие которых необходимо для оперативного, полного и всестороннего установления фактов нарушения закона, определения порядка их реализации, необходимых данных, дающих возможность адекватно и объективно проанализировать состояние законности на проверяемом объекте, либо в действиях (деяниях) проверяемого субъекта. Они, в первую очередь, обусловлены наличием соответствующего образовательного уровня прокурорского работника, осуществляющего проверку исполнения закона и наличием практического опыта.

В отличии от мыслительных, организационные действия прокурора, проводящего проверку направлены на организацию ее проведения, определение места, сроков и участников проверки, привлечение технических средств и т.д. Прокурорская проверка обуславливает совершение проверяющим прокурором действий, влекущих правовые последствия. При осуществлении в ходе проверки, возложенных на него функций прокурор, вправе иметь доступ к документам и материалам поднадзорных объектов и субъектов. Прокурор также вправе требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и снимать с них копии. При этом снятие копий с необходимых прокурору материалов должно производиться безвозмездно независимо от формы собственности предприятий, учреждений, организаций.

Следовательно, прокурорская проверка является всеобъемлющим правовым средством прокурора, включающим в себя весь предусмотренный законом инструментарий средств выявления нарушений закона, который в зависимости от масштаба проводимой проверки и сложности исследуемого вопроса имеет различную степень ее наполняемости.Она направлена на выявление в действиях (бездействиях), актах проверяемого объекта или субъекта нарушений Конституции РФ и действующих на территории РФ законов, на установление причин и условий, способствующих выявленным нарушениям законов, а также лиц, виновных в их совершении.

При решении вопроса о праве прокурора требовать объяснения от граждан и должностных лиц по поводу нарушения закона необходимо иметь в виду, что эти лица вправе отказаться от дачи объяснений в силу ч. 1 ст. 51 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (далее Конституция РФ), за что они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности.

Также надо иметь в виду, что закон не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений граждан и должностных лиц. Это право используется лишь в случае нарушения ими законов. Вместе с тем нельзя не отметить, что получение объяснений неотделимо от гарантий соблюдения прав и интересов граждан. К таким гарантиям можно отне­сти, в частности, запрет домогаться све­дений путем физического или психичес­кого насилия, или других незаконных мер, право знакомиться с текстом объ­яснения и вносить в него дополнения и поправки и т.