46. Прокурорская проверка как основное правовое средство выявления нарушений закона: правовое регулирование, понятие, общая характеристика.

Правовые средства выявления нарушения закона — это регламентированные законом, применяемые органами прокуратуры РФ правовые средства, направленные на выявление нарушений закона, причин и условий, способствующих этим нарушениям, а также виновных в их совершении лиц.

Прокурорская проверка — это правовое средство выявления нарушений закона, представляющее собой комплекс мыслительных и организационно-правовых действий прокурора, направленных на выявление нарушений конституции РФ и действующих на территории РФ законов, установление причин и условий, способствующих выявленным нарушениям закона, а также виновных лиц.

Особенностью проверок является то, что они направлены не на проверку работы объектов и субъектов, а на установление соответствия их деятельности либо издаваемых ими актов действующему законодательству. Главная цель любой прокурорской проверки — установление в деятельности либо изданном акте проверяемого объекта либо субъекта нарушения действующего законодательства, принятие мер к их устранению и восстановлению законности.

Конечной целью любой проверки является обеспечение законности, т. е. восстановление нарушенной законности, устранение причин и условий совершения нарушений закона, возмещение причиненного вреда и привлечение к предусмотренной законом ответственности виновных в нарушении закона лиц. Конечная цель проверки достигается на стадии реализации подготовленных в ходе проверки средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона."

Прокурорские проверки должны соответствовать регламентированным законом требованиям:

1) требованию законности. Любая прокурорская проверка должна проводиться лишь на основании и во исполнение закона. Приказом Генпрокурора РФ от 17 марта 2017 г. № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»”» утверждены типовые формы:

— решение о проведении прокурорской проверки;

— решение о расширении предмета проверки;

— акт проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона.

Кроме того, в соответствии с п. 2 приказа при реализации полномочий прокуроры должны осуществлять учет и вести реестр решений о проведении проверок, расширении предмета проверок, а также их результатов;

2) требованию полноты прокурорской проверки, которое означает необходимость сбора всего объема материальных и документальных носителей информации о фактических действиях субъектов, реализацию всего комплекса правовых средств по выявлению нарушений закона, необходимых в конкретной ситуации и имеющих значение для установления состояния законности в исследуемой сфере;

3) требованию объективности прокурорской проверки, выражающемуся в беспристрастности прокурора, проводящего проверочные действия;

4) требованию оперативности прокурорской проверки, т. е. осуществления ее в предусмотренный законом срок.

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре срок проведения прокурорской проверки не должен превышать 30 календарных дней. Он может быть продлен еще на 30 календарных дней вышестоящим прокурором или его заместителем.

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки.

В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Срок проведения проверки в отношении органа (организации), осуществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации).

Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено:

— при необходимости проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проверки, если срок их проведения выходит за пределы срока проведения указанной проверки;"

— если действия (бездействие) проверяемого органа (организации), препятствующие проведению указанной проверки, приводят к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения;

— в случае непредставления истребованных информации, документов и материалов (их копий) в пределах установленных для их представления сроков, что приводит к невозможности завершения указанной проверки, в пределах срока ее проведения.

Общий срок приостановления проведения проверки прокурором или его заместителем не может превышать шесть месяцев.

Руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемого органа (организации) уведомляется о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки в течение двух дней со дня принятия решения о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения указанной проверки.

Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генпрокурором РФ форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).

Прокурорские проверки обладают характерными чертами, отличающими их от проверок, проводимых органами, осуществляющими ведомственный контроль. К таким требованиям относится обоснованность проведения проверки. В соответствии с ним проверка, проводимая органами прокуратуры, может осуществляться лишь на основании поступивших в прокуратуру сведений о нарушении закона. Данное требование регламентировано действующим законодательством. Пункт 2 ст. 21 Закона о прокуратуре прямо указывает на то, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Осуществление прокурором полномочий, направленных на выявление нарушений законов, предполагает наличие повода, оснований и условий.

Основаниями являются сведения о фактах нарушения законов. Это могут быть письменные и устные обращения граждан, сообщения в СМИ, сведения, черпаемые из аналитических данных, и т. д. Однако в качестве оснований рассматриваются не все сведения о фактах нарушения закона, а лишь те, которые требуют принятия мер прокурором. При этом следует обратить внимание на то, что указанное ограничение касается лишь надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В других направлениях прокурорской деятельности никаких " ограничений для проявления прокурором инициативы нет. Однако действие указанного требования не означает, что органы прокуратуры должны пассивно ждать поступившей информации о допущенных либо планирующихся нарушениях закона. Подобное поведение любого прокурорского работника недопустимо и является по существу нарушением его должностных обязанностей.

Прокурорский надзор должен быть эффективным и результативным. Его эффективность возможна лишь при условии, что прокурор активно выявляет нарушения закона в тех органах, организациях, учреждениях, коммерческих структурах, где, по имеющимся в прокуратуре сведениям, допускаются эти нарушения. Совершенно неприемлемо осуществлять деятельность прокуратуры, основываясь лишь на случайно поступивших сведениях. Прокуроры обязаны проявлять инициативу в собирании данных о нарушениях закона. В каждой прокуратуре необходимо наладить систематическое поступление сведений о состоянии законности на поднадзорных объектах, в различных учреждениях, организациях, коммерческих структурах и т. д. Прокурорский надзор за исполнением законов не должен быть пассивным.

Другим требованием является недопустимость вмешательства органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых объектов и субъектов, подмены собой государственных органов, в том числе осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ( ч. 2 ст. 21. ч. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). Органы прокуратуры вправе проверять лишь соответствие деяний и издаваемых правовых актов проверяемых объектов и субъектов Конституции РФ и действующим на территории РФ законам. Никакие другие задачи не входят в предмет прокурорской проверки, да и всей деятельности органов прокуратуры РФ.

Проверка, проводимая прокурором, представляет собой комплекс его мыслительных и организационно-правовых действий.

Мыслительные действия связаны с планированием проверочных действий, определением стратегии и тактики проверки, предварительной оценкой всего комплекса мер, принятие которых необходимо для оперативного, полного и всестороннего установления фактов нарушения закона, определения порядка их реализации, необходимых данных, дающих возможность адекватно и объективно проанализировать состояние законности на проверяемом объекте, либо в действиях (деяниях) проверяемого субъекта. Они, в первую очередь, обусловлены наличием соответствующего образовательного уровня прокурорского работника, осуществляющего проверку исполнения закона, и наличием у него практического опыта.

В отличие от мыслительных, организационно-правовые действия прокурора, проводившего проверку, направлены на организацию ее проведения, определение места, сроков и участников проверки, привлечение технических средств и т. д. Прокурорская проверка обусловливает совершение проверяющим прокурором действий, влекущих правовые последствия. При осуществлении в ходе проверки возложенных на него функций прокурор вправе иметь доступ к документам и материалам поднадзорных объектов и субъектов. Прокурор также вправе требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов предоставления в разумные сроки необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и снимать с них копии. При этом снятие копий с необходимых прокурору материалов производится безвозмездно, независимо от формы собственности предприятий, учреждений, организаций.