9. Учреждение прокуратуры России Петром 1: общая характеристика исторического периода (с 1722 г. До 1917 г.).

Конец XVII — начало XVIII в. ознаменовались для России масштабными реформами.

На престол взошел выдающийся реформатор России XVIII в. царь (позже император) Петр I, определивший направление и дальнейшее развитие Российского государства. Государство и общество в то время нуждались в скорейшем реформировании государственного управления, к числу которых относится и создание российской прокуратуры. Этот период характеризуется в истории Российского государства ростом взяточничества, казнокрадства, неисполнением царских указов государственными органами, бесправием населения. Непослушание чиновников стало при Петре I настоящей язвой управления, не помогали ни штрафы, ни угрозы о лишении чина, ни даже ссылка на каторгу. Император осознавал, что бюрократизм являлся помехой, которая становилась опасной для государства. Сложившееся положение в государстве и обществе способствовало поиску императором решения данной проблемы. Петр I пришел к решению создания особого надзорного органа, цель которого заключалась в том, чтобы уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония. Указом от 5 марта 1711 г. в России была учреждена должность генерал-фискала (аналогичная соответствующей должности в Швеции), основной функцией которого было «тайно проведывать, доносить и обличать».

Кроме фискалов в России, предшественниками прокуратуры с разными надзорными функциями были другие органы и должности, такие как: генерал-ревизоры, обер-секретари Сената. Необходимо также отметить, "что и сам царь, и Сенат в той или иной мере выполняли надзорные функции. Однако все они оказались малоэффективными.

12 января 1722 г. Петр I вводит новый государственный институт, которого до того момента прежде не существовало в России, «око государево» — прокуратуру во главе с назначаемыми императором генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором. Главной целью прокуратуры являлась реализация реформ вопреки сопротивлению местных органов власти. Стоит отметить, что средства, используемые прокурорами того времени, изначально носили исключительно надзорный характер. Исключительным признаком надзорного характера являлось то, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по каким административным вопросам.

Основным средством являлась «протестанция» — внесение протеста в орган, нарушивший закон, либо в вышестоящий орган. Обязанностью генерал-прокурора был надзор за высшим государственным органом — Сенатом. Также генерал-прокурор был наделен правотворческими функциями, вносил предложения в Сенат по решению вопросов, не урегулированных правом. Кроме того, прокуратура надзирала за законностью в других структурах и органах: за интересами казны, за арестантскими делами, за местами содержания заключенных под стражей.

Создание и организация нового органа велись самим Петром I непосредственно. Его Указ «О должности генерал-прокурора» ставил прокурора в исключительное подчинение императору, а также ставил его над Сенатом и на протяжении всего XVIII столетия являлся главным законодательным актом о прокуратуре.

Своеобразно императором был решен вопрос об ответственности прокуроров. Петр I освободил генерал-прокурора и обер-прокурора от любой подсудности, оставляя это право исключительно за собой, однако разрешил Сенату в свое отсутствие привлекать их к ответственности, но без применения каких-либо наказаний и пыток. Вместе с тем он ввел ответственность за умышленные должностные преступления, за которые генерал-прокурор наказывался штрафом.

Органы российской прокуратуры создавались постепенно в различных губерниях империи в течение ряда лет. Прокуроры состояли при коллегиях Сената, губерний и при надворных судах.

Указом от 11 мая 1722 г. была введена должность обер-прокурора — светского чиновника Священного Синода, осуществляющего надзор за этим центральным органом государственного управления православной церкви.

По наставлению Петра I им должен был стать человек, «сведущий в делах Синода». В епархиях православной церкви, управляемых духовными консисториями, надзорные функции возлагались на секретарей консисторий, назначаемых на должность и увольняемых с должности Синодом по предложению обер-прокурора. Они находились в его непосредственном подчинении и были обязаны исполнять его предписания. Так был создан прототип первой в России специализированной прокуратуры.

Таким образом, в России появляется институт надзора, который носил французское название, но являлся не подобием французской прокуратуры, а исключительным результатом творчества императора, включающим в себя элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, фискалов и русского изобретения.

Следует отметить, что в последние годы правления Петра I прокуратура стала играть довольно существенную роль как в укреплении российской государственности, так и в финансовых делах. Немаловажное значение здесь имели лица, занимающие соответствующие должности.

Первым прокурором России, первым и единственным генерал-прокурором за время царствования Петра, стал Павел Иванович Ягужинский. Этот человек, один из немногих приближенных Петра, служил ему верой и правдой, пребывал в данной должности 14 лет. При этом за всю службу он практически не имел каких-либо нареканий со стороны императора.

После смерти Петра I на императорский престол взошла жена Петра I — Екатерина I, которая по своему характеру, да и желанию не была «настоящим» правителем, чаще она играла роль арбитра в каких-либо управленческих «столкновениях», оставляя за собой право решающего голоса. Все это привело к ослаблению надзорного института.

В октябре 1730 г. императорским указом были восстановлены должности генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах. В период правления императрицы Анны Иоанновны произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти путем усиления власти прокуроров на местах губернских прокуроров.

Прокуратура оставалась слабой и во время регентства Анны Леопольдовны.

В 1744 г. императорским Указом была введена должность обер-прокурора в первом департаменте. В Указе также закреплялось право генерал-прокурора распределять обязанности между обер-прокурорами и принимать к собственному производству дело любого департамента.

Значительно роль прокурора и прокуратуры в целом возрастает во время правления Екатерины II.

Это было связано со многими факторами: ослаблением финансового положения в стране (даже Сенату не были точно известны все доходы и расходы бюджета), неработоспособностью Сената в целом.

Стоит отдать должное императрице, которая видела проблему не столько в составе Сената, сколько в том, что в нем на тот момент были законодательная, исполнительная и судебная власти и прокурорский надзор. Решив этот остро стоявший тогда вопрос разделением Сената на шесть департаментов (два из них находились в Москве, два — в Петербурге), Екатерина тем самым увеличила и штат обер-прокуроров.

В первом департаменте — административно-политическом — надзор выполнял генерал-прокурор, в остальные назначались обер-прокуроры. Генерал-прокурором при Екатерине становится А. А. Вяземский, который успешно справился со своей задачей, оставив о себе положительные отзывы своих современников как об умном и честном прокуроре.

Помимо главной задачи, поставленной перед генерал-прокурором Екатериной II, — надзора за Сенатом, императрица также поручила Вяземскому заняться, по ее мнению, первоочередными для генерал-прокурора отраслями государственного управления и права: бюджетом, кодификацией законодательства, регулированием торговли соли и вином, русификацией национальных окраин.

Наибольшей значимости в государстве прокуратура достигла во время царствования Павла I. Этому послужило несколько причин: недоверие императора к всякому рода парламентам и высокий уровень правосознания самого императора, чего он требовал и от других. При его правлении компетенцию генерал-прокурора составляли надзор за рекрутскими делами, материально-техническим снабжением армии и флота, финансовыми делами, надзор за цензурой. Кроме того, генерал-прокурор фактически являлся главой пограничной стражи. Усиление статуса генерал-прокурора не могло не сказаться на усилении прокуроров на местах, повышении значимости прокуратуры в целом.

При императоре Александре I прокуратура отошла в ведение Министерства юстиции, а возглавлял ее министр юстиции. В составе данного министерства находился генерал-прокурор, однако как таковых изменений в правовой основе прокуратуры не произошло: все проводимые на тот момент реформы коснулись прокуратуры лишь косвенно, что на фоне общего ослабления прокуратуры послужило развитию бюрократизма. Однако позитивным было развитие высшего образования в империи. В прокуратуре, как правило, должности занимали люди с высшим юридическим образованием, что в скором времени сделало прокуроров одним из самых образованных людей класса чиновничества. К середине XIX века уже более 50 % прокуроров в Российской империи имело высшее юридическое образование.

Авторитет прокурорской власти уменьшался как в центре, так и на периферии, в губерниях. Зачастую протесты губернских прокуроров просто игнорировались.

Подводя итог полуторавекового развития прокуратуры, можно сказать, что цели и принципы, которые преследовались при создании прокуратуры, оказались неосуществимы даже в период наибольшего возвышения прокуратуры.

Демократические реформы 1860-х гг. не могли не коснуться прокуратуры. Данный орган был преобразован в связи с созданием демократических судебных органов, адвокатуры, демократизацией местного самоуправления. Немаловажную роль в судьбе прокуратуры сыграли новые принципы судоустройства и уголовного судопроизводства, которые были провозглашены в соответствующих проектах 1859—1860 гг. Они предусматривали введение гласного состязательного процесса, право обвиняемого на защиту, адвокатуру, презумпцию невиновности. Прокуратура в большей степени становилась органом уголовного преследования и ограничивала свою деятельность лишь «делами юстиции». В компетенцию прокуроров, состоящих при общих судах и при Сенате, вменялись поддержание обвинения в уголовном процессе и «наблюдение за правильным применением закона судебными местами». Возглавлял органы прокуратуры генерал-прокурор, который одновременно являлся министром юстиции.

В 1867 г. создается военная прокуратура в соответствии с военно-судебным уставом.

В 1896 г. генерал-прокурором был издан специальный Указ, регламентирующий вопросы делопроизводства. Устанавливался порядок хранения входящей документации, порядок отчетности и т. д.

При этом следует отметить, что количество работников прокуратуры постоянно росло. Так, в 1913 г. общий штат прокуратуры составлял 1170 работников, а размер денежного довольствия превышал в 10 раз зарплату учителя и в два раза земского врача.

Результатом реформ явилось фактически существование двух систем органов прокуратуры с несколько отличными полномочиями. К ним относились прокуратуры судов и губернские прокуратуры. Губернские прокуратуры не обладали функциями обвинения, но при этом были наделены существенными полномочиями при осуществлении общего надзора. Несмотря на сложившееся раздвоение, прокуратура Российской империи оставалась строго централизованной, осуществляющей свою деятельность по единым принципам.