63. Участие прокурора в правотворческой деятельности: правовое регулирование, общая характеристика

Нормативная основа: Приказ ГП РФ от 17 сентября 200г г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными ОГВ и ОМС».

Основные направления правотворческой деятельности прокуратуры:

• Инициативная разработка проектов законов и иных НПА, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры;

• Участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими ОГВ;

• Подготовка правовых заключений на законопроекты и иные НПА;

• Участие в обсуждении законопроектов в палатах ФС РФ и законодательных (представительных) ОГВ субъектов РФ.

В соответствии со ст. 9 ФЗ О прокуратуре прокурор, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих НПА вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных НПА.

Генеральный прокурор не имеет права законодательной инициативы, поэтому он участвует в правотворческой деятельности опосредованно, обращаясь в органы, обладающие таким правом. Генеральная прокуратура имеет правовое управление, на которое возлагается организация разработки законопроектов. Для подготовки законопроектов могут создаваться рабочие группы, в состав которых включаются сотрудники структурных подразделений ГП РФ, академии ГП РФ, работники иных ФОГВ и организаций. Представители правового управления включаются обязательно.

Ряд субъектов (в т.ч. СО) наделяют прокурора субъекта правом законодательной инициативы.

Участие в нормотворческой деятельности ОМС – одно из приоритетных направлений деятельности прокуратуры.

64. Формы участия прокурора в правотворческой деятельности: общая характеристика содержания каждой формы.

Формы:

1. Участие в подготовке нормативных правовых актов.

2. Проведение правовой экспертизы проектов законов, иных НПА. Ее цель – предотвращение принятия актов, противоречащих действующему законодательству, а также исключение корупциногенных факторов.

3. Участие представителей прокуратуры в обсуждении проектов законов и других НПА на заседании представительных (законодательных) и исполнительных ОГВ. В соответствии с приказом № 195 прокуроры обязаны обеспечить непосредственное участие представителей прокуратуры в разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение, работу в составе рабочих групп, подготовку заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и т.д.

4. Участие представителей прокуратуры в правотворческой деятельности иных государственных органов.

5. Деятельность, связанная с согласованием НПА, принимаемых иными государственными органами.

6. Ведомственное нормотворчество.

Организация разработки законопроектов непосредственно в Генеральной прокуратуре РФ возлагается на правовое управление. В необходимых случаях в этой работе участвуют и другие подразделения Генеральной прокуратуры РФ.

Для подготовки законопроектов могут создаваться рабочие группы, в состав которых включаются сотрудники структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ и Университета прокуратуры РФ, а также работники иных федеральных органов государственной власти и организаций. При этом представители правового управления включаются в состав рабочих групп в обязательном порядке. Правовое управление координирует работу структурных подразделений-соисполнителей.

Участие органов прокуратуры в законотворчестве на региональном уровне имеет правовое закрепление.

Так, в соответствии с конституциями (уставами) ряда субъектов РФ (Московская, Смоленская, Иркутская области, республики Башкортостан, Татарстан и др.) прокуроры субъектов РФ наделяются правом законодательной инициативы. Например, в соответствии со ст. 66 Устава Свердловской области право законодательной инициативы принадлежит прокурору Свердловской области. Указанные положения дают возможность прокурорам субъектов РФ активно участвовать в законотворчестве.

В п. 1.2 приказа Генпрокурора РФ от 24 ноября 2008 г. № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» содержится требование, в соответствии с которым участие прокуроров в разработке нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, является одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры.

Прокуратуры субъектов РФ, а также прокуратуры городов и районов привлекаются к подготовке проектов законов и иных правовых актов, разрабатывают проекты законодательных и других нормативных правовых актов по вопросам, требующим дополнительного правового регулирования, а в случае возникшей необходимости содействуют устранению противоречий в действующем законодательстве.

Государственной Думой, представительными (законодательными) органами субъектов РФ и органами местного самоуправления в органы прокуратуры направляются проекты наиболее важных законов, других актов для их изучения и дачи заключения на предмет их соответствия действующему законодательству. Тщательное изучение прокурорами проектов нормативных актов, их оценка с точки зрения соответствия актам более высокой юридической силы и подготовка письменных мотивированных заключений по каждому акту нередко предупреждают принятие актов, противоречащих действующему законодательству. Помимо подготовки заключений по законопроектам, прокурорские работники принимают участие в работе различных рабочих комиссий, занимающихся разработкой проектов законов.

В соответствии с положениями ст. 7 Закона о прокуратуре Генпрокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры, прокуроры субъектов РФ, городов, районов, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального собрания, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных органов) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления при обсуждении проектов законов и подзаконных актов и их принятии, а также других вопросов.

В приказе Генпрокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» изложены требования, в соответствии с которыми подчиненные прокуроры обязаны обеспечить: непосредственное участие представителей прокуратуры в разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение; работу в составе рабочих групп; подготовку заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и т. д.

В соответствии с п. 3 ст. 7 Закона о прокуратуре результативность прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона обеспечивается регламентированным законом правом прокурора участвовать в рассмотрении внесенных им актов прокурорского реагирования (протестов и представлений).

Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры руководствуются нормативными ведомственными актами, содержащими требования, касающиеся надлежащего информирования органов прокуратуры РФ о планах законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, а также своевременного влияния на редакцию и в конечном итоге концепцию принимаемых законов. При этом следует особо отметить, что, несмотря на невозможность непосредственного влияния на законотворчество, органы прокуратуры РФ оказывают на него опосредованное воздействие, способствуют формированию позиции законодателя при подготовке и обсуждении законопроектов.

Рассматривая данный вопрос, необходимо обратить внимание на то, что такие формы участия Генеральной прокуратуры РФ в правотворческой деятельности, как совместное с другими государственными органами издание нормативных актов в порядке, определенном законом, и издание государственными органами актов, согласованных с Генеральной прокуратурой РФ, обусловлены характером надзорных задач и функций прокуратуры.

Собственная правотворческая деятельность прокуратуры делится на две части:

1. акты, подчиненные задачам прокурорского надзора и распространяющие свое действие на иные ОГВ, их ДЛ или имеющие международно-правовой характер: нормативные договоры, совместные с другими ФОГВ приказы, указания.

2. ведомственные НПА:

• Приказы - издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. Приказами Генпрокурора РФ разграничиваются сферы ведения территориальных и специализированных прокуратур, решаются другие организационно-правовые вопросы.

• Указания - как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской практики или результатов конкретных проверок.

• Распоряжения – связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера.

• Положения – определяют структурные подразделения.

• Инструкции - определяют процедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности.

Порядок подготовки ведомственных актов определен Регламентом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденным приказом Генпрокурора РФ от 11 мая 2016 г. № 276. Как и другие нормативные правовые акты прокуратуры РФ, ведомственные акты соответствуют всем необходимым требованиям, характерным для актов прокуратуры. Приказы, указания и другие ведомственные акты готовятся по поручениям руководства Генеральной прокуратуры РФ, на основании решений коллегий, координационных совещаний правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Кроме того, инициаторами подготовки ведомственных актов могут быть структурные подразделения прокуратуры: управления и отделы.

Как правило, проекты в большинстве случаев согласуются с иными структурными подразделениями (управлениями, отделами), а также с Научно-исследовательским институтом Университета РФ.