книги2 / монография 45

1)конституция Великобритании основана на сочетании законов и конвенций;

2)первостепенной целью конституционных конвенций является обеспечение того, чтобы законный суверен – парламент – был подчинен воле политического суверена – народа;

3)конвенции, служащие указанной цели, развиваются с течением времени;

4)в соответствии с указанной в п. 2 целью и динамичным процессом, указанным в п. 3, в настоящее время сформировалась новая конвенция, согласно которой в определенных случаях парламент должен провести референдум и исполнить его результаты.

Иными словами, можно заключить, что появление референдума в политической повестке Великобритании само по себе не привело к фундаментальным изменениям в классической конституционной модели этой страны, не произошло радикального отказа от концепции парламентского суверенитета в пользу народного суверенитета. Юридически значимой для судов попрежнему остается воля юридического суверена – парламента, однако к ней добавилось моральное обязательство перед политическим сувереном (не случайно большинство в 498 депутатов против 114 поддержали принятие Акта 2017 г. об уведомлении

овыходе из ЕС (European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 г.) во втором чтении и 494 против 122 – в третьем, сославшись на моральную обязанность голосовать так же, как большинство в их избирательных округах, несмотря на то что 479 депутатов заявляли о поддержке сохранения членства в ЕС во время кампании референдума).

Изменился механизм подчинения юридического суверена политическому. Так, согласно А.В. Дайси, таким механизмом были всеобщие выборы, на которых избиратели поддерживали политический манифест той или иной партии (в этом смысле опять-таки показательны внеочередные выборы 2019 г., когда сторонники как консерваторов, так и лейбористов поддержали Б. Джонсона с его манифестом «Завершим Брекзит»). Однако к всеобщим выборам прибавился новый инструмент – референдум, поскольку выборы сами по себе не всегда позволяют выявить отношение избирателей к конкретным проекту или реформе.

В связи с этим представляет интерес сравнение двух отчетов: «Референдумы в Великобритании» 2010 г. Комитета по

81

конституции Палаты лордов1 и отчета 2018 г. Независимой комиссии по референдумам, созданной Университетским колледжем Лондона2.

Отчет 2010 г. в свое время стал весьма влиятельной попыткой понятьрольреферендумоввВеликобритании.Авторыдокументадемонстрируют определенный скептицизм в отношении целесообразности использования данного института, поэтому не вдаются в детализацию, а ограничиваются формулированием общих принципов.

Так, они делают вывод о наличии «существенных недостатков в использовании референдумов». В частности, Комитет по конституции отметил, что «мы сожалеем о том, что правительство использовало референдумы, часто в качестве тактического средства… если необходимо использовать референдумы, то их наиболее целесообразно использовать в отношении основополагающих конституционных вопросов». Однако комитет не дал определения таким вопросам: «Мы не считаем возможным дать точное определение того, что представляет собой “фундаментальный конституционный вопрос”». Далее приведены примеры того, какие вопросы можно считать таковыми: отмена монархии, выход из ЕС, вопрос о независимости любого из регионов, упразднение палаты парламента, изменение избирательной системы для Палаты общин, принятие конституции, отказ от фунта стерлингов в качестве национальной валюты. Учитывая ориентировочный, а не полный, список вопросов, которые следует выносить на референдум, далее комитет делает вывод о том, что этот вопрос не может быть урегулирован: «Невозможно изложить в законодательстве всеобъемлющий перечень таких вопросов, которые должны быть предметом референдума».

Комитет по конституции подтвердил, что парламент, а не правительство, должен решать, требуется ли проведение референдума, и рекомендовал, чтобы тест заключался в том, затрагивается ли «важный принципиальный вопрос по основной части конституции». При этом рекомендуется не устанавливать пороговые значения явки избирателей и требования абсолютного большинства.

1 Referendums in the United Kingdom // House of Lords. Constitution Committee. – 2010. – 17.03. – URL: https://publications.parliament.uk/pa/ld200910/ ldselect/ldconst/99/9902.htm (дата обращения: 11.02.2023).

2 Report of the Independent Commission on Referendums // Constitution Unit School of Public Policy University College London. – 2018. – July. – URL: https://www. ucl.ac.uk/constitution-unit/sites/constitution-unit/files/ICR_Final_Report.pdf (дата обращения: 11.02.2023).

82

Однако в период с 2010 по 2018 г. ситуация значительно изменилась. Поэтому, хотя Конституционный комитет в начале 2010 г. только предполагал, что «референдумы могут стать частью политической и конституционной практики Великобритании», к 2018 г. это предположение оказалось вполне оправданным. Таким образом, в отчете Независимой комиссии по референдумам за 2018 г. больше внимания уделяется эффективному законодательному регулированию референдумов для решения проблем, выявленных на практике. Предложения включают внесение поправок в Акт 2000 г. о политических партиях, выборах и референдумах для актуализации нормативной базы референдумов, в частности касающихся изменения роли правительства и назначенных им участников кампании, повышения прозрачности расходов, включая усиление регулирования политической рекламы в Интернете.

Хотя отчет независимой комиссии является довольно подробным и содержательным, основанным на большом объеме сравнительных данных, однако можно заметить некоторый скрытый скептицизм в отношении референдумов и их включения в конституционную систему Великобритании. Комиссия считает, что использование референдумов в Великобритании «обусловлено политическим прагматизмом, а не конституционным принципом...

Референдумы узаконивают и обеспечивают определенную степень закрепления ключевых решений в отношении “серьезных конституционных измененийˮ. Признавая, что референдумы “играют важную роль в демократической системеˮ, авторы высказывают беспокойство по поводу их общего воздействия: «размышляя о роли референдумов, мы должны подумать о том, как они могут наилучшим образом сосуществовать с нашей системой представительной демократии, и помнить о рисках ее подрыва».

Таким образом, Комиссия по референдумам пришла к выводу, что «до тех пор, пока не будут найдены эффективные способы обеспечения демократического качества референдумов, их следует использовать с осторожностью». По вопросу о том, необходимо ли формализованное определение случаев, в которых должны проводиться референдумы, повторяется мнение Конституционного комитета Палаты лордов: «Комиссия не считает целесообразным пытатьсязаконодательноопределитьвсевопросы,покоторымдолжны проводиться референдумы, поскольку, хотя существует широкий консенсус в отношении того, что референдумы должны проводиться по “конституционным вопросам”, отсутствует межпартийное согласие относительно того, что следует считать “конституционным

83

вопросом” и уместно ли выносить все “конституционные вопросы” на референдум… В отсутствие кодифицированной конституции было бы невозможно окончательно определить случаи, в которых проводятся референдумы, или потребовать абсолютного большинства, прежде чем референдум может быть назначен. Парламент останется свободным отменять любые ограничения простым большинством голосов или проводить специальные референдумы, разрешенные новым первичным законодательством».

Очевидно, что Независимая комиссия по референдумам фактически подтверждает статус-кво в отношении юридического значения референдумов. Предлагая практические рекомендации по регулированию ряда процедурных вопросов, авторы избегают более серьезных вопросов о том, какое место референдумы должны занимать в конституционной системе Великобритании.

Таким образом, референдумы являются сложными механизмами принятия решений в силу их демократического характера как прямого выражения воли народа. Их конституционное положение в Великобритании не обусловлено только формальным правовым статусом: решения, принятые на референдуме, имеют преимущественно морально-политическую силу, признанную на сегодняшний день основными политическими партиями (а следовательно, и правительством,ипарламентом),атакжеВерховнымсудом.Однако следует учитывать, что конституционный авторитет референдумы приобретают исключительно в силу того (и до тех пор), пока в стране доминируют убеждения в необходимости соблюдения демократических принципов, согласно которым референдум – это выражение народной воли, которая по сути является основополагающей. Это не связано с их юридической силой, которая может быть оспорена (и, вероятнее всего, успешно) в судах.

Таким образом, конституционный статус референдума в современной Великобритании имеет ряд аспектов, в зависимости от того,рассматриваетсялионсчистоюридическойилисболееширокой (политической) конституционной точки зрения, а юридическая сила результатов референдума является лишь частью более сложного конституционного сочетания правовых, политических и моральных соображений.

Однакоразвиваяданныйподход,мысталкиваемсясвопросом о том, кого следует понимать под «народом»? Например, в случае серьезных конституционных изменений в Шотландии или даже ее отделения от Великобритании кто обладает политическим суверенитетом,необходимымдляпринятияподобныхрешений?Учитывая

84

практикупроведениярегиональныхреферендумов,можноприйтик выводу, что «народом» в данном случае является «народ Шотландии», что воплощает «квазифедералистский» подход. Насколько данный подход оправдан сегодня в таком унитарном государстве, как Великобритания?

2.4. Последствия Брекзита для территориального устройства Великобритании

Для того чтобы лучше понять, какое влияние Брекзит оказал на территориальное устройство Соединенного Королевства, необходимо обратиться к истории развития взаимоотношений между центральной властью страны и тремя национальными.

На протяжении б льшей части истории Соединенное Королевствопринятобылорассматриватькакобразецунитарногонационального государства, основанного на территориальной интеграции и функциональной дифференциации1 и представляющего собой самое однородное из индустриальных обществ середины ХХ в.2

Однако было бы неверным говорить о том, что в Великобритании полностью отсутствовал «национальный вопрос». Общеизвестно, что в состав Королевства входят три национальные территориальные единицы – Северная Ирландия, Шотландия и Уэльс. Первым в состав Англии в 1536 г. вошел Уэльс, договор об объединении Шотландии с Англией с образованием Великобритании был подписан в 1707 г., наконец, союз с Ирландией, в результате которого образовалось Соединенное Королевство, был заключен в 1801 г. В этом неизменном виде государство просуществовало до 1921 г., когда в результате религиозных распрей между католиками и протестантами южная часть Ирландии вышла из состава Королевства, образовав независимое государство, а оставшиеся шесть графств образовали Северную Ирландию. Затем вплоть до 1970-х годов региональная политика страны оставалась довольно стабильной, что и позволило исследователям говорить о Великобритании как об унитарном государстве, конституционное устройство которого

1 Durkheim E. The division of labour in society. – The Macmillan Company, 1960.–462р.–URL:http://fs2.american.edu/dfagel/www/Class%20Readings/Durkheim/ Division%20Of%20Labor%20Final%20Version.pdf (дата обращения: 11.02.2023).

2 Blondel J. Voters, parties, and leaders. The social fabric of British politics. – Penguin Books, 1974. – 271 р.

85

построено на основополагающем принципе парламентского суверенитета. Однако существует и иная точка зрения на Королевство – как на древний союз четырех государств. Эта точка зрения опирается на договорную природу объединения этих образований.

Так, союзу Англии и Шотландии предшествовал договор, заключенный парламентами этих государств через своих представителей. Уния была сначала ратифицирована шотландским парламентом, который одновременно с этим принял акты об управлении пресвитерианской церковью и о выборах шотландских представителей в парламентВеликобритании.Затеманглийскийпарламентратифицировал одобренные шотландским парламентом условия унии в Акте об унии с Шотландией 1706 г., согласно которому Англия и Шотландия навечно объединяются в единое государство, которое будет называться Великобританией, с единым парламентом. При этом оговаривалось, что шотландское законодательство продолжает действовать, хотя парламент Великобритании может вносить в него изменения, за исключением вопросов частного права (если только такие изменения не будутиметьочевиднойпользыдляжителейШотландии).Такжебыли сохранены высшие суды Шотландии, при условии, что они должны руководствоваться правилами отправления правосудия, принятыми парламентом Великобритании. Одновременно были закреплены положения,гарантирующиебезопасностьангликанскойипресвитерианскойцерквейвШотландии.Актсодержалположениеотом,чтозакрепленные в нем условия унии будут соблюдаться и сохраняться во все будущие времена как фундаментальные условия заключенной унии.

Следует отметить, что с тех пор и до настоящего времени существуют разные точки зрения на нормативную основу унии Англии и Шотландии. Так, англичане предпочитаю ссылаться на Акт английского парламента, в то время как шотландцы – на договор. Это различие является принципиально важным, поскольку ссылка на договор подразумевает, что существует правовой акт, который выше по юридической силе, чем акты парламента страны, в то время как согласно фундаментальной правовой доктрине верховенства парламента последний абсолютно суверенен (доктрина парламентского суверенитета, рассмотренная выше). При этом английские юристы утверждают, что парламент Великобритании стал правопреемником парламентов Англии и Шотландии, а значит, приобрел право вносить любые изменения в принятое ими законодательство. Соответственно, часть положений Акта 1706 г., в том числе касающихся вопросов пресвитерианской церкви, были впоследствии отменены парламентом Королевства.

86

Союз Великобритании с Ирландией был основан на актах британскогоиирландскогопарламентов,принятыхвответнаобращение британской Короны. Акт об унии с Ирландией 1800 г. предусматривал, что эти два государства навечно объединяются в единое государство, которое будет носить название Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии и будет иметь один парламент, в котором 100 мест будут отданы представителям Ирландии. Также в этом акте содержались положения, гарантировавшие равенство прав для ирландских католиков, их эмансипацию, закреплялось положение о существованиицерквиИрландиикаксущественнаяифундаментальная часть союза. Следует отметить, что Георг III отменил положение обэмансипации,аИрландскаяцерковьбылаупраздненав1862г.Актом об Ирландской церкви. После образования Ирландии в 1922 г.

вСеверной Ирландии был создан парламент, который просуществовал до 1972 г., в 1973 г. была создана Ассамблея Северной Ирландии, которая была также упразднена в 1974 г. Как отмечает Дж. Блондель, это следует рассматривать как выражение намерений по созданию

вСеверной Ирландии представительного собрания, аналогичного тому, какие Великобритания создавала в колониях, которым было предоставлено самоуправление1.

Таким образом, исторически Королевство появилось в результатеприсоединениякАнглии,образующей2/3частистраны, трех национальных регионов. Причем обстоятельства, правовые конструкции и условия их присоединения были различными, что имело ключевое значение для формирования британской модели государственного устройства и обеспечения целостности Королевства. Хотя за регионами сохранились определенные права, с конституционно-правовой точки зрения Великобритания считалась относительно централизованным унитарным государством. Однако она не избежала общемировых тенденций к регионализации, которые стали стремительно нарастать во второй половине ХХ в. Великобритания следовала этим общемировым трендам, используя расширение автономии регионов как инструмент для предотвращения роста национализма и сепаратизма.

Вконце1960-хгодовстранастолкнуласьссильнымростомна- ционализма в Шотландии, который, по мнению Дж.П. Макинтоша,

1 Blondel J. Voters, parties, and leaders. The social fabric of British politics. – Penguin Books, 1974. – P. 60.

87

стал ответом на слишком централизованную систему управления, которая не всегда позволяла учитывать местные проблемы и интересы. Шотландцы требовали «более свободного союза», где они имели бы больше влияния при решении местных вопросов1. Однако консерваторы традиционно придерживались юнионистских взглядов на территориальное устройство страны, поэтому не реагировали на недовольство «кельтских окраин». Тогда лейбористы, стремясь завоевать голоса избирателей в отдаленных регионах, заявили о намерении провести деволюционную реформу, предоставив Шотландии и Уэльсу автономию по примеру Северной Ирландии, где, начиная с 1921 г., функционировали собственный парламент (Стормонт) и исполнительная власть, и даже предприняли такую попытку в 1979 г.

Однако предложенная ими реформа на тот момент не удовлетворила ни одну из заинтересованных сторон. Юнионисты отнеслись к ней отрицательно из-за опасения, что предоставление автономии регионам подтолкнет их к сецессии, а националисты сочли объем предполагаемой автономии явно недостаточным. Кроме того, внутри самой лейбористской партии была довольно сильная оппозиция этой реформе. В результате ее противникам удалось добиться того, что вопрос о деволюции был вынесен на референдум, на котором требовалась поддержка 40% зарегистрированных избирателей. Столь высокую планку поддержки на реформе достичь не удалось.

ЧтокасаетсяСевернойИрландии,топослеотделенияюжной части острова и формирования самостоятельного государства – ИрландскойHеспублики–воставшейсявсоставеКоролевстваСе- вернойИрландиикатолическоеменьшинствопостояннотяготелок отделениюиприсоединениюкИрландскойРеспублике.Этостремление усиливалось откровенным нарушением их прав со стороны протестантского большинства, которое правительство страны отказывалось замечать. И к концу 1960-х годов протесты, связанные с ущемлением прав католического меньшинства, постепенно переросли в политические, сопровождавшиеся массовыми беспорядками, что привело к приостановке работы Стормонта и введению прямого правления. Правительство лейбористов видело решение

1 Walker G. John P. Mackintosh, Devolution and the Union // Parliamentary A airs. – 2013. – Vol. 66, N 3. – P. 561. – URL: https://doi.org/10.1093/pa/gss002 (дата обращения: 11.02.2023).

88

проблемы в расширении автономии региона и формировании институтов совместного управления, где были бы представлены обе общины (сделка Саннингдейла). Однако заключение этого соглашения было сорвано протестантской общиной.

В результате всех этих событий на первом этапе реформа территориального управления ограничилась созданием специальных правительственныхслужбподеламШотландии,УэльсаиСеверной Ирландии, руководители которых входили в кабинет министров, атакжеправительственныхофисоввэтихрегионах.Этиправительственные структуры были наделены собственными асимметричными полномочиями в отношении каждого из регионов, фактически выполняя функции территориальных органов управления, в то время как остальные (отраслевые) британские министры все больше превращалисьвчисто«английских»,занимаясьуправлениемодним регионом.

Такая модель de jure зафиксировала исторически существовавшую асимметрию в территориальном устройстве страны. Действительно, каждый из трех национальных регионов всегда сохранял определенные особенности как в культурных, экономических, языковых, религиозных и т.п. аспектах, так и в конституционном плане. Эти различия в совокупности с различием юридических форм присоединения регионов к Англии стали основой для формирования точки зрения на Великобританию как на «союзное государство». Этот термин в научный оборот ввели С. Роккан и Д.В. Урвин в 1983 г.1 Их концепция противопоставлялась концепции «унитарного государства», основанного на принципе неограниченного парламентского суверенитета.

Пришедший к власти в 1997 г. премьер-министр – лейборист Т. Блэр сразу заявил о предстоящей реформе территориального управления.Вкачествеосновногоаргументадляобоснованияпредлагаемой реформы он выдвигал тезис о возросшем за последние годы национализме и стремлении к сецессии Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. По его мнению, предоставление этим регионам определенной автономии позволит решить эти проблемы. Сторонники автономии выдвигали также аргумент о том, что приближение власти к населению сделает ее более отзывчивой к нуждам и интересам местных общин.

1 Rokkan S., Urwin D.W. Economy, territory, identity: politics of West European peripheries. – London, 1983. – 218 p.

89

Следует подчеркнуть, что особенностью проведенной реформы является то, что она заложила «конституционную двусмысленность» в отношения между центром и регионами. Это означает, что она была сконструирована таким образом, чтобы позволить каждой стороне трактовать ее по-своему. Представляется, что сделано это было умышлено, с тем чтобы, с одной стороны, «выбить почву изпод ног» националистов, которые могли бы требовать отделения от Великобритании, а с другой – сохранить неизменным принцип парламентского суверенитета и верховенства парламента. Так, на сайте правительства Великобритании в разделе, посвященном деволюции, указано: «Парламент страны остается суверенным и сохраняет за собой право вносить поправки в законы о передаче полномочий или издавать законы в отношении всего, что было передано. Тем не менее правительство страны ясно дало понять, что обычно оно не будет принимать законы по делегированным вопросам без согласия регионального законодательного органа»1. Иными словами, в данном вопросе снова проявляется особенность британского конституционализма: сочетание юридического верховенства парламента страны с политической конвенцией, предусматривающей учет мнения регионов (конвенция Сьюэла).

Кроме того, передача полномочий была осуществлена не путем принятия единого закона, формализующего отношения между центральным и региональным уровнями власти. Были приняты отдельныезаконыдлякаждогорегиона,наделявшиеихразличнойстепенью автономии. Основная причина такого подхода заключалась в уже сложившейся региональной асимметрии, в результате которой каждый из регионов следовал собственной траектории развития и взаимодействия с центральной властью.

Так, в Шотландии деволюции предшествовала более чем десятилетняя кампания, в ходе которой даже было сформировано «Шотландское конституционное собрание», объединившее как парламентские партии (либерал-демократов и лейбористов), так и гражданское общество, включая профсоюзы, церковь, ученых и др. Эта кампания была ответом шотландского общества на растущее чувство национальной идентичности, недовольство невосприимчи-

1 Devolution of powers to Scotland, Wales and Northern Ireland // Официаль-

ный портал правительства Великобритании. – URL: https://www.gov.uk/guidance/ devolution-of-powers-to-scotland-wales-and-northern-ireland (дата обращения: 11.02.2023).

90