книги2 / монография 26

Рабочей группы по статистическому учету финансовых потоков в целях развития

(DAC Working Party on Development Finance Statistics)83.

В 2020 г. вскоре после своего назначения премьер-министром Российской Федерации М.В. Мишустин дал поручение правительству активизировать взаимодействие с ОЭСР. В апреле отдельным распоряжением было уточнено распределение обязанностей между федеральными органами исполнительной власти применительно к взаимодействию с различными комитетами ОЭСР, в соответствии за взаимодействие с КСР ОЭСР в РФ стали отвечать МИД, Минприроды, Минфин, Минэкономразвития, Минэнерго и Россотрудничество84. Курировать данное направление начал вице-премьер А.Л. Оверчук. Выступая на пленарной сессии онлайн-марафона ОЭСР по городам России в рамках двустороннего проекта России и ОЭСР «Обзор национальной городской политики Российской Федерации» в ноябре 2020 г., А.Л. Оверчук, в частности, заявил: «Наша страна работает над внедрением стандартов ОЭСР. Есть план взаимодействия. Своего рода «дорожная карта» для органов государственной власти в работе с комитетами ОЭСР. Выполнение этого плана находится в зоне особого внимания Правительства»85.

Обозначенное выше изменение подходов к определению баланса между оказанием помощи на двусторонней и многосторонней помощи, произошедшее к середине 2010-х гг. было вызвано к жизни причинами, которые выходят далеко за рамки сферы содействия развитию, став закономерным следствием общей переориентации российской внешней политики на фоне резкого похолодания в отношениях с коллективным Западом. В условиях сохранения общих геополитических императивов, предопределивших новую расстановку акцентов, стратегические ориентиры в области предоставления помощи на многосторонней основе, обозначенные в середине 2010-х гг., сохранили свое значение до начала следующего десятилетия. И есть все основания полагать, что российское правительство будет продолжать ими руководствоваться и в обозримой перспективе. Вместе с тем интенсификация процессов евразийской интеграции и участие в деятельности таких структур, как Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ) и Новый банк развития (НБР), создали условия для увеличения доли помощи, предоставляемой на многосторонней основе, в структуре российского СМР.

Система управления помощью на многосторонней основе

Ответственность за принятие стратегических решений в области предоставления помощи на многосторонней основе в Российской Федерации в рассматриваемый период была распределена преимущественно между Министерством финансов и Министерством иностранных дел.

Министерство финансов отвечало, в первую очередь, за взаимодействие с международными финансовыми институтами 86 и многосторонними финансовыми

URL: https://government.ru/docs/all/127595/ (дата обращения: 12.12.2020).

85Алексей Оверчук выступил на пленарной сессии онлайн-марафона ОЭСР по городам России // Правительство РФ, 16.11.2020. URL: https://government.ru/news/40857/ (дата обращения: 12.12.2020).

86МВФ, организациями, входящими в группу Всемирного банка, Новым банком развития (НБР), Азиатским

61

форумами – “Группой восьми" (до 2014 г.), "Группой двадцати", "процессом министров финансов" Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), Форумом стран-членов БРИКС.

Вструктуре Минфина осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере финансовых отношений Российской Федерации с зарубежными странами, их объединениями, форумами, группами, международными финансовыми институтами, международными организациями, а также в сфере участия Российской Федерации в содействии международному развитию, обеспечивал Департамент международных финансовых отношений (до 2010 г. – Департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов).

ВЦентральном аппарате Министерства иностранных дел вопросами оказания помощи по каналам международных организаций занималось сразу несколько функциональных департаментов, в первую очередь, Департамент экономического сотрудничества (ДЭС), поддерживающий связи с международными финансовыми организациями, и Департамент международных организаций (ДМО), который отвечал за формирование позиции РФ и осуществление контактов с социально-экономическим блоком системы ООН. Частью ДМО являлся Секретариат Комиссии РФ по делам ЮНЕСКО. Вопросы взаимодействия с МАГАТЭ, часть взносов в которое также квалифицировалось как содействие развитию, курировал Департамент по вопросам безопасности и разоружения (ДВБР).

Реализацию программ и проектов помощи, оказываемой через международные организации в виде целевых взносов («много-двусторонняя помощь»), отслеживали также территориальные департаменты: Департаменты стран СНГ, Департамент Ближнего Востока и Северной Африки, Департамент Африки, Латиноамериканский департамент, Департамент азиатского и тихоокеанского сотрудничества (ДАТС), а также дипломатические представительства МИД за рубежом. Отметим также, что согласно варианту межведомственного распределения обязанностей по обеспечению участия Российской Федерации в международных организациях системы ООН, действовавшему по состоянию на конец 2021 г., МИД являлся единственной структурой, ответственной за взаимодействие с Ближневосточным агентством ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР), Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ ООН), Программой добровольцев ООН и Институтом ООН по исследованию проблем разоружения (ЮНИДИР).

банком инфраструктурных инвестиций (АБИИ), Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР), Черноморским банком торговли и развития (ЧБТР), Евразийским банком развития (ЕАБР), Международным инвестиционным банком (МИБ), Международным банком экономического сотрудничества (МБЭС), Межгосударственным банком (МГБ), а также с Европейским инвестиционным банком (ЕИБ), Северным инвестиционным банком (СИБ), Межамериканским банком развития (МАБР), Азиатским банком развития (АзБР), Евразийским фондом стабилизации и развития (ЕФСР), Российско-Киргизским Фондом развития (РКФР), Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), объединениями и фондами, сформированными при их участии, включая Глобальный экологический фонд, партнерства "Северного измерения" и Арктического совета, а также фондами, предоставляющими донорские средства, и другими многосторонними организациями, включая мониторинг состояния российской квоты (участия в капитале) указанных организаций. Министерство финансов Российской Федерации. Приказ №259 от 3 июля 2012 года «Об утверждении Положения о Департаменте международных финансовых отношений» (с изменениями на 23 сентября 2015 года). URL: https://docs.cntd.ru/document/420232933 (дата обращения: 12.12.2020).

62

Важную роль играло также Министерство экономического развития. В частности, Департамент многостороннего экономического сотрудничества и специальных проектов отвечал за интеграцию и координацию продвижения российской экономической повестки на ключевых многосторонних площадках, включая международные организации и региональные комиссии системы ООН, «Группу двадцати» (G20), ОЭСР, ШОС, АТЭС, АСЕАН, БРИКС и другие форматы. Департамент аналитического сопровождения внешнеэкономической деятельности на направлении международного инвестиционного сотрудничества взаимодействовал с многосторонними банками развития (МБРР, ЕБРР, АБИИ, НБР), в том числе в части реализации интересов Российской Федерации как их акционера. Департамент евразийской интеграции также соприкасался с вопросами планирования российского многостороннего СМР в рамках выполнения возложенной на него задачи по обеспечению интеграционных процессов на постсоветском пространстве, реализации целей и задач, определенных Договором о Евразийском экономическом союзе.

Кроме того, за сотрудничество с отдельными специализированными учреждениями ООН и глобальными вертикальными фондами отвечали соответствующие отделы/департаменты международного сотрудничества в отраслевых министерствах: Минсельхоз (ФАО, ВПП, МФСР), Минобрнауки (ЮНЕСКО), МЧС (УВКБ, УКГВ ООН, ВПП), Минприроды (ЮНЕП, Всемирная метеорологическая организация), Минздрав (ВОЗ, ЮНЭЙДС, ЮНФПА, ООНЖенщины, Глобальный фонд), Минтруда (ЮНИДО, ЮНФПА, ООН-Женщины), Минкомсвязь (ВПС, МСЭ) и т.д. (см. табл. 1).

Отраслевые министерства выступали с предложениями о внесении (или увеличении объемов) добровольных или целевых взносов в то или иное учреждение системы ООН и согласовывали их с МИД и Минфином, после чего решение закреплялось соответствующим постановлением правительства, проект которого разрабатывался Министерством финансов. Взносы могли быть как единовременными, так и рассчитанными на несколько лет, исполнением постановлений также занимался Минфин [Larionov, Rakhmangulov, Berenson 2014: 16]. Отраслевые министерства – также совместно с МИДом и Минфином – участвовали в разработке соглашений о партнерстве с отдельными международными организациями, которые могли подписываться – либо главой министерства, либо (как в случае с ПРООН) – вицепремьером.

63

Таблица 1

Межведомственное распределение обязанностей по обеспечению участия Российской Федерации в ключевых международных организациях системы ООН (по состоянию на конец 2021 г.)

64

65

Источник: Правительство Российской Федерации. Постановление №323 от 3 июня 2003 г. “Об утверждении межведомственного распределения обязанностей по обеспечению участия Российской Федерации в международных организациях системы ООН” (с изменениями на 01.11.2021 г.). URL: https://docs.cntd.ru/document/901864150 (дата обращения: 15.11.2021).

Отдельно следует сказать об организации учета и оценке эффективности программ и проектов помощи, реализуемых на многосторонней основе за счет средств российского бюджета. На уровне доктринальных документов правительство РФ уделяло большое внимание этому вопросу – в Концепциях 2007 г. и 2014 г., в соответствии с лучшими зарубежными практиками ему был посвящен отдельный раздел. Согласно Концепции-2014, оценка эффективности использования средств федерального бюджета на СМР осуществлялось исходя из критериев, важнейшими из которых были: а) достижение запланированного результата оказания помощи;

66

б) соотношение фактических затрат на оказание помощи и полученного результата; в) достижение результата, сопоставимого с результатами аналогичных проектов, реализованных в сфере СМР, или превосходящего их; г) сохранение положительного эффекта, полученного в результате оказания помощи; д) обоснованность оказанной помощи в рамках общей политики в сфере СМР; е) вклад в развитие двустороннего взаимодействия государств-получателей помощи с Российской Федерацией в области политики и в других областях; ж) содействие позитивному восприятию РФ как государства-донора в государстве-получателе помощи, а также в других государствахдонорах; з) ожидавшиеся и незапланированные результаты при оказании помощи в рамках содействия международному развитию. Оценка эффективности реализации российских проектов, направленных на СМР, осуществлялась совместно с органами власти государства - получателя помощи и (или) руководителями международных организаций (курсив мой – В.Б.)87.

Концепция-2007 подразумевала, что, основываясь на результатах оценки и анализа эффективности использования помощи, МИД и Минфин по взаимному согласованию могли обращаться в Правительство с предложениями о приостановлении/прекращении оказания СМР по тем направлениям, по которым не достигнут или не может быть достигнут ожидаемый эффект от использования средств федерального бюджета. Однако из версии 2014 г. это положение было изъято. Другими словами, в главном доктринальном документе, посвященном непосредственно участию России в СМР, не проводилось никаких содержательных разграничений между оценкой эффективности помощи на двусторонней и многосторонней основе. Хотя выбранные критерии были достаточно универсальны, чтобы покрывать весь спектр видов помощи, они явно не раскрывали всего многообразия факторов, которые должны учитывать страны-доноры при взаимодействии с многосторонними организациями по проблемам СМР.

На практике мониторинг и оценка эффективности финансирования СМР по каналам многосторонних организаций являлись одним из слабых мест национальной программы участия в СМР в Российской Федерации – аспектом, в котором Россия отставала от крупнейших «традиционных» доноров, например, от Великобритании, которая на регулярной основе проводила обзоры многосторонней помощи88. [Законопроект, подразумевавший проведение оценки предоставления помощи на многосторонней основе, был внесен и в Сенат США – в октябре 2017 г. 89 и затем повторно в мае 2020 г.90]. Нехватка в ключевых российских ведомствах, ответственных за предоставление внешней помощи, и их представительствах в странах-партнерах достаточного количества сотрудников, обладающих специализированными знаниями в области СМР, а также отсутствие достаточных средств на проведение качественного мониторинга и оценки препятствовали повышению отдачи от взаимодействия с многосторонними организациями.

87Концепция-2014.

88United Kingdom – Department for International Development. Multilateral Aid Review. Ensuring maximum value for

money for UK aid through multilateral organisations. March 2011. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/67583/multilateral_ aid_review.pdf (accessed: 12.12.2020); UK-DfID. Raising the standard: the Multilateral Development Review 2016. December 2016. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/

URL: https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3626/text?r=4&s=1 (accessed: 12.12.2020).

67

Многосторонняя помощь в структуре российского СМР

Составить полное представление об изменении места «чистой» (немаркированной) многосторонней помощи в структуре российского СМР, равно как и о распределении ее между различными организациями, с момента превращения Российской Федерации

вдонора международного развития в 2006 г. достаточно проблематично.

Содной стороны, статистические данные по российской ОПР (рассчитанные по утвержденной ОЭСР методике) начали предоставляться лишь с 2011 г. – за 2010 г. (данные по объемам списания задолженности – с 2015 г.), а о предшествующем периоде можно найти лишь отрывочную информацию. Например, по данным заместителя начальника Управления экономического сотрудничества Россотрудничества М.О. Ермолова, «около 90% российской официальной помощи развитию в середине 2000-х годов направлялось по многосторонним каналам» [Ермолов 2016: 146]. Заместитель Председателя Совета Федерации ФС К.И. Косачев, в 2014-2021 гг. возглавлявший комитет верхней палаты по международным делам, а в 2012-2014 гг. - Россотрудничество, в свою очередь, приводил другую цифру – 70% [Косачев 2014]. Однако найти документальные подтверждения такой оценки – в отсутствие доступа к ведомственным документам – практически невозможно.

Сдругой стороны, представленные в базе ОЭСР данные по оказанной Россией многосторонней помощи, не могут дать полного представления о реальных ее объемах, и тому есть несколько причин.

Во-первых, в этих данных присутствует «системная ошибка». Если присмотреться внимательно, то можно заметить, что Министерство финансов РФ предоставило информацию по разделу «1220: I.A.2.2 – Целевые программы и фонды, управляемые международными организациями» (то есть «много-двусторонней помощи») лишь единожды – за 2010 г. Во все остальные годы в соответствующей графе стоят нулевые значения, а вся без исключения помощь, предоставляемая на многосторонней основе (за исключением перечислений в многосторонние организации на реализацию отдельных целевых проектов, учитываемых, в соответствии с методикой ОЭСР, в разделе «Мероприятия проектного типа»), отображается в разделе «Многосторонняя ОПР» – то есть как «чистая многосторонка».

Однако в реальности часть средств представляла собой в том числе целевые взносы в специальные программы и фонды, администрируемые международными организациями, что вполне соответствовало глобальному тренду на «билатерализацию многосторонней помощи», наблюдавшемуся в 2010-е гг. (в 2019 г. «многодвусторонняя помощь» составила уже 44,0% от «чистой многосторонки», и уже 23,1% от всей ОПР (по обязательствам странам - членам КСР ОЭСР).

Указанные нюансы существенно затрудняют определение фактической доли «чистой» многосторонней помощи, которая оказывается – искусственно – завышенной

всравнении со средним показателем по КСР ОЭСР, составлявшим около 30%. На деле Россия была ближе в этом отношении к «традиционным» донорам, чем может показаться на первый взгляд.

Во-вторых, доступные в базах ОЭСР данные по российской ОПР, направляемой по каналам многосторонних организаций, неполны и фрагментарны.

Сопоставление данных по помощи, направляемой по каналам ГВБ и агентств ООН и региональных банков развития, которые доступны в базах ОЭСР, с теми, которые отражены в отчетах самих международных организаций, выявляет очень существенные расхождения.

68

Таблица 2

Объемы и структура ОПР, предоставленной РФ на многосторонней основе в 2010-2019 гг.

(доведенная помощь, млн долл. США, в постоянных ценах 2019 г.)

Источник: OECD DAC Statistics Database. Total flows by donor (ODA+OOF+Private).

URL: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=TABLE1 (дата обращения: 15.11.2021).

Кроме того, необходимо учитывать тот факт, что отнюдь не все организации, в которые Российская Федерация осуществляла взносы – порой весьма существенные, – были «сертифицированы» КСР ОЭСР в качестве многосторонних институтов, взносы в которых учитывались как ОПР, а значит, эти взносы попросту не отражались в общей статистике. К ним, в частности, следует отнести Новый банк развития, учрежденный в целях мобилизации ресурсов для финансирования инфраструктурных проектов и

69

проектов в области устойчивого развития в странах БРИКС и других странах с формирующейся рыночной экономикой и развивающихся странах в 2014 году на саммите БРИКС в г. Форталеза. Взнос России, как и других четырех стран-участниц объединения, в оплаченный капитал Банка составлял 2 млрд долл. США, из которых только в 2017-2018 гг. было предоставлено около 1 млрд долл. 91. Эти средства уже были вложены в реализацию проектов, одобренных для реализации на территории партнеров РФ по объединению, которые все без исключения входят в число стран – реципиентов ОПР, по классификации ОЭСР (Индия – в число стран с уровнем доходов ниже среднего, а Китай, Бразилия и ЮАР – в число стран с уровнем доходам выше среднего)92.

В ту же категорию попадает Евразийский банк развития, который был учрежден РФ и Казахстаном в 2006 г. и участниками которого стали Армения и Таджикистан (2009), Беларусь (2010) и Киргизия (2011). Основная миссия ЕАБР заключается в содействии развитию рыночной экономики государств – участников Банка, их экономическому росту и расширению торгово-экономических связей между ними путём осуществления инвестиционной деятельности. Уставной капитал Банка составил 7 млрд долл. США, в том числе оплаченный – 1,5 млрд долл. США и капитал до востребования – 5,5 млрд долл. США. Доля РФ в уставном капитале Банка составляла 65,97 %.

ЕАБР также наделен функциями Управляющего средствами Евразийского фонда стабилизации и развития. Он был учрежден в 2009 г. (под названием Антикризисный фонд ЕврАзЭС) на фоне глобального финансового и экономического кризиса ЕАЭС в целях содействия странам-участницам в преодолении последствий глобального кризиса, обеспечения долгосрочной устойчивости их экономик, содействия интеграционным процессам в регионе. Впоследствии он был переименован по причине упразднения ЕврАзЭС. Изначальный объем фонда составил 8,513 млрд долл. США, из которых российский взнос – 7,5 млрд долл. США93. Хотя в январе 2013 г. ОЭСР признала ЕАБР в качестве многосторонней финансовой организации, взносы в ЕАБР также не засчитывались в качестве ОПР. В 2016 г. взнос РФ в ЕФСР составил 260 млн долл.94, что превысило объем по взносам во все многосторонние банки развития, отраженный в статистике ОЭСР за соответствующий год.

Важным исключением в этом ряду является Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ), 85% взносов в который учитывается КСР ОЭСР в качестве ОПР. Создание АБИИ в качестве инструмента, призванного стимулировать инвестиции в транспортную, энергетическую и телекоммуникационную инфраструктуру стран Азии, было инициировано Китаем в октябре 2013 г. на встрече лидеров экономикучастниц форума АТЭС в Индонезии, а Устав подписан 29 июня 2015 г. в Пекине

91Annual Report 2018. Notes to the Financial Statements for the period from January 20, 2017 to December 31, 2018 // New Development Bank, 2019. URL: https://www.ndb.int/wp-content/uploads/2019/11/NDB_ARA_pages.pdf (дата обращения: 12.12.2020)

92DAC List of ODA Recipients Effective for Reporting on 2021 Flows. URL: https://www.oecd.org/dac/financing- sustainable-development/development-finance-standards/DAC-List-ODA-Recipients-for-reporting-2021-flows.pdf (accessed: 12.12.2020).

9310% суммы были внесены на счет Фонда денежными средствами, 90% в форме простых, необращаемых и

беспроцентных векселей государств-участников. Присоединение к Фонду новых стран может привести к увеличению общей суммы его средств.

94 Финансовая отчетность за год, закончившийся 31 декабря 2016 года //Евразийский фонд стабилизации и развития, 2017. URL: https://efsd.eabr.org/upload/iblock/633/63382b9bec14ca740251765a7767b759.pdf (дата обращения: 12.12.2020).

70