книги2 / монография 26

РАЗДЕЛ 7. ЭФФЕКТИВНОСТЬ МЕЖДУНАРОДНОЙ ПОМОЩИ

7.1. К вопросу о создании системы оценки результативности российского содействия международному развитию367

Максимова А.В., РФ

Оценка результативности отдельных проектов и программ международной помощи развитию уже давно стала неотъемлемой частью деятельности агентств развития стран доноров. Помимо обеспечения подотчетности, она призвана выявлять сбои в реализации программ, выработать рекомендаций по улучшению отдельных проектов или целых направлений. Сам факт предоставления помощи не означает, что она будет выполнять функции «мягкой силы». Только результативная помощь, отвечающая на нужды получателей, может быть эффективным инструментом внешней политики. Система оценки призвана снабжать лица принимающие решения информацией, необходимой для обеспечения результативности помощи.

Группа Организации Объединенных Наций по оценке определяет оценку следующим образом: «как можно более систематически и беспристрастно проводимый анализ вида деятельности, проекта, программы, стратегии, политики, вопроса, темы, сектора, оперативной области или институциональной результативности» 368.

Такие термины как результативность и эффективность пришли в сферу СМР из менеджмента. Национальный стандарт Российской Федерации системы менеджмента качества определяет результативность как «степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов», а эффективность как «связь между достигнутым результатом и использованными ресурсами»369. Глоссарий ОЭСР придерживается похожей трактовки этих двух терминов370. В русскоязычной литературе по СМР зачастую используется термин «эффективность» в тех контекстах, которые предполагают использование термина «результативность». Когда речь идет об оценке, чаще всего обсуждаются вопросы, относящиеся к достижению цели оказания помощи, то есть результативность.

Исходя из вышеприведенных определений, системы доноров по оценке результативности помощи могут быть определены как целостный комплекс подходов и практик донора к анализу вида деятельности, проекта, программы, стратегии, политики, вопроса, темы, сектора, оперативной области или институциональной результативности с целью определения достижения запланированных результатов в рамках предоставления донором помощи развитию.

367Данный текст был написан автором в 2018 г. и позднее был обновлен научными редакторами монографии.

368Группа Организации Объединенных Наций по оценке. Нормы и стандарты оценок. Нью-Йорк, ГООНО, 2017. URL: https://www.uneval.org/document/detail/1914 (дата обращения: 12.12.2020).

достигнуты, или как ожидается, будут достигнуты, принимая во внимание их относительную важность». Оценка и результативность помощи: Глоссарий ключевых терминов в области оценки и управления, основанного на результатах. Рабочая группа DAC по оценке помощи. Комитет содействия развитию ОЭСР, 2004.

URL: https://www.oecd.org/development/peer-reviews/31650813.pdf (дата обращения: 12.12.2020).

231

Новые vs формирующиеся доноры

Общепризнанного ответа на вопрос, результативна ли помощь развитию с точки зрения снижения бедности в развивающихся странах не существует [Riddell 2007]. Эксперты и практики выделяют две группы факторов, влияющих на результативность: связанные с деятельностью стран-доноров и с особенностями стран-получателей [Абрамова 2011; Зайцев 2011; Капица 2013; Riddell 2007]. К первой группе факторов относится непредсказуемость объемов помощи, фрагментарность, неустойчивость результатов, связанность помощи и иные факторы. Ко второй группе факторов относятся вопросы коррупции, неэффективного использования ресурсов, низкого уровня квалификации рабочей силы и человеческого капитала общества, нестабильности политической системы, низкая способность осваивать финансовые средства (absorption capacity).

Встречи высокого уровня по результативности международной помощи прошли в Риме в 2003 г., в Париже – в 2005 г., в Аккре – в 2008 г. и в Пусане – в 2011 г. По итогам последней встречи было создано Глобальное партнёрство за эффективное содействие развитию (далее – Глобальное партнерство). Парижская декларация по повышению эффективности внешней помощи и Аккрская программа действий, которые подписали более 100 стран-доноров и получателей помощи, ввели пять основных принципов обеспечения результативности помощи371. Глобальное партнерство отслеживает выполнение принятых принципов результативности содействия развитию на основе 10 индикаторов 372 , в целом повторяющих основополагающие принципы приверженности, согласованности, гармонизации, управления, ориентированного на результаты, и взаимной подотчетности, заложенные в Парижской декларации.

Такие новые доноры373, как Китай и Инди я, присоединились к международным усилиям по повышению результативности помощи в основном в качестве реципиентов помощи, а Бразилия и вовсе не подписала Парижскую декларацию. Существуют две различные точки зрения в отношении вопроса о том, чье содействие, традиционных или формирующихся доноров, более результативно для развивающихся стран

[Максимова 2016; Dreher, Fuchs, Nunnenkamp 2013; Quadir 2013; Sato 2011; Udvari 2014; Zimmermann, Smith 201; Woods 2008].

Содной стороны, формирующихся доноров подозревают в том, что их содействие экономически и политически мотивировано и ставит иные цели, нежели повышение благосостояния населения страны-получателя [Eyben, Savage 2013].

Сдругой стороны, многие эксперты считают, что «истерия по поводу формирующихся доноров переиграна» [Woods 2008]. Они предоставляют получателям большую свободу выбора, обладают востребованной экспертизой, уважают суверенитет своих партнеров и не вмешиваются во внутриполитические вопросы. Многие исследователи отмечают, что формирующиеся доноры существенно улучшают

372The Monitoring Framework of the Global Partnership for Effective Development Co-Operation. Global Partnership for Effective Development Co-Operation, 2015. URL: https:// https://www.shareweb.ch/site/DevelopmentEffectiveness/Pages/content/Pages.aspx?smartid=367&item1=What%20is%20the%20GPEDC%20Monitoring?

(accessed: 12.12.2020).

373Стоит отметить, что формирующиеся или новые доноры это очень условное название. К примеру, Кувейтский фонд арабского экономического развития и Агентство США по международному развитию (USAID) были

созданы в 1961 году, но Кувейт относят к новым донорам, а США к традиционным. Китай реализует программы развития с 1950-х годов. Всех так называемых формирующихся или новых доноров, объединяет лишь тот факт, что они не входят в КСР ОЭСР.

232

переговорную позицию получателей при взаимодействии с традиционными донорами: страны-получатели начинают отстаивать свои интересы и свой выбор, не боясь оказаться в безвыходной ситуации374.

Существует и третье мнение: различия между традиционными и формирующимися донорами преувеличены [de Haan, Warmerdam 2013]. Действительно, между их подходами к результативности много общего (см. табл. 1).

Таблица 1

Основные принципы содействия развитию и результативности помощи

Источник: составлено автором на основе [UNDP 2016].

Долгое время одним из важных различий между двумя группами доноров был принцип взаимной выгоды. Он отвергался традиционными донорами, но был центральным для новых доноров. Однако в последнее время ситуация начала меняться, все больше традиционных доноров начинают открыто признавать собственные интересы и даже в официальные документы ОЭСР стали включатся подобные положения [OECD 2016].

Оценка результативности в странах-членах КСР ОЭСР

Несмотря на то, что результативность помощи развитию в своей совокупности часто ставится под сомнение, практически все доноры стремятся оценить ее в отношении собственных проектов и программ. Это представляется оправданным, так как на результаты проекта или программы оказывает влияние гораздо меньше

374 Greenhill R. Development Effectiveness for the SDG Era: Five Reasons Why We Need a New Agenda // ODI, 14.10.2016. URL: https://www.odi.org/comment/10451-development-effectiveness-sdg-era-new-agenda-aid (accessed: 12.12.2020).

375 Nairobi outcome document of the High-level United Nations Conference on South-South Cooperation, 2009. URL: https://digitallibrary.un.org/record/673444?ln=en (accessed: 12.12.2020).

233

факторов, многие из которых можно контролировать, нежели на всю международную помощь как таковую. Также оценка отвечает требованиям подотчетности.

В своих системах оценки помощи развитию страны-доноры Комитета содействия развитию Организации экономического сотрудничества и развития (далее– КСР ОЭСР) используют пять критериев, принятых КСР ОЭСР в 1991 году [Максимова 2015]: уместность; результативность; эффективность; воздействие (impact); устойчивость376.

Некоторые страны добавляют к этим критериям собственные. Нидерланды ввели шестой критерий последовательности различных направлений политики (Policy consistency)377. Корейское Агентство по международному сотрудничеству добавляет два критерия: обеспечение всестороннего учёта гендерной проблематики и воздействия на окружающую среду378. Япония ввела критерий оценки результативности СМР с точки зрения дипломатии. Он состоит из двух компонентов: дипломатическая важность и дипломатическое воздействие379.

Процесс пересмотра или актуализации критериев оценки, запущенный отдельными странами, в 2018 г. вышел на новый уровень. КСР ОЭСР в 2017 г. приступил к консультациям по изменению списка, а в 2019 г. принял новые критерии380.

Помимо того, как и по каким критериям должна происходить оценка, страныдоноры часто регламентируют то, какие именно проекты и программы подлежат оценке. Австралия требует проведения внешней оценки для всех своих проектов стоимостью выше 3 млн австралийских долларов381. В Австрии этот порог составляет 1 млн евро382.

Многие агентства развития имеют в своей структуре отделы или департаменты оценки, численность сотрудников которых может составлять от трех человек в Швейцарском агентстве по развитию и сотрудничеству до 26 человек в Японском агентстве по международному сотрудничеству [OECD: 2010]. Наряду с внутренними механизмами оценки СМР в ряде стран существуют внешние институты. В Великобритании независимая комиссия по оценке влияния помощи 383 докладывает непосредственно Парламенту. В Швеции функции оценивания переданы специально созданному Шведскому агентству оценки развития SADEV384. В рамках структурной реформы немецкой системы СМР в 2012 году был создан Германский институт оценки развития385.

URL: https://www.oecd.org/dac/evaluation/iob-evaluation-policy-and-guidelines-for-evaluations.pdf (accessed: 12.12.2020).

URL: https://www.mofa.go.jp/policy/oda/evaluation/FY2014/pdfs/review_03-13.pdf (accessed: 12.12.2020); ODA evaluation guidelines. 8th edition. MOFA of Japan, 2013. URL: https://www.mofa.go.jp/policy/oda/evaluation/basic_documents/pdfs/guidelines2013.pdf (accessed: 12.12.2020).

381Study of independent completion reports. Australia Department of Foreign Affairs and Trade, 2010.

382Guidelines for project and programme evaluations. Austrian Development Agency, July 2009.

383The Independent Commission for Aid Impact. URL: https://icai.independent.gov.uk/ (accessed: 12.12.2020).

384OECD. Member profiles. Sweden. 2010. URL: https://www.oecd.org/development/evaluation/dcdndep/48889099.pdf

(accessed: 12.12.2020).

385 German Institute for Development Evaluation. URL: https://www.deval.org/de/about-us.html (accessed: 12.12.2020) (accessed: 12.12.2020).

234

Оценка результативности помощи может проводиться на нескольких уровнях: 1) на уровне проекта или программы, 2) на уровне стратегии или направления работы, 3) на уровне всей совокупности деятельности в сфере СМР. В Австралии полномасштабная независимая оценка всей системы СМР была проведена в 2011 году по заказу Правительства386. Спустя год была проведена оценка всех многосторонних каналов доведения австралийской помощи развитию, одним из критериев которой было соответствие мандата многосторонней организации национальным интересам Австралии 387 . Ранее подобная оценка была проведена Великобританией с целью «убедиться в том, что Великобритания имеет максимальное соотношение затрат и получаемой пользы от своих вкладов в многосторонние организации»388.

Формирующиеся доноры (Китай, Россия, Бразилия, Турция, и та к далее) ожидаемо отстают в вопросах создания систем оценки результативности СМР, но общий тренд на повышение роли оценки заметен и в их системах. Китай уже проводит комплексные оценки и имеет ряд внутренних регламентов, а также намерен разработать целостную систему оценки в ближайшее время. Россия приступила к разработке своей системы оценки.

До сих пор для многих доноров этой группы была характерна несистемная оценка проектов и программ 389 . Крайне редко оценке подвергалось долгосрочное воздействие проекта или программы (results).

К примеру, Бразилия не требует от своих партнеров проводить оценку реализуемого или завершенного проекта, что было бы крайне необычно для традиционных доноров. Бразилия дистанцировалась от Парижской декларации и ведет работу над методическими рекомендациями по оценке для своих агентств, которые вовлечены в процесс взаимодействия по линии Юг-Юг. Свое отражение новая методология уже нашла в оценке проекта по содействию развитию хлопководства в странах группы Хлопок-4390. В отчете об оценке целый раздел посвящен принципам сотрудничества Юг-Юг и в нем оценивается проект с точки зрения критериев горизонтальности, приверженности (ownership) и взаимной выгоды391.

Важно отметить, что наличие заранее предписанных норм и подходов к оцениванию может быть не вполне приемлемо для доноров, которые придают особую ценность отношениям со своими странами-партнерами. Звучат мнения о том, что оценка должна проводиться на основе принципов, совместно разработанных с каждой страной-партнером392.

387Australian Multilateral Assessment. URL: https://www.ausaid.gov.au/partner/Documents/ama-full-report.pdf

388Statement by the Secretary of State for International Development: the Bilateral and Multilateral Aid Reviews. UK Gov, 1.03.2011. URL: https://www.gov.uk/government/speeches/statement-by-the-secretary-of-state-for-international- development-the-bilateral-and-multilateral-aid-reviews (accessed: 12.12.2020).

389 International development evaluation: comparing DAC and non-DAC approaches. UNDP, 2014. URL: https://www.cn.undp.org/content/dam/china/docs/Publications/UNDP-CH-SSC-Research%20Paper%20on%20

Non-DAC%20Evaluation_Final.pdf (accessed: 12.12.2020).

390Бенин, Буркина-Фасо, Чад, Мали. Эти страны наряду с Бразилией стремились обязать развитые страны отказаться от субсидий производителям хлопка.

391Project evaluation “Supporting the development of the cotton sector in the C4 countries” (Benin, Burkina Faso, Chad

URL: https://www.cn.undp.org/content/dam/china/docs/Publications/UNDP-CH-SSC-Research%20Paper%20on%20

Non-DAC%20Evaluation_Final.pdf (accessed: 12.12.2020).

235

В отличие от доноров-членов КСР ОЭСР, формирующиеся доноры или доноры условной группы Юг-Юг изначально стремятся строить свою систему оценки на признании основополагающего принципа взаимовыгодности. Какие критерии могли бы оценить этот показатель? Как показывают примеры Китая, России, Японии и Бразилии выгоды донора от оказания содействия можно оценить при помощи трех групп критериев:

−показатели мягкой силы: позитивные отзывы правительства и населения страны, положительные отклики в прессе, содействие позитивному восприятию государства-донора, поддержка позиции донора на международных встречах, понимание или поддержка позиции донора в международном сообществе, количество визитов на высоком уровне;

−экономические показатели: мультипликационный эффект для двусторонних экономических отношений, рост инвестиций;

−показатели в сфере безопасности: способствование региональной стабильности.

Российские реалии и предложения к созданию системы оценки результативности СМР

Российская система оценки СМР находится в статьи формирования. Некоторые элементы уже наличествуют.

То, что предстоит оценивать, во многом определяет, как именно стоит подходить к вопросу оценки. Официально в России используется термин содействие международному развитию (СМР), но его определение нигде не закреплено. Основываясь на положениях Концепции государственной политики России в сфере содействия международному развитию 393 можно составить примерное определение СМР (cм. табл. 2).

Таблица 2

Возможное определение согласно Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию.

393 Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию. Утверждена Указом Президента РФ от 20 апреля 2014 г. N 259.

URL: https://www.mid.ru/foreign_policy/official_documents/-/asset_publisher/CptICkB6BZ29/content/id/64542 (дата обращения: 12.12.2020).

236

Источник: составлено автором на основе Концепции

В определении СМР все еще остаются серые пятна и возможность различных трактовок, что значительно затрудняет практический учет данного показателя, хотя в целом он близок к официальной помощи развитию (ОПР).

Источником систематически обновляемых данных о российской ОПР на сегодняшний момент являются лишь сведения, которые Россия подает в ОЭСР с 2011 года 394 . В последние годы российская ОПР растет (см. рис. 1). Рост обеспечивается двусторонней помощью. В 2017 году она составила 62% от всей российской помощи. Еще совсем недавно эта доля была менее впечатляющей и порой не доходила до 45%, что вызывало критику при сравнении с такими крупными донорами, как например, США, Великобритания, Япония. Однако, стоит отметить, что подобные сравнения не вполне целесообразны, так как объемы помощи этих стран и России не сопоставимы. Если сравнить российскую ОПР с помощью доноров ее «ранга» (в разные годы это были такие страны как, Польша, Ирландия, Австрия, Финляндия), то картина станет противоположной: Россия гораздо больше полагается на двустороннюю помощь, чем страны с сопоставимыми объемами помощи.

1400

Рис. 1. ОПР России в 2010-2017 гг., в млн долл. США.

Источник: расчет автора на основе OECD International Development Statistics databases, текущие цены, net disbursements (данные скачаны 10.01.2019).

394 Федеральная таможенная служба Российской Федерации также регулярно предоставляет сведения о безвозмездной, гуманитарной и технической помощи, направленной Россией. Однако они публикуются в виде обзора, а не свободных для использования данных.

237

Как можно объяснить тот факт, что соотношение двусторонней и многосторонней помощи изменилось? Во-первых, одним объяснением может служить тот факт, что инфраструктура двусторонней помощи гораздо более трудо- и времязатратна. Во-вторых, еще одним весьма вероятным объяснением может служить понимание характера многосторонней помощи. Это взносы в основной бюджет международной организации, которые часто увязаны с членством в ней и определены международным договором. Участвуя в международных организациях, Россия может влиять на принятие решений об их значительных ресурсах и этим «рычагом» существенно увеличивать силу своего воздействия. Для того, чтобы быть членом в приоритетных для страны организациях необходимы ресурсы. Для России, по всей вероятности, они колеблются на уровне 300-400 млн. долларов в год. И пока ОПР находилась на уровне 500 млн. долларов в год, доля многосторонней помощи была значительной.

В-третьих, рост двусторонней помощи обусловлен улучшениями в системе учета СМР. Начиная с отчетности за 2014 год Россия начала подавать сведения о действиях по списанию долга395. И рост российской ОПР и изменения соотношения двусторонней и многосторонней помощи могут быть обусловлены переменами в том, какие именно данные Россия подает. В будущем мы можем наблюдать усиление данного тренда, так как неиспользованные резервы очень велики: до сих пор не учитываются средства, затраченные на прием беженцев, на иностранных студентов из развивающихся стран и так далее.

Обзор динамики российского ОПР позволяет нам заключить, что оценке подлежат ресурсы порядка миллиарда долл. в год. При этом проектное финансирование (чаще всего оцениваются именно отдельные проекты) составляет порядка 300-400 млн долл. в год. Остальные средства представляют собой операции по долгам и взносы в основные бюджеты международных организаций, они тоже подлежат оценке, но как правило она проводится реже и по иной методологии.

Нормативная база оценки СМР

Первая Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию была разработана при ведущей роли Министерства финансов и принята в 2007 году, год спустя после председательства страны в «Группе восьми», во время которого Россия инициировала и приняла ряд обязательств по СМР 396 . Концепция предполагала, что в среднесрочном периоде страна будет полагаться на многосторонние каналы доведения помощи, а позднее перейдет на двусторонние форматы взаимодействия. Этому должно было способствовать создание специализированного агентства при Минфине России, но пальму первенства перехватило Россотрудничество и отдельное агентство не было создано.

В 2014 г. была принята Концепция государственной политики в сфере СМР, подготовленная силами МИД России и Россотрудничества. В ней уделяется больше внимания национальным интересам, которые заключаются в обеспечении безопасности, но также включают в себя «достижение максимальной отдачи от

395 Традиционно льготные займы учитываются как ОПР в год их предоставления, соответственно, при списании долг не учитывается в ОПР во избежание двойного счета. Но Россия списывает долг, который ранее не был учтен в ее отчетности по ОПР (по большей части это займы советского времени), и хотя при операции списания долга новые средства не поступают в страну-получатель, российский бюджет несет определенные расходы.

396 Кёртон Дж. «Большая восьмерка» после Санкт-Петербурга // Россия в глобальной политике, 10.03.2007. URL: https://globalaffairs.ru/articles/bolshaya-vosmerka-posle-sankt-peterburga/ (дата обращения: 12.12.2020).

238

оказываемой помощи» (не вполне ясно, идет ли речь об экономической выгоде), «формирование отношений добрососедства с сопредельными государствами», «укрепление прочных позиций в мировом сообществе и в конечном счете создание благоприятных внешних условий для развития Российской Федерации»397. В целом основополагающую цель российской помощи можно интерпретировать в русле концепции просвещенного интереса: социально-экономическое развитие других стран является элементом безопасности России. Через год после принятия новой Концепции Россия инициировала обсуждение вопросов СМР на площадке БРИКС398, что вполне символично учитывая новые положения концепции, отличные от предыдущей повестки.

Концепция 2014 г. изначальна предполагала создание Комиссии Российской Федерации по вопросам содействия международному развитию. В 2016 г. Концепция была изменена и была создана подкомиссия по вопросам содействия международному развитию в рамках Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции399. На первом же ее заседании в мае 2017 г. обсуждалось создание системы оценки СМР. МИДу, Минфину и другим ведомствам поручено вести работу по созданию системы оценки СМР400.

В ноябре 2020 г. была создана Межведомственная комиссия по вопросам содействия международному развитию, куда вошли представители всех ведомств, реализующих программы СМР, а также представители бизнеса401. Комиссия займется "обеспечением координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций по содействию международному развитию". Основными задачами комиссии также станут оценка эффективности оказания РФ помощи иностранным государствам, подготовка предложений президенту и правительству по вопросам, связанным с оказанием такой помощи, анализ эффективности реализации проектов и программ содействия международному развитию, а также определение приоритетных направлений взаимодействия органов и организаций с институтами гражданского общества в целях реализации таких проектов и программ402.

На данный момент существуют отдельные элементы будущей системы оценки СМР: критерии оценки согласно Концепции и разрозненная практика отдельных оценок.

397 Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию. Утверждена Указом Президента РФ от 20 апреля 2014 г. N 259. URL: https://www.mid.ru/foreign_policy/official_documents/-/asset_publisher/CptICkB6BZ29/content/id/64542 (дата обращения: 12.12.2020).

398Meeting of the BRICS Senior Officials responsible for International Development Assistance // BRICS 2015, 07/12/2015. URL: https://en.brics2015.ru/news/20151207/811230.html (accessed: 12.12.2020).

399О внесении изменения в Концепцию государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию, утвержденную указом Президента Российской Федерации от 20 апреля 2014 г. URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=198390&rnd=280370.2899311790&dst= 100006&fld=134#0 (accessed: 12.12.2020).

239

Еще в 2007 г. Концепция задавала ряд критериев оценки эффективности участия России в СМР403 и даже предполагала приостановку или отмену помощи в случае ее низкой эффективности. Концепция 2014 г. дополнила список двумя новыми критериями. Большинство критериев применимы к оценке отдельных проектов и программ (см. табл. 3). Достижение целей донора при оказании содействия представляется возможным оценить с помощью трех из восьми критериев.

Таблица 3

Критерии оценки российского СМР согласно Концепции 2014 г.

Иные критерии

в) достижение результата, сопоставимого с результатами аналогичных проектов,

реализованных в сфере содействия международному развитию, или превосходящего их; Источник: составлено автором.

В рамках сложившейся системы российского СМР сложно судить о распределении обязанностей и уровнях подотчетности различных акторов в отношении оценки результативности (см. рис. 2).

403 Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию, 25 июня 2007 г. URL: https://www.minfin.ru/common/UPLOAD/library/2007/07/concept_rus.pdf (дата обращения: 12.12.2020).

240