ФП тема 2 вопрос 1
.docxДайте определение бюджетного процесса. Охарактеризуйте каждую его стадию, указав цели, задачи, субъектный состав, а также, назвав документ, принятием которого завершается каждая стадия.
Бюджетная деятельность государства – действия государства, его органов и должностных лиц по формированию (разграничению между бюджетами, планированию и зачислению) доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля. Основу бюджетной деятельности государства составляет бюджетный процесс. В бюджетном процессе Российской Федерации переплетаются экономические, правовые и политические аспекты.
Бюджетный процесс также является составной частью бюджетной политики Российской Федерации, эффективность которой определяется степенью правовой регламентации бюджетного процесса в Российской Федерации. Содержание бюджетного процесса определяется государственными бюджетным устройством страны, бюджетными полномочиями соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Ученые, исследовавшие вопросы организации бюджетных отношений, определяют бюджетный процесс по-разному. В юридической литературе под бюджетным процессом понимается институт бюджетного права (как раздела финансового права), регулирующего данный вид бюджетной деятельности. По мнению профессора С. Г. Горбушина бюджетный процесс представляет собой «совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета, начиная с момента его разработки до момента утверждения отчета об исполнении, подчиненных цели создания централизованного фонда денежных средств (государственного или муниципального бюджета) и эффективного его использования для обеспечения функций государства и местных органов власти»[5].
Профессор Г. Б. Поляк рассматривает бюджетный процесс как «совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой»[6].
По мнению А. А. Руденко бюджетный процесс следует рассматривать в широком и узком смысле[7]. Так, регламентированная нормами права деятельность представительных и исполнительных органов власти (федеральных, региональных), органов местного самоуправления по внесению на рассмотрение, рассмотрению и утверждению бюджетного плана на конкретный финансовый период – это бюджетный процесс в узком смысле.
В свою очередь, бюджетный процесс в широком понимании – это закрепленная в законах и подзаконных нормативных актах деятельность по составлению бюджетного плана, исполнению бюджетного плана, контролю за исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также деятельность по формированию бюджетных фондов, расходованию средств из них согласно утвержденному бюджетному плану и контролю за соответствием утвержденному бюджетному плану всех поступающих в бюджетные фонды средств и расходов из бюджетных фондов.
В статье 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный процесс определен как регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Объектом бюджетного процесса является бюджет как разновидность финансово-планового акта, а поскольку правовой формой бюджета выступает закон (решение), то применительно к бюджетному процессу речь идет о разработке, принятии и исполнении правового акта о бюджете.
В статье 11 Бюджетного кодекса РФ нашло отражение понятие «правовая форма бюджета», где закреплено, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов Российской Федерации в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Сам закон (решение) о бюджете обеспечивает исполнение такого принципа бюджетного устройства, как открытость (прозрачность), давая возможность законодательному (представительному) органу обсудить исполнение бюджета отчетного финансового года»[9].
М.И. Пискотин при анализе содержания закона о бюджете отмечал, что он содержит три группы статей.
Первые – те статьи, которыми утверждаются основные показатели бюджета, при этом указанные статьи М.И. Пискотин не относит к имеющим нормативный характер.
Вторые – статьи, устанавливающие общие правила или нормы, рассчитанные на многократное применение, однако действующие лишь в пределах ограниченного срока – одного бюджетного года.
Третью группу составляют 30 те статьи, которые содержат полноценные правовые нормы, действие которых не ограничено каким-либо сроком[10].
Стадии бюджетного процесса осуществляются в строгой последовательности в течение бюджетного периода и тесно взаимосвязаны между собой. Таким образом, можно выделить четыре стадии бюджетного процесса.
Каждая из существующих стадий бюджетного процесса отличается следующими признаками: во-первых, задачей, лежащей в основе каждой из стадии бюджетного – процесса. Так, например, задачей стадии составления проекта бюджета является своевременное составление проекта бюджета на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств; во-вторых, для каждой стадии бюджетного процесса характерен- определенный состав субъектов, причем разграничиваются их полномочия в зависимости от стадии бюджетного процесса; в-третьих, каждая из стадий бюджетного процесса ограничивается- определенными сроками; в-четвертых, каждая из стадий бюджетного процесса завершается- определенным действием или принятием соответствующего правового акта. Так, например, стадия составления и рассмотрения проекта бюджета завершается принятием закона о бюджете на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ, на муниципальном уровне – муниципальным правовым актом муниципального образования.
Под бюджетным риском понимают вероятность неосуществления мероприятий бюджетного планирования и бюджетной политики, связанные с нарушениями распределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и их пропорциями.
Степень бюджетного риска представляет собой вероятность неполного и несвоевременного, по сравнению с утвержденным бюджетом, поступления доходов, а также образование кредиторской задолженности вследствие недофинансирования государственных (муниципальных) программ в течение периода, на который был утвержден бюджет.
Снижению вероятности проявления рисков бюджетного процесса и неблагоприятных последствий от их воздействия способствует управление рисками. Управление рисками является одной из составляющих полного и своевременного исполнения органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них задач и функций.
Начальная стадия бюджетного процесса – составление проекта бюджета, которая включает следующие процедуры:
а) подготовительная процедура по составлению проекта бюджета или процедура бюджетного планирования и прогнозирования (обращение Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию с Бюджетное посланием, разработка прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетной и налоговой политики);
б) непосредственное составление проекта бюджета Министерством финансов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями. Процесс составления проекта бюджета (бюджетное планирование) можно рассматривать как один из этапов цикла принятия и исполнения решений органами власти соответствующей территории.
Таким образом, бюджетная политика и этапы бюджетного процесса взаимосвязаны между собой. Бюджетный процесс сопровождается составлением различных видов финансовых планов и прогнозов, которые различаются между собой назначением, временными характеристиками, форматом предоставления данных. Их формирование осуществляется в процессе составления проекта бюджета (например, обоснования бюджетных ассигнований субъектов бюджетного планирования и др.), а также в ходе исполнения бюджета (бюджетные росписи главных распорядителей бюджетных средств, сводные бюджетные росписи).
Современное бюджетное планирование испытывает существенную трансформацию. Изменяются методы, применяемые при осуществлении бюджетного планирования, что во многом обусловлено удлинением временного «горизонта» планирования.
Бюджетное планирование интегрируется в систему государственного стратегического планирования, формируемую в соответствии с федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172- ФЗ.
О стратегическом планировании в Российской Федерации:
Основными инструментами бюджетного планирования выступают бюджетная стратегия и бюджетный прогноз. В соответствии со статьей 20 Федерального закона «О стратегическом планировании» долгосрочная бюджетная стратегия – это документ, определяющий систему научно обоснованных представлений об обеспеченности бюджетной системы финансовыми ресурсами, интегрированная модель действий, предназначенных для достижения целей социально-экономического развития[11].
В свою очередь бюджетный прогноз в соответствии с Бюджетным кодексом РФ представляет собой документ, содержащий прогноз основных характеристик бюджетов бюджетной системы РФ, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период. Исходными макроэкономическими показателями для планирования основных параметров бюджета являются валовой внутренний продукт (валовой региональный продукт) и темп его роста, уровень инфляции.
Проект бюджета составляется на основе прогноза социально- экономического развития соответствующей территории в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Прогнозом социально-экономического развития называют документ, содержащий варианты изменения основных показателей социально- экономического развития территории в течение определенного периода времени, рассчитанные с учетом различных сценариев изменения внутренних и внешних условий.
Прогнозы составляются с учетом различных сценариев развития. В зависимости от предполагаемых темпов роста экономики территории выделяют три базовых сценария:
1) пессимистический, основанный на наиболее консервативных оценках развития экономики территории);
2) оптимистический, составляемый с учетом одновременного действия ряда благоприятных факторов;
3) наиболее вероятностный (средний), показатели которого отражают наиболее вероятные значения основных факторов развития и не являются средним арифметическим пессимистического и оптимистического прогнозов.
Прогноз социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет и предшествует составлению проекта бюджета. Как показывает опыт ряда субъектов РФ и муниципальных образований, успешность среднесрочного планирования снижается вследствие действия трех факторов:
При этом утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов. В международной практике этот метод составления проектов бюджетов получил название метод «скользящей трехлетки».
Таким образом, «скользящая трехлетка» обеспечивает, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок, а с другой – возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики. В проекте закона (решения) о бюджете, вносимого в законодательный (представительный) орган, должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, дефицит (профицит) бюджета.
Кроме этого, в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены:
перечень главных администраторов доходов бюджета;
перечень главных администраторов источников финансирования- дефицита бюджета;
распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам;
целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год;
общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на реализацию публичных обязательств;
объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других- бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы РФ в очередном финансовом году;
источники финансирования дефицита бюджета – в случае- проектирования бюджета с дефицитом; верхний предел государственного (муниципального) долга по- состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, предельные объемы обязательств по государственным или муниципальным гарантиям.
Вторая стадия бюджетного процесса – рассмотрение и утверждение проекта бюджета, которая включает следующие процедуры:
а) внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа;
б) принятие к рассмотрению закона (решения) о бюджете;
в) экспертиза проекта закона (решения) о бюджете контрольным органом и получение заключения;
г) рассмотрение и утверждение проекта закона в нескольких чтениях;
д) рассмотрение, подписание и обнародование главой публично- правового образования.
Центральный банк
Таким образом, вторая стадия бюджетного процесса относится к компетенции соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, дается оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год.
Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных (представительных) органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты законов, касающиеся бюджетной сферы[12].
Успешное рассмотрение и утверждение бюджета невозможно без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения законодательных (представительных) органов власти и органов исполнительной власти в бюджетном процессе:
учет временного фактора: отведение достаточного периода времени для- обсуждения проекта бюджета в представительном органе; принятие бюджета до начала планируемого года;
представление в законодательный орган власти проекта бюджета,- тщательно разработанного, прозрачного, с необходимыми сведениями: отчетом правительства; заключением органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, контрольно-счетных палат субъектов РФ и муниципальных образований); докладами и заключениями независимых экспертов о финансовом положении; компетентное отображение бюджетного процесса в средствах массовой информации; возможность подробного изучения предложений правительства о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ;
творческое сотрудничество парламента и правительства, создание- согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по предметам чтений. Исполнительные органы власти должны давать объективную оценку в своих заключениях на предложения законодательных органов власти об увеличении объема расходов с точки зрения полезности и финансовой возможности их осуществления. Необходимо неукоснительно соблюдать правила принятия новых расходов только при условии указания источника их покрытия или перераспределения существующих расходов. Кроме того, право вето органов исполнительной власти всех уровней на принятый представительными органами власти закон о бюджете консолидирует их действия на выработку оптимального бюджета;
ясная определенность с исполнением бюджета текущего года. Законодательные органы власти не должны вмешиваться в исполнение бюджета без достаточных на то оснований;
своевременность разработки и утверждения отдельных законов и норм, которые имеют последствия для бюджета (предложения по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, индексации заработной платы работников бюджетных учреждений, денежного довольствия), одновременное принятие их с утверждением бюджета. Целесообразно рассмотрение и принятие взаимосвязанных правовых документов пакетом. При этом разработчики законопроектов должны четко обосновать необходимость принятия закона, его концепцию, а также предоставить финансово-экономическое обоснование;
наличие регламентированной законом процедуры парламентского контроля с определением форм контроля, полномочий законодательных (представительных) органов власти, в том числе возможностью создания собственного контрольного органа для проведения внешнего аудита бюджета.
Бюджетный кодекс РФ регламентирует процедуры рассмотрения и утверждения только по отношению к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период». Указанный законопроект подлежит рассмотрению и утверждению Государственной Думой РФ в трех чтениях, утверждению Советом Федерации, подписанию Президентом РФ. Процедуры утверждения бюджетов субъектов РФ в форме законов субъектов РФ (местных бюджетов в форме решений представительных органов местного самоуправления) регламентируются соответственно правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Третья стадия бюджетного процесса – исполнение бюджета и осуществление бюджетного учета включает следующие процедуры:
а) составление и ведение сводной бюджетной росписи;
б) составление и ведение кассового плана, кассовое обслуживание исполнения бюджетов; в) исполнение бюджета по доходам;
г) исполнение бюджета по расходам;
д) внесение изменений в закон (решение) о бюджете;
е) заключение бюджета.
В процессе исполнения бюджета решаются следующие задачи: обеспечение полного и своевременного поступления доходов и других бюджетных ресурсов в целом и по каждому источнику в соответствии с заданиями, установленными в утвержденном бюджете; предоставление бюджетных ресурсов учреждениям и организациям в полном объеме в установленный срок в целом и по отдельным направлениям использования средств исходя из утвержденных заданий; предоставление межбюджетных трансфертов в полном объеме по всем направлениям и в установленный срок в соответствии с утвержденными заданиями; подготовка в законодательно установленные сроки отчетности об исполнении бюджета; организация и осуществление бюджетного контроля за поступлением средств в бюджеты и осуществлением выплат их бюджетов[13].
Это позволяет достигать таких значимых показателей организации бюджетного процесса, как высокая скорость прохождения денежных средств, наличие и доступность необходимой для управления бюджетными ресурсами информации, полная «прозрачность» расходов. Казначейство осуществляет управление счетами бюджета, является кассиром всех распорядителей и получателей бюджетных средств. При смешанной системе эти функции выполняются одновременно и казначейскими органами, и кредитными организациями с разграничением между ними функций в законодательном порядке.
Четвертая стадия бюджетного процесса – составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности включает следующие процедуры:
1) подготовка отчета об исполнении бюджета;
2) рассмотрение отчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом власти;
3) принятие законодательным (представительным) органом власти отчета об исполнении бюджета в форме закона или решения. Назначение этой стадии заключается в получении представления о реальном исполнении бюджета; сопоставлении и утвержденных плановых показателей с фактическими в целях повышения качества бюджетного планирования; выявлении недостатков и упущений, допущенных в ходе исполнения бюджета; принятии мер к недопущению их в будущем.
Подготовка отчета об исполнении бюджета возлагается на орган, исполняющий бюджет. Отчет об исполнении бюджета – это документ, содержащий установленную нормативно-правовыми актами совокупность плановых и фактических показателей, характеризующих исполнение бюджета за определенный период времени.
Предметом закона (решения) об исполнении бюджета является бюджет в ретроспективе, т.е. как отчетный документ. Закон (решение) об исполнении бюджета выступает как законодательное (на муниципальном уровне – правовое) оформление показателей отчета об исполнении бюджета. Его принятие не создает никаких правовых последствий ни для кого из участников бюджетного процесса.
Закон (решение) об исполнении бюджета является как в законодательстве РФ в целом, так и в финансовом законодательстве в частности, единственным в своем роде формальным законом, имеющим исключительно ретроспективный характер, который не призван регулировать какие-либо правоотношения в будущем.
Единая методология и стандарты бюджетной отчетности в РФ устанавливаются Министерством финансов РФ. Годовой отчет об исполнении бюджета готовится на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. В отчетах главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений в обязательном порядке отражаются степень выполнения задания по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, данные о доходах, полученных в результате оказания платных услуг, а также использования имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления.
Главные распорядители сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений. Отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета. Этап рассмотрения отчета об исполнении бюджета начинается с предоставления указанного отчета в законодательный (представительный) орган власти.
Отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий законодательный (представительный) орган власти в форме проекта закона (решения). До начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом власти проводится внешняя проверка указанного отчета.
Такая проверка осуществляется соответствующими контрольными органами данного законодательного (представительного) органа. Внешняя проверка годового отчета включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. Одновременно с годовым отчетом об исполнении соответствующего бюджета представляются проект закона (решения) об исполнении бюджета, иная бюджетная отчетность об исполнении соответствующего бюджета и бюджетная отчетность об исполнении соответствующего консолидированного бюджета.
По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета. Законом (решением) об исполнении бюджета утверждается отчет об исполнении бюджета за отчетный финансовый год с указанием общего объема доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета.
Отдельными приложениями к закону (решению) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год утверждаются показатели:
доходов бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;
доходов бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета;
расходов бюджета по ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета;
расходов бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов;
источников финансирования дефицита бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов;
источников финансирования дефицита бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.
Все стадии бюджетного процесса носят цикличный, повторяющийся характер и последовательно сменяют друг друга. Завершение и выполнение одной стадии является условием и началом другой стадии бюджетного процесса.