1. Понятие, юридическая природа, принципы и функции местного самоуправления (обсуждение теории);
Понятие местного самоуправления.
Исходя из трактовки действующего законодательства, местное самоуправление в РФ - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Выделяют следующие основные черты местного самоуправления:
- население муниципального образования выступает специфическим субъектом отношений местного самоуправления;
- местное самоуправление выступает формой публичной власти и элементом гражданского общества;
- вопросы местного значения являются особым объектом управления в отношениях местного самоуправления;
- самостоятельность местного самоуправления, его относительная независимость от органов государственной власти;
- собственная ответственность муниципальных образований за деятельность в сфере местного самоуправления.
Помимо децентрализации властных полномочий в процессе федеративного устройства, первая глава Конституции Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление. Муниципально-территориальное деление вполне допустимо расценивать в качестве одной из сторон «формы государственного устройства» наряду с входящими в него федеративным и административно-территориальным членением.
Формирование местного самоуправления как уровня публичной власти связанно с определением его правовой природы. Исторически сложилось несколько теорий, объясняющих природу местного самоуправления.
Общественная (общинная и хозяйственная). Возникла в середине XIX века во Франции и Бельгии. Право (коллективное) общины заведовать своими делами признаются естественным и неотчуждаемым наряду с основными индивидуальными правами человека. Данная теория, основываясь на идеях естественного права, признает общину естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. В соответствии с ней государственные органы могут лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции, не вмешиваясь в решение местных дел. Прототипом для общественной концепции послужили, в том числе отношения средневековых 2 вольных» городов с королевской власти. Хартии, заключаемые общиной города предусматривали автономию гfорода в значительном круге дел (торговля, суд). Городская община, свою очередь обязывалась собрать и выплатить подати, поддерживать королевскую власть по важнейшим политическим вопросам, в том числе войны и мира. Становление в современном его виде связано с муниципальными реформами XIX века, с процессами перехода от феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом буржуазии также стали города, требовавшие самостоятельности в управлении местными делами, свободы от вмешательства, надзора со стороны центральных властей. Местное самоуправление брало начало от гильдий и формируемых ими городских органов самоуправления, которые решали не только вопросы управления, благоустройства, но и некоторые судебные полномочия. Самостоятельность городов влекла за собой определенную независимость в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что позволяло городским властям самостоятельно приобретать и распоряжаться имуществом.
Представители хозяйственной разновидность данной концепции полагают, что местное самоуправление чуждо политики, но имеет свою особую сферу. Дела эти и задачи строго хозяйственные и с точки зрения государства безразличные. Муниципальные образования ставятся авторами хозяйственной концепции в один ряд с частными союзами, корпорациями, благотворительными сообществами. Сущность местного сообщества видится в предоставлении местному сообществу самому ведать своими делами, исходя из собственных интересов, а государство заведует государственными делами, писал
Н.М. Коркунов. Таким образом, в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления, которые в принципе не должны заниматься делами государственного управления.
Общественная теория местного самоуправления наиболее популярна была в середине XIX в. Однако, социально-политические изменения в мире показали ее несостоятельность. Постулат данной теории, согласно которому территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, практически невозможно воплотить в жизнь. В положениях рассматриваемой теории происходит неоправданное смешение самоуправляющихся территориальных единиц с разного рода частноправовыми объединениями – промышленными компаниями, благотворительными обществами. Однако, если принадлежность к какому-либо частноправовому объединению, и выход из него зависят лишь от человека, то принадлежность к самоуправляющей территориальной единице и подчинение органам самоуправления устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека. Урбанизация и индустриализация снизили изолированность местного сообщества. Развитие СМИ, современных средств передвижения породили феномен «покорения расстояния». Значительно повысили уровень социальной мобильности населения, уменьшилось функциональная и психологическое значение таких человеческих ассоциаций, основанных на родстве, вере, общности чувств и идей, как семья, церковь, локальное сообщество. Разобщенность между ранее относительно изолированными территориальными единицами была в преодолена и они перестали являться самодостаточными в социально-экономическом отношении. Человек вполне может жить в одной местности, а получать свой доход – за пределами своего проживания. Место непосредственного проживания перестало быть главной основой для объединения людей, а территориальная общность все более заменялась общностью профессии и социального положения. Расширение сферы интересов граждан, их социального контактов способствовало укреплению чувства общенационального достоинства.
Некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, начали приобретать общенациональное звучание (здравоохранение, образование и т.д.). Идея минимального государства заменила идея государства всеобщего благосостояния. Оно стало брать на себя большое количество социальных функций. В результате правового регулирования, обязывающего местные власти решать конкретные вопросы, а в ряде случаев и предписывающие способы решения этих вопросов, муниципальные органы все более интегрировались в государственный механизм. Муниципальные образования стали зависимыми от общенационального курса, от ситуации в других муниципальных образованиях. От государства стали ожидать, что оно возьмет на себя основную заботу по обеспечению благосостояния, определенных разумных стандартов жизни, более справедливого распределения национального дохода. Поддержание инфраструктуры, необходимость решать ряд вопросов централизовано (безопасность от эпидемий, организация образования, поддержка инфраструктура) требовала общекоординационных действий со стороны центральных властей. Занятость, национальный доход и другие макроэкономические показатели могут быть обеспечены только при соблюдении стандартов, установленных центральной властью. Произошла национализация социальной политики центральной властью. Вследствие этого на Западе в настоящее время наиболее популярна все же государственная теория местного самоуправления.
Государственная теория. Государственная теория местного самоуправления была сформулирована немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. В России развивалась дореволюционными государствоведами Н.И. Лазаревским, А.Л. Градовским и В.П. Безобразовым. Сторонники данной концепции рассматривают местное самоуправление как часть государства. Местное самоуправление в рамках этой концепции является управлением публичного характера по поручению государства, т.е. продолжение государства местном уровне, но самим сообществом и в своих интересах. Местные дела есть дела государственные. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, которые ориентированы на служение верхам. Здесь необходимо участие местных жителей, которые хорошо знают интересы и потребности сообществ и общин и могут полнее их удовлетворить. Таким образом, органы местного самоуправления являются специфическими органами государственного управления. Сторонники государственной теории отрицают саму возможность противопоставления местных и государственных органов власти.
Дуалистическая концепция местного самоуправления. Представители данной концепции полагают, что природа местного самоуправления двойственная, сочетает в себе и государственные и общественные начала. Самостоятельность органов местного самоуправления присутствует только в местных делах. Осуществляя государственные управленческие функции, эти органы выходят за рамки местных интересов, и тогда должны действовать как орудие вышестоящей государственной администрации.
Теория кооперативно-корпоративных начал удачно всего выражена в работах американца Дж. Блэра. Человек считается свободным в определении своей собственной публичной и частной деятельности. Став членом гражданского общества, он становиться пайщиком его власти, приобретая тем самым право и обязанность участвовать в политических процессах этого сообщества. Муниципальное образование рассматривается как некоторое юридическое лицо, созданное «на паях» членами местного сообщества. Каждый житель муниципалитета владеет своего рода голосующей акцией, участвуя в формировании органов управления, определении основных направлений деятельности и политики своего муниципалитета. Члены местного сообщества как сособственника акционеры управляют своим муниципалитетом под свою ответственность, приобретая выгоды от качественно оказанных публичных услуг, претерпевая неблагоприятные последствия от убытков, связанных с дефектами управления. Таким образом, осуществляют решение вопросов местного значения под свою ответственность, с учетом своих интересов.
Юридическая теория местного самоуправления. Муниципальные образования рассматриваются как юридические лица, которые не являются публичными, но государство передает им ряд правительственных функций в полном объеме, признавая за ними независимость и неприкосновенность. Ответственность за надлежащее осуществление функций наступает в рамках этих отношений по делегированию публичных задач.
Согласно п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В силу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ общие принципы организации системы органов местного самоуправления устанавливаются федеральным законом. Закон о местном самоуправлении не устанавливает в самом тексте перечня принципов местного самоуправления, однако определяет общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Принципы местного самоуправления — это те основополагающие идеи, начала, которые лежат в основе организации и осуществления населением местного самоуправления. Будучи главными требованиями при построении и функционировании местной власти, они нашли закрепление в таких базовых документах, как Конституция РФ, Европейская хартия местного самоуправления, а также получили не только дальнейшее отражение, но и развитие в положениях Закона о местном самоуправлении и других нормативных правовых актах.