Правовая природа самообложения

Правовая природа самообложения

Журавлева Оксана Олеговна, ведущий научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Особенности правового регулирования самообложения, его природа как публичного платежа уже не раз привлекали внимание исследователей, однако авторы приходили к противоречивым выводам <1>. Специфическая правовая природа самообложения обусловлена во многом историей его возникновения и последующей эволюцией в рамках отечественной правовой и финансовой систем. Денежный характер средств самообложения, как и налогов (сборов), не всегда был законодательно закреплен. При натуральном характере самообложения и его добровольности оно трансформировалось в добровольческую (благотворительную деятельность) или в сочетании с обязательностью в натуральную повинность. Кроме того, самообложение неоднократно превращалось из морально обязательного платежа (сбора) в фактически местный налог. Естественно, что возникавшее при этом двойное налогообложение вызывало массовое недовольство обязанных лиц <2>. Вносимые законодателем изменения и правоприменительная практика также не способствовали разрешению всего круга проблем, в особенности вопроса о добровольности/обязательности уплаты и возможности применения публично-правового принуждения.

В тексте Европейской хартии местного самоуправления (ETS N 122) от 15 октября 1985 г., принятой Советом Европы <3>, не упоминаются ни "средства самообложения", ни собственно "самообложение". В действующем российском законодательстве понятие самообложения также не дано <4>. Однако неопределенность термина в законодательстве не препятствует закреплению и определению в нормативно-правовых актах производного от него термина "средств самообложения граждан", таковые рассматриваются в качестве одного из видов доходов местных бюджетов <5> (ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации, далее - БК РФ, и ст. 55 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", далее - ФЗ "Об общих принципах"). Под средствами самообложения граждан понимают разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения (ст. 56).

Из данного определения можно выделить существенные признаки самообложения, которые позволяют отграничить его от сходных правовых явлений, например таких, как налогообложение, обложение сборами, пожертвования, установление и уплата членских взносов, добровольческая деятельность. Ключевым является понятие платежа, который выступает формой и способом поступления средств самообложения граждан в местный бюджет.

Законодатель однозначно определил, что средства самообложения имеют неналоговую природу <6>, поскольку отнес их к неналоговым доходам местных бюджетов (ст. 41 БК РФ). Помимо средств самообложения граждан к неналоговым относятся и такие гражданско-правовые платежи как пожертвования. Кроме того, средства самообложения имеют общие черты с добровольными взносами.

Однако, несмотря на имеющиеся общие нормы, регулирующие добровольные взносы, пожертвования и средства самообложения в бюджетном законодательстве, последние нельзя отнести к гражданско-правовым платежам. Они различаются по правовой природе, в т.ч. целям, регулярности, кругу плательщиков, получателей, основаниям возникновения, изменения и прекращения, а также по источникам правового регулирования и процедурам.

Сходство членских взносов и средств самообложения граждан заключается в том, что будущие плательщики имеют право участвовать в принятии решения об установлении таких платежей, их размера, порядка и сроков уплаты. Решение о пожертвовании субъект принимает самостоятельно.

Членские взносы отличаются от средств самообложения регулярностью уплаты. Причем разовость может подразумевать под собой в общем случае как запрет на ежегодное установление, независимо от цели, так и запрет на ежегодное установление на одну и ту же цель <9>. Регулярность пожертвования законодательно не ограничена и не определена, оно может иметь как регулярный, так и нерегулярный характер в зависимости от воли жертвователя.

Несмотря на целевой характер всех трех видов неналоговых платежей, по своей направленности средства самообложения имеют ограничения - решение конкретных вопросов местного значения <10>.

Кроме того, самообложение имеет ограниченный круг плательщиков, по определенной территории (в границах соответствующего муниципального образования, по решению жителей которого оно установлено). Такие ограничения не являются обязательными для членских взносов (определяется уставом организации) и пожертвований.

Наличие конкретной узконаправленной цели одновременно является гарантией разовости самообложения. Незаконным может быть признано самообложение, при введении которого цель носит абстрактный характер и не была сформулирована четко. Кроме того, возникает вопрос о правомерности установления в нормативных актах муниципальных образований примерного перечня мероприятий и целей, на которые могут расходоваться средства самообложения граждан. Такие ограничения, а также указание на возможность их установления в федеральных законах отсутствуют. Следует отметить, что не только введение самообложения имеет целевой характер, но и расходование собранных средств.

Внесение средств самообложения не может быть квалифицировано как безвозмездное в отличие от пожертвований, хотя степень выгод каждого жителя от разрешения конкретного вопроса местного значения будет различной. Аналогичная ситуация складывается и при расходовании членских взносов.

Самообложение отличается от иных рассматриваемых платежей также по процедуре установления и сбора платежей, по специфике источников нормативно-правового оформления (решение схода или решение, принятое на референдуме, ст. 56 ФЗ "Об общих принципах") <11>, а также по статусу устанавливающего субъекта (сам установивший субъект и осуществляет платеж <12>). Согласно действующей редакции ч. 2 ст. 56 ФЗ РФ "Об общих принципах" решение вопросов введения и использования средств самообложения граждан осуществляется исключительно в форме прямого волеизъявления граждан.

Пожертвование может устанавливаться на основании индивидуального волеизъявления, выраженного в соответствии с требованиями законодательства в письменной или устной форме. Жертвователь сам осуществляет платеж, как и в случае самообложения. Членские взносы взимаются в соответствии с уставом и решением участников, оформленным в соответствии с его требованиями.

Правовое регулирование процедуры самообложения осуществляется на основе уже упоминавшегося Федерального закона "Об общих принципах", местных актов (положений о самообложении, решений), а пожертвования и членские взносы регулируются нормами гражданского законодательства и соответствующих актов.

Законодательно закреплены правила определения размера платежей самообложения граждан: устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен (ст. 56 ФЗ "Об общих принципах"). Однако в нормативных актах муниципальных образований нередко размер устанавливается с одного домовладения или дачного хозяйства <14>, т.е. фактически распределение осуществляется не с учетом численности населения, а с учетом количества домохозяйств, включая те из них, собственники которых и пользователи не являются постоянно проживающими. Поскольку граждане РФ, которые не имеют постоянного места жительства на территории муниципального образования, не имеют права участия в принятии решения, но являются обязанными к уплате средств самообложения, то возникает противоречие в самой сущности данного правового института. Таким образом, нарушаются требования ст. 56 ФЗ РФ "Об общих принципах", в т.ч. принцип равенства.

В связи с тем что процедура принятия решения о введении самообложения кажется муниципальным образованиям достаточно сложной и дорогостоящей в реализации (результат самообложения может быть несоизмеримо меньше, чем расходы по его установлению), то высказываются многочисленные предложения по ее упрощению <15>. Однако предложения по передаче права на введение самообложения на территории муниципального образования представительным органам местного самоуправления <16>, будучи законодательно закрепленными, приведут к сближению процедуры введения на территории муниципального образования местных налогов (сборов) и самообложения. Реализация таких предложений приведет к трансформации последних в сборы, поэтому не может соответствовать Конституции РФ и НК РФ.

Также не соответствуют требованиям Конституции РФ и НК РФ предложения о введении самообложения на собраниях граждан и конференциях, целью которых является обсуждение вопросов местного значения и информирование населения. В случае законодательного закрепления такой формы установления самообложения произойдет его сближение с членскими взносами.

Законодательное закрепление уменьшения необходимого для принятия решения о самообложении числа голосов граждан также не направлено на учет интересов всех жителей муниципального образования. А в совокупности с нормой, которая допускает распространение льготы, освобождающей от внесения средств самообложения, на определенную долю населения, может привести к введению самообложения в интересах небольшой группы лиц без учета мнения большинства граждан, проживающих на территории муниципального образования. Это противоречит самому духу и идеям самообложения, а также нарушает конституционный принцип равенства (ст. 19 Конституции РФ).

Круг субъектов - плательщиков средств самообложения ограничен физическими лицами - гражданами, в то время как получателем средств может быть только муниципальное образование. Таким образом, круг получателей средств не совпадает с кругом получателей пожертвований <18> и кругом получателей членских взносов.

Плательщики сами принимают решение об осуществлении платежа. Уплата членских взносов обусловлена ограничениями, предусмотренными уставом, их могут уплачивать различные категории участников гражданского оборота: физические лица и/или юридические лица, связанные с юридическим лицом отношениями членства.

Степень обязательности самообложения, как отмечалось выше, была на протяжении истории нашей страны различной <19>. Не так давно в законодательстве существовал принцип добровольности самообложения (п. 3 ст. 8 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", далее - ФЗ "О финансовых основах"). Данный принцип может по-разному реализовываться в действующем законодательстве. Например, как добровольное принятие решения населением об установлении самообложения и/или как добровольность уплаты средств и невозможность принудительного взыскания <20>. В настоящее время указание в законодательстве на добровольность отсутствует <21>. Реализация принципа добровольности сохранилась только в части процедуры принятия решения об установлении самообложения. В отношении возможности принудительного взыскания по аналогии с налогами, сборами, штрафами и пенями отсутствует прямое указание. Следует предположить, что законодатель допускает возможность принудительного взыскания средств самообложения в силу обязательности на территории муниципального образования соответствующего решения, но не по аналогии с налоговыми платежами. Но на местах зачастую это требование не соблюдалось.

Позднее взыскание могло осуществляться принудительно. Порядок взыскания мог быть таким же, как и при взыскании единого сельскохозяйственного налога.

В нормативных актах ряда муниципальных образований можно встретить нормы о принудительном взыскании не внесенных в срок средств самообложения <23>. Однако возникает вопрос о правомерности применения порядка взыскания, предусмотренного для налогов, в отношении взыскания средств самообложения <24>. Во избежание злоупотреблений и использования самообложения вместо местного налогообложения (полномочия по которому у муниципальных образований не так широки), необходимо законодательно определить процедуру взыскания и возможности закрепления новых обязанностей для лиц, которые не имели права участвовать в принятии решения или не реализовали, не смогли реализовать его, а также голосовали против введения самообложения. При этом должны быть соблюдены принципы равенства, справедливости и законности.

Размер средств самообложения в федеральном законодательстве не определен и не ограничен. Местные бюджеты всегда испытывали недостаток доходных финансовых источников и поступлений от них. В период кризиса эта проблема стала более острой, поскольку растут социальные расходы, а традиционная доходная база сокращается. Местные власти прибегают к поиску новых источников и пересматривают применявшиеся ранее подходы к традиционным, в т.ч. самообложению. Однако недостаточный кадровый потенциал муниципальных служащих приводит к тому, что субъекты РФ с целью оказания помощи расположенным на их территории муниципальным образованиям принимают различные акты формально рекомендательного, а на практике обязательного характера. При этом нередко вторгаются в предметы ведения муниципальных образований .

Не могут решить данную проблему и предложения, связанные с установлением на уровне федерального закона максимального ограничения размера. Зачастую они также экономически не обоснованны, не учитывают региональных особенностей и не подкреплены результатами соответствующих научных исследований. Кроме того, такое закрепление размера противоречит добровольной природе самообложения и может привести к тому, что все муниципальные образования будут устанавливать именно этот рекомендованный максимальный размер.

Таким образом, средства самообложения - средства, поступающие в бюджет муниципального образования в результате самообложения. Под самообложением следует понимать правовую форму разового получения бюджетом муниципального образования от физических лиц (граждан), проживающих на территории этого муниципального образования, денежных средств на решение конкретных вопросов местного значения на основании принятого такими лицами в результате прямого волеизъявления в порядке, определенном действующим законодательством, добровольного решения об уплате.

Под средствами самообложения следует понимать правовую форму возложения на физическое лицо (гражданина), постоянно проживающее на территории муниципального образования, обязанности разовой уплаты денежных средств в бюджет муниципального образования на решение конкретных вопросов местного значения на основании принятого физическими лицами, постоянно проживающими на территории муниципального образования, в результате прямого волеизъявления в порядке, определенном действующим законодательством, добровольного решения об уплате.