книги2 / 221

Глава 24. Общественные советы государственных органов

Решения Совета принимаются простым большинством голосов от общего числа членов Совета.При этом представители муниципалитета–члены Совета не имеют право голоса при принятии решений.Они лишь могут участвовать в обсуждениях. Муниципалитет может наложить вето на принятое Советом решение, которое Совет можетпреодолетьдвумятретями голосов.Тем самым,решения Совета фактически имеют обязательную силу для властей.За более чем 20-летний период работы Совета, более 7000 предложений жителей были успешно реализованы, а 70–80тысяч–отклонены,в основном из-за неосуществимости предлагаемых идей.

Участие граждан в формировании бюджета привело к тому, что решения властей стали больше ориентированными на потребности людей, что привело к значительному улучшению городской инфраструктуры. К примеру, благодаря решениям Совета,доступ населения к воде и канализационным отводам вырос с 75% в 1988 году до 98% в 1997 году.К 1999 году количество школ увеличилось в четыре раза по сравнению с 1986 годом.Бюджетгорода на здравоохранение и образование вырос с 13% в 1985 году до 40% в 1996 году. Участие граждан также повлияло на долгосрочное планирование: беспокойство граждан за экологию привело к тому, что, к примеру, было решено построить городской парк вместо строительства пятизвездочного отеля. К 2010 году 99,9% домохозяйств города были обеспечены энергией,99,35% имелидоступ к воде и 99,72% обслуживались системами сбора мусора.В результате Порту-Алегри стал одним из самых благополучных,в отношении коммунальной и бытовой ситуации,городов Бразилии и в целом Южной Америки.

Оперативная группа по прозрачности деятельности муниципальных органов города Сан-Франциско, США319

Оперативная группа была создана в соответствии с главой 67 Административного кодекса города Сан-Франциско: Постановление о прозрачности деятельности муниципальных органов (Постановление о прозрачности)320. Цель Оперативной группы–защита общественных интересов в сфере доступа к информации,открытости,прозрачности и подотчётности властей города,и контроль над исполнением муниципальными органами Постановления о прозрачности.Оперативная группа состоит из 11 членов321,назначаемых Наблюдательным советом города,имеющих опыт и заинтересованных в обеспечении доступа граждан к информации322. Мэр и представитель Наблюдательного совета города являются членами Оперативной

319ОфициальнаястраницаОперативнойгруппы(SunshineOrdinanceTaskForce):https://sfgov.org/sunshine.

320Информация о целях, порядке формирования и деятельности Оперативной группы взята из главы 67 Административного кодекса города Сан-Франциско: Постановление о прозрачности деятельности му-

ниципальных органов (Chapter 67: The San Francisco Sunshine Ordinance of 1999). Полный текст доступен здесь: http://library.amlegal.com/nxt/gateway.dll/California/administrative/chapter67thesanfranciscosunshine ordinanc?f=templates$fn=default.htm$3.0$vid=amlegal:sanfrancisco_ca$anc=JD_Chapter67.

321Как минимум один из 11 членов группы должен быть лицом с инвалидностью.

322Раздел 67.30 Постановления о прозрачности.

371

группы без права голоса. Мэрия предоставляет Оперативной группе юриста, который выполняет роль юридического советника и представителя Оперативной группы.Члены Оперативной группы назначаются на 2 года и работают бесплатно и без компенсации каких-либо расходов.

Оперативная группа консультирует городские власти по поводу реализации норм Постановления о прозрачности и, при необходимости, предлагает внесение изменений в Постановление. Ежегодные отчеты и рекомендации Оперативной группы заслушиваются Наблюдательным советом города.Оперативная группа принимает решение по поводу того, может ли какая-либо информация, находящаяся в ведении муниципальных органов, быть конфиденциальной, какая информация должна активно раскрываться,какие мероприятия муниципальных органов могут быть закрытыми или открытыми для общественности.

Кроме того, Оперативная группа рассматривает жалобы граждан на нарушение их права на участие или доступ к информации со стороны муниципальных властей и может издать приказ с требованием предоставить гражданину затребованную им информацию или разрешить ему принять участие в мероприятии муниципалитета.

К примеру,с июня 2014 года по март 2016 года Оперативная группа получила 325 жалоб,из них в 57 случаях Оперативная группа нашла нарушение Постановления и перенаправила эти дела Окружному прокурору и Комиссии по этике для принятия мер в отношении лиц, виновных в нарушениях.

372

Глава 24. Общественные советы государственных органов

Общественные советы на национальном уровне

Совет по инвалидности Дании323

Датский совет по инвалидности был создан Парламентом Дании в 1980 году324. Совет консультирует Правительство и Парламент по поводу того, как они могут улучшать условия жизни людей с инвалидностью, устранять физические и социальные барьеры для их полноценной жизни, дает рекомендации по совершенствованию законодательства и политики в этой сфере. Совет обращает внимание различных государственных органов на вопросы инвалидности и тем самым способствует положительным изменениям в данной сфере.В 1990 году Совет смог убедить Министерство по социальным вопросам начать ряд исследований по вопросам инвалидности.Стех пор Министерство регулярно финансируетпроведение исследований и оценки влияния социальной политики государства на людей с инвалидностью.В 2006 году благодаря Совету появились университетские программы по изучению вопросов инвалидности. Совет состоит из 13 членов, назначаемых министром по социальным вопросам на 4 года325.

Для поддержки работы Совета,Министр по социальным вопросам назначает различных экспертов по вопросам культуры, жилища, дорог, связи и многопрофильных экспертов в области исследований, а также предоставляет секретарские услуги Совету.

Правительство возмещает все расходы,связанные с работой Совета.Командировочные расходы членов Совета и экспертов,связанные с участием в заседаниях Совета, возмещаются по самой высокой ставке в соответствии с правилами для государственных служащих.

323Официальный сайт Датского совета по инвалидности: https://www.dch.dk/english.

324Bengtsson, S. and Bonfils, I.S., 2013. Danish disability research across half a century. Scandinavian Journal of Disability Research, 15(S1), pp.13–37. DOI: http://doi.org/10.1080/15017419.2013.781963.

Совет национальных меньшинств, Чехия

Советучрежден в соответствии с Законом о правах национальных меньшинств и является консультативным органом правительства326.Полномочия Совета включаютсогласование предпринимаемых правительством мер и анализ проектов нормативных правовых актов в области прав национальных меньшинствдо их внесения в правительство,подготовкадля правительствадокладов и разработка рекомендаций, направленных на удовлетворение нужд и потребностей национальных меньшинств, особенно в области образования,искусства,средств массовой информации и использования родного языка327.

Членами Совета являются представители национальных меньшинств и государственных органов.Не менее половины членов Совета являются представителями национальных меньшинств,назначенными ассоциациями национальных меньшинств.

Количество представителей от каждого меньшинства определяется с учетом количества населения этого меньшинства, но не более трех представителей. Члены совета, при этом, представляют не организации этнических меньшинств, а определенные меньшинства. Кроме того, в Совет входят представители министерств (на уровне заместителя министра),занимающихся этническими вопросами,члены Парламента и Аппарата Президента.

326ИнформацияоСоветеинормативныедокументы,регулирующиеегоработудоступнынаофициальном сайте Правительства Чешской Республики здесь: https://www.vlada.cz/cz/ppov/rnm/historie-a-soucasnost- rady-15074/.См.также: Сборник материалов «Общественные советы как механизм участия общественности в работе государственных органов».Международный центр некоммерческого права,2009.С.113–122.

327Цели, порядок формирования и функционирования Совета описаны в соответствии с Законом № 273/ 2001 о правах национальных меньшинств и Актом Правительства Чешской Республики о Совете национальных меньшинств при Правительстве Чешской Республики №259 от 11 мая 1994 года. См.: Сборник материалов «Общественные советы как механизм участия общественности в работе государственных органов». Международный центр некоммерческого права, 2009. С.113–122.

374

бытьгосударственные служащие,представители бизнес-ассоциаций илилица,тесно связанные с бизнесом.

Члены Совета получают гонорар за свою работу из бюджета двух министерств. Также министерства покрывают их транспортные расходы, связанные с участием в работе Совета, и создают службу для поддержки работы Совета.

Отчеты Совета получают высокую оценку не только немецких властей, но и международного сообщества, включая ООН и Всемирный банк, и становятся незаменимым ресурсом по глобальной политике в отношении изменений в окружающей среде,используемым нетолько немецкими властями,но идалеко за ее пределами332.

Национальный совет по вопросам старения, Канада333

Национальный совет по вопросам старения был создан приказом Канадского Тайного совета в 1980 году. В преамбуле приказа говорится, что «ввиду того, что пожилое население Канады постепенно увеличивается и в то же время продолжительность жизни пожилых людей становится одной из самих долгих в западных странах, проблемы престарелых и стареющих людей становятся важной социальной пробле-

мой»334. В связи с чем, для консультирования Правительства Канады по вопросам здоровья, благополучия и повышения качества жизни пожилых канадцев, был создан Совет.

332Отзывы на отчеты Консультативного совета: https://www.wbgu.de/en/.

333Информация о целях,порядке формирования и деятельности Совета взята с официального сайта Пра-

вительства Канады: https://www.canada.ca/en/national-seniors-council.html.

334Приказ 1980–1195 Канадского Тайного совета от 1 мая 1980 года. Сборник материалов «Общественные советы как механизм участия общественности в работе государственных органов». Международный центр некоммерческого права, 2009. С. 137–140.

376

Глава 24. Общественные советы государственных органов

Совет состоит из не более чем 12 членов,назначаемых на срок от 1 до 3-х лет, что позволяет обеспечить преемственность и непрерывность работы Совета.Членами Совета могут стать эксперты по вопросам старения,лица,имеющие опыт работы в организациях,представляющих интересы пожилых,атакже сами пожилые люди.Лица,заинтересованные в членстве в Совете,должны подать онлайн заявку на вакантное место в Совете через официальный сайт Правительства. Министры по вопросам старения и здравоохранения рассматривают поступившие заявки и рекомендуют кандидатов Генерал-губернатору Канады, который, в свою очередь, принимает окончательное решение и назначает членов Совета.

Члены Совета получаютгонорар за свою работу и возмещениетранспортных и иных расходов,связанных с их участием в работе Совета,из бюджета Министерств по вопросам старения и здравоохранения335.

Советподдерживаетпостоянную связь с организациями по защите прав пожилых,отслеживаетнужды пожилых людей,проводитсоответствующие исследования и готовит рекомендации для Министерств по вопросам старения и здравоохранения. Каждые несколько лет Совет, совместно с Министерствами, определяет приоритетные направления своей деятельности336.За время своего существования Совет исследовал такие вопросы, как социальная изоляция, трудоустройство, малообеспеченность пожилых,насилие и злоупотребление в отношении пожилых337.

§3. Общественные советы в Кыргызской Республике

ВКыргызской Республике есть широкая практика консультаций власти с общественностью через формализованные способы взаимодействия в различных сферах и на различных уровнях государственного управления.Государство институционализировало некоторые формы вовлечения граждан в процессы принятия решений государственными органами,и на сегодняшний день общественное участие является важной частью функционирования государственных органов. Формализация процесса взаимодействия часто происходитчерез создание совместных рабочих групп, межсекторных органов, комиссий и консультативных советов на уровне Парламента,Президента,Правительства,министерств,административных ведомств и органов местного самоуправления.

Встране функционирует большое количество общественных экспертных консультативных советов по специфическим вопросам на национальном уровне.

335Приказ 1999–164 Канадского Тайного совета от4 февраля 1999 года.Сборник материалов «Общественные советы как механизм участия общественности в работе государственных органов». Международный центр некоммерческого права, 2009. С. 138, 141.

336К примеру,приоритетами на 2018–2021 годы являются снижение преступности в отношении пожилых, разработка национальной стратегии по вопросам старения, жилищные потребности пожилых, противо-

действие эйджизму. https://www.canada.ca/en/national-seniors-council/corporate/priorities.html.

К примеру, Совет по развитию бизнеса и инвестициям под председательством премьер-министра Кыргызской Республики был создан в 2010 году с целью обеспечения эффективного диалога государственных органов и бизнес-сообщества по вопросам улучшения бизнес-среды и инвестиционного климата338.Совет включает в себя представителей бизнес-ассоциаций и международных организаций.В 2019 году советс похожими целями был создан при Торага Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (спикере парламента),которыйтакже включает в себя представителей бизнес-ассоциаций339.Различные общественные экспертные советы созданы и при Президенте Кыргызской Республики,к примеру,по вопросам развития образования и науки,межэтнического и межконфессионального развития340.Национальный форум Открытого правительства,представляющий собой постоянно действующий консультативно-совещательный орган с участием гражданского общества,который занимается выработкой мер по построению открытого правительства в Кыргызской Республике, также является успешным примером вовлечения гражданского общества в процессы принятия решений государственными органами341. Есть также много примеров создания общественных советов на местном уровне.Лишь один из примеров – это малые общественные советы (МОС), которые созданы для консультаций органов местного самоуправления с населением по вопросам местного значения342.

Существование и функционирование вышеназванных институтов гражданского участия во многом зависит отличностного фактора руководителя государственного органа в силу того,что обязательность и порядок их создания не закреплены в законах,что делает эти советы не устойчивыми и зависимыми от «доброй воли» чиновников. Большинство из них созданы на основе постановлений Правительства, Жогорку Кенеша, указов Президента или соглашений с органами местного самоуправления,которые в любой момент могут быть отменены,прекращены или изменены этими государственными органами в одностороннем порядке. В этом отношении более устойчивыми являются те институты гражданского участия,которые созданы на основе закона,такие как Наблюдательный совет Общественной телерадиокомпании Кыргызстана (ОТРК), грантовые комиссии государственных органов по государственному социальному заказу,общественные советы государственных органов и другие.

338Постановление Правительства КР от 5 августа 2010 года № 149 «О Совете по развитию бизнеса и инвестициям при Правительстве Кыргызской Республики».

339Распоряжение Торага Жогорку Кенеша КР о Совете по развитию бизнеса и предпринимательства от 16.01.2019. См.: http://www.kenesh.kg/ru/article/show/4709/rasporyazhenie.

340Указ Президента КР от4 июня 2012 годаУП № 115 «Об образовании общественных экспертных советов при Президенте Кыргызской Республики».

341Положение о Национальном Форуме Открытого Правительства, утвержденное решением заседания Национального Форума Открытого Правительства, Протокол № 1 от 30 июня 2018 года. См. по ссылке: http://www.ogp.el.kg/ru/normativnye-akty. Более подробную информацию о Форуме смотрите в Главе 25 настоящего учебного пособия..

342См. сайт ОО «Ресурсный центр для пожилых»: http://rce.kg/napravlenie-deyatelnostivmmv/mos/.

378

Глава 24. Общественные советы государственных органов

Общественные советы государственных органов

За время своей независимости Кыргызская Республика пережила несколько революций.Причиной этому были множество факторов,втом числе разрыв между властью и народом, коррупция и недовольство граждан решениями, принимаемыми государственными органами. Из-за отсутствия механизмов гражданского участия,консультаций с гражданами,государственные органы не определяли и не учитывали пожелания своего народа,а население зачастую узнавало отех или иных решениях государственных органов уже постфактум, сталкиваясь с проблемами, вызванными принятием этих решений. Перенесенные политические потрясения показали, что такая ситуация не выгодна ни государственным органам, ни обществу. В связи с чем, после революции 2010 года, Президент переходного периода Роза Отунбаева издала указ о создании общественных наблюдательных советов при министерствах и ведомствах (ОНС),которые были призваны обеспечить прозрачную работу государственных органов и восстановитьдоверие общественности к их деятельности343.В указе говорилось отом,что«одним из приоритетных направлений деятельности органов государственного управления и местного самоуправления является внедрение долгосрочных устойчивых механизмов взаимодействия власти и гражданского общества в процессах принятия и реализации решений,а также создание условий для реализации гражданских инициатив».

Как известно,процедура принятия,изменения и отмены подзаконных актов (к которым относится указ президента) не настолько прозрачна и открыта,они могут быть приняты или отменены очень быстро без учета мнения общественности.Это означало,что существование ОНС полностью зависело от Президента страны,который мог в любое время признать утратившим силу указ об их создании.Поэтому для обеспечения устойчивости ОНС,атакже в целях совершенствования процедур ее создания и функционирования,активные члены ОНС разработали проект соответствующего закона. Закон Кыргызской Республики «Об общественных советах государственных органов» был принят 24 мая 2014 года (далее–Закон об общественных советах)344. С этого момента ОНС были переименованы в общественные советы государственных органов (ОСГО).

Закон об общественных советах создал благоприятную среду для создания и деятельности общественных советов,обеспечив независимый от государственных органов механизм отбора членов общественных советов, усилив полномочия общественных советов и обязанности государственных органов по взаимодействию с общественными советами. Закон об общественных советах установил, что

343Указ Президента Кыргызской Республики «О совершенствовании взаимодействия органов государственного управления с гражданским обществом» от 29 сентября 2010 года УП № 212.

344Закон Кыргызской Республики «Об общественных советах государственных органов» от 24 мая 2014 года № 74.

379