книги2 / 221

Решение о запрете или ограничении мирного собрания может быть принято судом.Территориальные подразделения органов внутренних дел и местного самоуправлениятакже наделенытаким правом.При этом законность и обоснованность подобных решений представителей исполнительной власти подлежат рассмотрению судом, в который обязан обратиться соответствующий орган в течение 24 часов со дня его вынесения.В свою очередь суд обязан рассмотретьтакое заявление также в течение 24 часов со дня его подачи.

При этом любые сомнения в отношении наличия оснований для запрета или ограничения собрания толкуются в пользу реализации права на проведение мирного собрания. Бремя доказывания в суде наличия оснований запрета или ограничения собрания возлагается на органы власти.

Судебные акты по вопросам проведения мирных собранийтакже могутбытьобжалованы.Так,решение суда первой инстанции о запрете или ограничении собрания можетбыть обжаловано в вышестоящий суд втечение 24 часов содня его вынесения. Соответствующая жалоба рассматривается вышестоящими судами втечение 24 часов со дня ее подачи,а решения судов вступают в силу со дня их вынесения.

Организаторы и участники собрания должны быть проинформированы о соответствующем решении судов представителями местной власти и органов внутренних дел в течение 24 часов со дня их вынесения в устной и письменной форме. Однако если судом было вынесено решение о запрете или ограничении проведения мирного собрания,упомянутые структуры оповещаютоб этом организаторов и участников незамедлительно с момента его вынесениятакже в устной и письменной форме.При этом собрание,в отношении которого вынесено решение о его запрете, подлежит прекращению.

Мероприятия по ограничению и прекращению собрания осуществляются совместными согласованными действиями органов власти с предварительным оповещением организаторов и участников в месте проведения собрания.При запрете собрания устанавливается определенный срок,достаточныйдлятого,чтобы участники могли покинуть место проведения собрания,а при ограничении им предоставляется время для изменения места,времени или маршрута движения собрания.

Применение силы в целях прекращения собрания, в том числе в случае возникновения массовых беспорядков,требующих экстренных действий,допускается, но данный способ является крайней мерой и реализуется строго в рамках законодательства.Запрещается применение физической силы,втом числе,специальных боевых приемов борьбы,подручных средств,специальных средств и оружия,если собрание с противоправными целями не прибегает к насилию и использованию оружия, а также не нарушает общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций.

362

Говоря об ответственности за нарушения порядка проведения мирных собраний, важно отметить обязанность государственных органов по обеспечению баланса между правом каждого на свободу собраний и необходимостью защиты общественного порядка, прав и свобод третьих лиц, не допуская при этом ка- ких-либо злоупотреблений властными полномочиями или различных провокаций. В этой связи, законодательством предусмотрена ответственность за незаконное воспрепятствование лицом или группой лиц проведению мирного собрания или участию в нем либо принуждение к участию в нем, — влечет наказание в виде штрафа в размере от 20 тыс. до 50 тыс. сомов310. При этом, если описанные выше действия сопровождаются применением насилия, не опасного для жизни и здоровья,либо угрозой применения такого насилия,то эти деяния влекут различные меры наказания, в том числе в виде штрафа от 50 тысяч до 100 тысяч сомов или лишения свободы на срок до 5 лет.311

§ 3. Заключительные положения

Свобода мирных собраний является одним из фундаментальных прав человека, находящихся под защитой основных международно-правовых документов и Конституции Кыргызской Республики.

Находясь втесной взаимосвязи со свободой слова,свободой ассоциации,правом на участие в управлении государством и другими правами человека, свобода мирных собраний имеет чрезвычайно важное значение для демократии, верховенства права,справедливости.Надлежащая реализация данного права,в соответствии с международными стандартами по правам человека,может служить своего рода мостом, площадкой для диалога между обществом и институтами власти.

Принимая во внимание,что право,как и другие процессы жизнедеятельности общества, имеет динамичный характер, т.е. находится в постоянном движении и развитии, Кыргызской Республике следует непрерывно совершенствовать свою национальную законодательную базу и правоприменительную практику в области свободы мирных собраний.

310ст. 201 Уголовного кодекса КР.

311ст. 201 Уголовного кодекса КР.

364

Глава 24. Общественные советы государственных органов

Глава 24. Общественные советы государственных органов

§1. Общественные советы как механизм гражданского участия

впринятии решений государственными органами

Участие общественности, граждан в процессе принятия решений государственными органами обеспечивает повышение эффективности, подотчетности, прозрачности и отзывчивости государственных органов к пожеланиям своих граждан. Участие общественности в управлении способствует повышению легитимности решений государственных органов и уровня вовлеченности всех членов общества312.Вовлечение ведетк большей осведомленности граждан о деятельности власти и о предпосылках принятия тех или иных решений, что, в свою очередь, расширяет общественную поддержку этих решений и снижает возможность конфликтов в будущем. Благодаря возможности участия граждане могут доносить до власти свои проблемы и пожелания, что помогает государственным органам более качественно выполнять свое главное предназначение – улучшение жизни своего населения.Таким образом,участие граждан в процессе принятия решений государственными органами в ведении государственных дел – это обязательная составляющая любого демократического государства.

Право на участие граждан в процессе принятия решений и в ведении государственных дел закреплено в Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП)313, статья 25 которого гласит, что

граждане вправе «принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно избранных представителей».

Здесь «ведение государственных дел» представляет собой широкое понятие, включающее в себя как осуществление полномочийдолжностнымилицами государственных органов и голосование граждан на выборах или референдумах, так и непосредственное участие граждан в ведении государственных дел в качестве членов различных представительных органов, создаваемых для консультаций с государственными органами314. Данное право в дальнейшем было закреплено и развито в других положениях международного права,а также в национальных за- конодательствах множества стран.В Конституции Кыргызской Республики данное

312Руководящие принципы для государств по эффективному осуществлению права на участие в ведении государственных дел. Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, 2018. С.15. В своей единогласно принятой резолюции 39/11 Совет по правам человека ООН представил Руководящие принципы как свод ориентировдля государств идругих субъектов.См.: https://www.ohchr.org/RU/Issues/Pages/ DraftGuidelinesRighttoParticipationPublicAffairs.aspx.

313Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года. См.: https://www. un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactpol.shtml.

314Международные договоры по правам человека. Том I. Подборка замечаний общего порядка и общих рекомендаций, принятых договорными органами по правам человека. Организация объединенных на-

ций, HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol.I), 27 мая 2008 года. С. 278. См.: https://www2.ohchr.org/english/bodies/icm-mc/

право закреплено в части 2 статьи 37, где содержится норма о том, что граждане

«имеют право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно,так и через своих представителей».

Прямое участие граждан в ведении государственных дел происходит на разных этапах принятия решений государственными органами и имеет различные формы,начиная от участия в обсуждении проектов законов,заканчивая участием в институционализированных механизмах, как общественные советы, о которых пойдет речь в данной главе.

Общественные советы–это один из множества механизмов,спомощью которых государственные органы консультируются со своим народом при принятии решений или их исполнении. В отличие от других механизмов гражданского участия, общественные советы имеют более формализованную структуру и обладают определенными полномочиями,предоставленными государством.

В мировой практике,атакже в Кыргызской Республике,общественные советы создаются в различных формах и целях: от неформальных общественных советов для консультаций по вопросам местного значения,до национальных экспертных советов по специфическим вопросам и общественных советов при министерствах и административных ведомствах, создание и деятельность которых закреплены нормативными правовыми актами.

Условия эффективной деятельности общественных советов

Существование общественных советов в государстве,конечно же,не гарантируетавтоматического улучшениядеятельности государственных органов.В авторитарных государствах общественные советы могутслужить «ширмой» гражданского участия, создающей иллюзию гражданского участия. Однако в демократических государствах,где власти искренне заинтересованы в учете мнения своего народа, общественные советы оказывают реальное влияние на формирование и реализацию государственной политики и принятие решений, что, в конечном счете, приводит к принятию более взвешенных государственных решений, которые отражают пожелания населения.

Длятого,чтобы общественные советы служили реальным мостомдоверия между населением и государственными органами и могли влиять на решения государственных органов и повышатьих эффективность,необходимы следующие условия315:

1. Государственные органы должны быть искренне заинтересованы в учете мнения общественности. Эта заинтересованность выражается в вовлечении об-

Глава 24. Общественные советы государственных органов

щественных советов в обсуждение широкого круга вопросов, в предоставлении всей необходимой информации и помощи общественным советам длятого,чтобы помочь им разобраться в обсуждаемом вопросе.Самым главным показателем этой заинтересованности,конечно же,является учет и использование государственными органами полученных от общественных советов рекомендаций.

2.Члены общественных советов должны иметь искреннюю заинтересованность в улучшении работы государственных органов и представлять различные общественные интересы. Общественные советы,особенноте,которые участвуютв разработке законодательства или бюджета,–это площадка,которую граждане могутиспользоватьдля влияния на те или иные решения государственного органа.В связи с чем,во избежание конфликта интересов и перекосов в сторону интересовтой или иной социальной группы, в общественных советах должны быть члены с разными интересами, в том числе с противоположными. Кроме того, учитывая, что работа в общественном совете не оплачивается и при этом требует временных затрат, членами общественных советов должны становиться только те лица, которые (а) искренне заинтересованы

вулучшении работы государственных органов и решении тех или иных проблем в стране; (б) верят, что их работа в общественном совете полезна и может оказывать положительное влияние на решения государственных органов; и (в) обладаютзнаниями,навыками и идеями для разработки качественных рекомендаций.

3.Деятельность общественных советов должна быть закреплена прогрессивным законодательством. Наличие прогрессивного законодательства может помочь общественному совету быть эффективным даже в отсутствие интереса власти или отдельно взятого чиновника, которые будут обязаны считаться с мнением и рекомендациями общественного совета в силу требования закона. Порядок формирования общественного совета, его функции и полномочия, финансирование его деятельности и взаимоотношения с государственными органами,должны быть регламентированы законом, разработанным с участием общественности.

367

Основные положения законодательств об общественных советах316

1. Требования к членам общественных советов. Общим требованием к членам общественных советов может бытьдостижение определенного возраста и наличие гражданства государства,в котором создается совет.Однако этитребования должны быть гибкими в зависимости от целей создания совета.

К примеру, если деятельность совета направлена на решение вопросов, связанных с наличием большого количества беженцев в стране,то эффективное разрешение этих вопросов возможнотолько при участии представителя сообщества беженцев в работе совета,у которого нет гражданства.Либо когда решаются вопросы местного значения,то втаком совете необходимо участие не просто гражданина,а постоянного жителя данной местности.Возрастные ограничениятоже могут быть пересмотрены в случаях, когда создается общественный совет для решения проблем молодежи,чтобы в работе совета могли участвовать представители молодежи, не достигшие определённого возраста. Если же совет создан со специфической экспертной целью, то члены совета должны быть специалистами в этой области и их возраст и гражданство могут не иметь значения для эффективного решения вопросов, стоящих перед общественным советом.

2.Порядок избрания/отбора членов общественных советов.Члены совета могут избираться, назначаться государственным органом, отбираться специальной комиссией или формироваться смешанным образом.Выбор способа формирования общественного совета также должен зависеть от его целей.Наиболее демократичным способом формирования общественного совета, который может обеспечить реальное представительство общественных интересов,считаются выборы членов совета. Однако проведение выборов в каждом случае создания совета нецелесообразно,ресурсоемко и сложно с организационнойточки зрения.Поэтому проведение выборов членов общественного совета может быть обоснованным,если совет имеетширокие полномочия и принимает решения по жизненно важным вопросам (к примеру, распределяет местный бюджет).

Втом же случае,если речь идето формировании консультативного экспертного совета,то здесьдостаточно назначения членов самим государственным органом или отбор специально созданной комиссией, которая примет решение, оценив опытработы и знания кандидата в специфической сфере.При этом длятого,чтобы у государственных органов не было соблазна формировать «карманные» общественные советы, будет правильным, если отбором кандидатов будет заниматься Отдельная комиссия отгражданского общества.Крометого,лучше,если кандидаты

316 Основные положения законодательств об общественных советах частично взяты из Сборника материалов «Общественные советы как механизм участия общественности в работе государственных органов». Международный центр некоммерческого права, 2009. С. 9–16.

368

Глава 24. Общественные советы государственных органов

в общественные советы выдвигаются не государственными органами, а организациями гражданского общества,различными тематическими ассоциациями или являются самовыдвиженцами. Это поможет сформировать более независимый и заинтересованный общественный совет.

3.Членство государственных органов в общественном совете. Общественный совет может состоять исключительно из представителей гражданского общества,

аможет и включать представителей государственных органов. Участие в работе совета представителя государственного органа можетформировать чувство сопричастности у государственного органа к решениям совета и положительно влиять на принятие рекомендаций общественного совета и их реализацию. Однако для обеспечения независимости общественного совета и автономности его решений, желательно,чтобы члены общественного совета–представители государственных органов – были в меньшинстве и не имели права голоса в совете при принятии решений, а лишь участвовали в обсуждениях и оказывали помощь в организации деятельности совета,тем самым снимая с членов общественного совета административное бремя.

4.Полномочия общественных советов. В законодательстве должны быть прописаны четкие полномочия общественных советов, включая юридическую силу принимаемых ими решений – консультативный или обязательный. Как правило, решения общественных советов носят рекомендательный характер,но в мировой практике есть редкие случаи, когда решения общественных советов становятся обязательными для исполнения государственными органами.

5.Финансирование общественных советов.Как правило,общественные советы финансируются органом, его создающим, или в помощь которому он создается. Члены общественного совета в большинстве случаев работают бесплатно, но есть редкие примеры, когда они получают вознаграждение и компенсацию расходов, понесенных в связи с участием в работе общественного совета.

§2. Общественные советы в мировой практике

Общественные советы втой или иной форме существуют практически во всех государствах мира. В данном параграфе представлены примеры нормативного регулирования общественных советов различного уровня и назначения из мировой практики, которые показали свою эффективность и стали реальной силой в повышении качества работы государственных органов.

369

Общественные советы на местном уровне

Гражданский бюджетный совет города Порту-Алегри, Бразилия

Гражданский бюджетный совет города Порту-Алегри занимается распределением части средств городского бюджета и контролирует его исполнение.Советбыл создан в 1989 году. Деятельность Совета регулируется не законом, а внутренним уставом, который пересматривается почти каждый год самим Советом317. Совет состоит из 48 членов,44 из которых (представители районов итематических форумов318) избираются населением путем голосования на Генеральной ассамблее,а по 2 представителя Профсоюза,Союза ассоциации жителей города и муниципалитета назначаются самими этими организациями. Члены от районов и тематических пленумов не должны быть членами других советов либо государственными служащими. Члены Совета переизбираются ежегодно.

Муниципалитетобеспечиваетдеятельность Совета,втом числе,предоставляет помещение, средства связи, оплачивает транспортные расходы членов, проводит обучение по бюджетным вопросам,предоставляет консультации и всю необходимую информацию,чтобы члены Совета могли принимать качественные решения. Совет рассматривает, вносит изменения, поддерживает или отклоняет планы муниципалитета и проект Закона об основных направлениях бюджета. Совет также может изменять запланированный комплекс работ, содержащийся в плане муниципалитета и годовом бюджете,и контролировать исполнение бюджета.Муниципальные власти ежегодно предоставляют Совету отчет об исполнении бюджета, который Совет вправе утвердить либо отклонить его.

317Коженко Я.В., Катаев А.В., Катаева Т.М., Лихолетова Н.В., Макарова Е.Л., Шаронина Л.В., Современные тренды инновационного развития экономики: Коллективная монография,2016.http://www.aup.ru/books/ m1527/.

318Город разделен на 16 районов и 6 тематических форумов: (1) общественный транспорт и дорожное движение, (2) культура, (3) экономическое развитие и налогообложение, (4) образование и досуг, (5) городское развитие,(6) здравоохранение и социальная помощь.См.: «Общественные советы как механизм