книги2 / 221

Глава 23. Мирные собрания

Во время мирного собрания может использоватьсятолько минимально необходимая сила. После того, как необходимость в применении силы отпала (например, после задержания склонного к насилию человека), дальнейшее применение силы недопустимо286. Полномочия по «остановке и обыску» участников собраний должны осуществлятьсятолько на основании разумного подозрения в совершении или угрозе совершения ими серьезного преступления и должны использоваться недискриминационным путем287. Такие действия, как сдерживание («ловушка»), когда сотрудники правоохранительных органов окружают и замыкают часть участников, могут использоваться только тогда, когда это необходимо и соразмерно, чтобы предотвратить фактическое насилие или угрозу, исходящую от этой части участников288.

К разгону собрания можно прибегать в исключительных случаях, когда собрание больше не является мирным, или есть доказательства неминуемой угрозы серьезного насилия, которую нельзя устранить с помощью таких мер, как аресты289. При использовании слезоточивого газа и водометов следует предпринимать все усилия для ограничения таких рисков, как создание давки или причинение вреда прохожим.Их следует использоватьтолько в качестве крайней меры после устного предупреждения и с предоставлением достаточной возможности участникам собрания разойтись. Слезоточивый газ нельзя использовать в замкнутых пространствах290. Огнестрельное оружие нельзя использовать просто для разгона собрания291.

Любое применение силы сотрудниками правоохранительных органов должно регистрироваться и незамедлительно отражаться в прозрачном публичном отчете. В случае причинения вреда или ущерба в результате применения силы правоохранительными органами,отчетдолжен содержатьдостаточно информации,чтобы определить,былоли применение силы необходимым и соразмерным; с подробным описанием инцидента, включая причины применения силы, ее эффективность и последствия292. Любые утверждения или обоснованные подозрения в незаконном применении силы или других нарушениях со стороны сотрудников правоохранительных органов должны эффективно, беспристрастно и своевременно расследоваться, виновные должны нести ответственность, а жертвам нарушений должны быть доступны эффективные средства правовой защиты293.

Военнослужащие не должны использоваться в подавлении и разгоне мирных собраний, они могут быть задействованы только в исключительных случаях и на

286п. 79 Замечаний КПЧ ООН № 37.

287п. 83 Замечаний КПЧ ООН № 37.

288п. 84 Замечаний КПЧ ООН № 37.

289п. 85 Замечаний КПЧ ООН № 37.

290п. 87 Замечаний КПЧ ООН № 37.

291п. 88 Замечаний КПЧ ООН № 37.

292п. 91 Замечаний КПЧ ООН № 37.

293п. 90 Замечаний КПЧ ООН № 37.

351

временной основе для оказания поддержки соответствующим правоохранительным органам. В этом случае они должны пройти соответствующую предварительную подготовку в области соблюдения и обеспечения прав человека, а также соблюдатьте же международные правила и стандарты,что и сотрудники правоохранительных органов294.

Ограничение права на мирные собрания

Согласно ч. 2 ст. 21 МПГПП пользование правом на мирные собрания не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые применяются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществев интересах государ-

ственной или общественной безопасности,общественного порядка,охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.Таким образом,право на мирные собрания в некоторых случаях может быть ограничено, однако ответственностьза обоснование ограниченийлежитна соответствующих государственных органах, которые установили данные ограничения. Согласно Замечания КПЧ ООН № 37 по данному вопросу, власти страны должны быть в состоянии показать, что любые ограничения соответствуют требованию законности, а также необходимы и соразмерны в демократическом обществеодному издопустимых основанийдля ограничений.Ограничения недолжны носитьдискриминационный характер,ущемлять сутьправа,бытьнацелены на препятствование участию в собраниях или на создание сдерживающего эффекта295. Соответствие требованию законности означает, что ограничения могутвводиться законом или административными решениями,основанными на законе.Понятие«демократическое общество» означаетобщество,основанное на принципахдемократии,верховенства закона,политическом плюрализме и правах человека. Понятие «необходимыми» означает, что ограничения должны отвечать насущной социальной потребности общества. «Соразмерными» означает, что ограничения не должны наносить отрицательного воздействия на осуществление права по сравнению с вытекающей из этого выгодой. Если ущерб превышает выгоду,то ограничение является несоразмерным и,следовательно,недопустимым296.

Законные основания, по которым право на мирные собрания может быть ограничено, состоят из исчерпывающего перечня: интересы национальной без-

опасности; общественная безопасность; общественный порядок; охрана здоровья населения; или мораль; или защита прав и свобод других лиц.297. Мирные собрания не могут использоваться для пропаганды войны,пропаганды национальной,расовой или религиозной ненависти, которая представляет собой подстрекательство к дискриминации,вражде или насилию.В таких случаях следует принимать меры против отдельных виновных, а не против собрания в целом298.

294п. 80 Замечаний КПЧ ООН № 37.

295п. 36 Замечаний КПЧ ООН № 37.

296п. 40 Замечаний КПЧ ООН № 37.

297п. 41 Замечаний КПЧ ООН № 37.

298п. 50 Замечаний КПЧ ООН № 37.

352

Глава 23. Мирные собрания

Общественностьдолжна быть проинформирована отом,какой государственный орган наделён полномочиями по регулированию мирных собраний и эта ответственностьдолжна быть четко закреплена в законодательстве.Данный орган должен обеспечить достаточный доступ общественности к полной и достоверной информации о его деятельности,а процедуры принятия им решений должны быть прозрачны.

Административные органы должны выполнять свои обязанности и нести ответственность за их невыполнение.Ответственностьдолжна определяться согласно принципам административного права и судебного контроля.

§ 2. Регулирование мирных собраний в Кыргызской Республике

Общие положения о мирных собраниях

Международные стандарты по правам и свободам человека, включая право на свободу мирных собраний,отражены в разделе 2 Конституции Кыргызской Республики.

В ст. 39 Конституции Кыргызской Республики закреплено право на свободу мирных собраний:

«1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний. Никто не может быть принужден к участию в собрании.

2.В целях обеспечения проведения мирного собрания каждый вправе подать уведомление в государственные органы или органы местного самоуправления.

3.Организаторы и участники мирных собраний не несут ответственности за отсутствие уведомления о проведении мирного собрания, несоблюдение формы уведомления,его содержания и сроков подачи.

4.Организация и порядок проведения мирных собраний определяются законом».

23 мая 2012 года был принят специальный Закон «О мирных собраниях» (далее – Закон о мирных собраниях), где закреплен порядок проведения мирных собраний, регламентируется порядок подачи уведомлений, установлены права и обязанности организаторов и участников собраний,государственных,втом числе правоохранительных и судебных органов,предусмотрены основания для ограничения и запрета собраний. В Закон о мирных собраниях также включены положения о необходимости соблюдения международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права.

В ст. 3 Закона о мирных собраниях дается определение понятию мирное собрание, под которым понимается собрание, являющееся по своему характеру

353

ненасильственным и невооруженным. Конкретизируя данную дефиницию, законодатель дает отдельное определение термину «собрание». Под собранием следует понимать преднамеренное и временное пребывание ряда лиц в местах, открытых для общественного доступа,с целью привлечения внимания государственных органов и органов местного самоуправления, общественного внимания, включая выражение мнения по каким-либо вопросам.Данное определение соответствует определению, содержащемуся в Руководящих принципах по свободе мирных собраний299.

Особое значение имеет цель мирных собраний.В Законе о мирных собраниях говорится, что целью собраний является привлечение внимания общественности и властей,атакже выражение мнения потем или иным вопросам.Как показывает практика,посредством мирных собраний граждане не просто обращают внимание на актуальные проблемы,но и предъявляюттребования по их разрешению.Это могут быть как вопросы,связанные с политической,социальной или экономической ситуацией в стране,так и более специфические темы, касающиеся определенной группы лиц, к примеру, требования о повышении заработной платы, пенсий, соблюдении прав СМИ и другие.

Право на проведение мирных собраний,как одно из основополагающих прав человека защищается и обеспечивается государством.Это говорит об обязанности институтов власти уважать и обеспечивать право каждого на свободу мирных собраний.Здесь не может иметь место никакая форма дискриминации,в том числе, основанная на различиях по признаку пола, расы, этнической принадлежности, политических убеждений или других обстоятельств.

Участие в собрании является добровольным. Никто не может быть принужден к участию либо организациитакого собрания.Также запрещается незаконное воспрепятствование участию в собрании,что влечет различные меры ответственности.

Как в теории, так и на практике следует разграничивать организаторов и участников мирного собрания. Организаторы мирного собрания — это лица, выступающие от имени группы лиц,политических партий,иных организаций,являющиеся инициаторами проведения мирного собрания и осуществляющие деятельность, направленную на его подготовку и руководство действиями участников. Участником же собрания может бытьлюбой человек,принимающий участие в нем.

Организация и проведение мирных собраний должны соответствовать определеннымтребованиям и не выходить за пределы установленных законом границ.

В соответствии с законодательством, организаторы и участники собрания имеют право на:

Глава 23. Мирные собрания

–получение информации о том, какие меры по обеспечению проведения мирных собраний предпринимаются со стороны властей;

–получение информации о данныхтех должностных лиц,которые участвуют

вобеспечении проведения мирного собрания,а именно фамилии,имена,отчества, должности и место работы;

–беспрепятственное осуществление сотрудничества с представителями средств массовой информации (СМИ);

–использование звукоусиливающей аппаратуры;

–использование различных средств агитации и форм привлечения внимания органов власти, общественности, включая выражение мнения по каким-либо вопросам, акции по сбору подписей;

–принятие и направление в государственные органы и органы местного самоуправления предложений, заявлений, жалоб и иные формы обращения;

–проведение собрания в любых формах;

–фотоили видеосъемку собрания;

–требование о предоставлении защиты со стороны органов внутренних дел в случае противоправного посягательства третьих лиц, а также обращение с просьбами к сотрудникам органов внутренних дел об оказании иного содействия при проведении мирного собрания;

–требование о предоставлении медицинской помощи и оказании содействия

вбезопасной эвакуации с места проведения мирного собрания.

Данный перечень прав не является исчерпывающим, граждане вправе совершать также иные действия, не запрещенные или не ограниченные законами. Однако все используемые на мирном собрании средства и способы, а также действия участников и организаторов должны быть мирными по своему характеру и не преследовать никаких противоправных целей.

Во время проведения мирного собрания его участники и организаторы обязуются:

–соблюдать требования законодательства, общественный порядок и сохранять мирный характер собрания;

–выполнять законные требования представителей властей,включая органов внутренних дел;

–соблюдать санитарно-гигиенические требования в процессе проведения собрания;

–обеспечить сохранность помещений, сооружений и другого имущества, а также зеленых насаждений в местах проведения мирных собраний;

–не препятствовать свободному передвижению граждан, не участвующих в мирных собраниях.

355

Кроме вышеперечисленного, на организаторов возложен также ряд других обязательств. При проведении мирного собрания они должны обеспечить и организовать соблюдение участниками собрания всех условий его проведения, которые были определены в уведомлении, если оно было подано. В этих целях организаторы обязуются доводить до сведения участников собрания всю информацию о запретах или ограничениях, которые необходимо соблюдать. Также для безопасности задействованных в собрании лиц и тех, кто не имеет отношения к проводимому собранию, организаторы обязаны находиться во взаимодействии с органами внутренних дел относительно соблюдения участниками общественного порядка. Организаторам и участникам собрания запрещается иметь при себе оружие, специально подготовленные или приспособленные предметы, которые могут быть использованы против жизни,здоровья людей и для причинения вреда имуществу, а также заниматься распространением или употреблением алкоголя, наркотических средств, психотропных или других одурманивающих веществ.

Онеобходимости предварительного уведомления властей

опроведении мирного собрания

Как было отмечено выше, в Конституции Кыргызской Республики установлено, что предварительное уведомление органов власти о планируемом мирном собрании не является обязательным условием его проведения. Предварительное уведомление, прежде всего, направлено на создание необходимых условий для проведения собрания, обеспечения должного уровня охраны и безопасности его участников и других лиц, оказавшихся поблизости, а также для проведения ряда иных мероприятий, связанных с обеспечением проведения мирного собрания со стороны властных структур. Уведомление о проведении мирного собрания является правом граждан, а не обязанностью. Оно подается организаторами мирного собрания в письменной форме не ранее 30 и не позднее 2 рабочих дней до дня его проведения. Считается, что указанного срока достаточно для подготовки органов власти к обеспечению необходимых условий для проведения мирного собрания. Уведомление можетбыть подано в виде письма,телеграммы,телефонограммы,посредством почтовой,факсимильной,электронной службы,или иными способами.

В ст. 11 Закона о мирных собраниях установлен минимальный перечень сведений, которые должны быть отражены в уведомлении:

1)информация об организаторе, его персональные данные, адрес, номер телефона;

2)сведения о месте проведения и (или) маршруте движения;

3)дата и время начала и окончания;

4)цели;

5)примерное число участников;

356

Глава 23. Мирные собрания

6) сведения об использовании звукоусиливающей аппаратуры или других предметов и средств при проведении мирного собрания.

Данный перечень не является исчерпывающим,и организатор мирного собрания вправе включить в уведомлениетакже другие сведения.Крометого,при необходимости, к уведомлению могут быть приложены соответствующие документы.

Информация о месте проведения собрания и (или) маршруте движения позволяет провести осмотр данной местности, ее оцепление и обеспечить сопровождение участников мирного собрания. Заблаговременное оповещение о месте и времени проведения собрания создаствозможностьдля обеспечения безопасности на дорогах, в том числе для перекрытия или изменения маршрутов движения транспорта,установки дорожных знаков и принятия других мер.Также уведомление позволит избежать создания препятствий работе коммунальных и иных служб (скорой медицинской помощи, противопожарной службы и др.). На основании полученного уведомления,уполномоченные государственные органы могут заблаговременно предупредитьлиц,не принимающих участия в собрании (включая их оповещение через СМИ),о мероприятиях,связанных с перекрытием и изменением маршрута движения транспорта, и других обстоятельствах.

Соответствующие институты власти при наличии достоверной информации, касающейся проведения других мирных собраний в этом же месте и вто же время, либо при наличии иных обстоятельств, которые могут повлиять на безопасность граждан, вправе предложить организаторам изменить дату проведения мирного собрания, место его проведения, а также маршрут движения.

Очень часто информированность о целях собрания позволяет представителям власти провести должную оценку ситуации и принять дополнительные меры для обеспечения безопасности участников мирного собрания и иных лиц,включая,но, не ограничиваясь установкой металлоискателей, ограждений, необходимостью изменения времени, места проведения и (или) маршрута движения участников мирного собрания.

Анализ сведений, изложенных в уведомлении, дает возможность для определения необходимых сил и средств по обеспечению мирного собрания и недопущению конфликтных ситуаций, способных воспрепятствовать проведению и достижению целей мирных собраний.

Органы власти обязаны потребованию организаторов выдать им письменное подтверждение о получении уведомления о проведении мирного собрания.

357

Надлежащая администрация и полномочия государственных органов

В соответствии со ст.8 Закона о мирных собраниях мероприятия по обеспечению проведения мирных собраний,при наличии уведомления предусматривают:

–учет информации о цели мирного собрания, месте и дате проведения, маршруте движения участников,времени начала и окончания мирного собрания, предполагаемом количестве участников, об использовании звукоусиливающей аппаратуры и другие факторы;

–осмотр мест проведения мирных собраний в целях обеспечения охраны и безопасности участников собрания и других лиц, доступа коммунальных и иных служб;

–организационные меры в целях выявления необходимости процедур оцепления,сопровождения участников мирного собрания,перекрытия или изменения маршрутов движения транспорта, установки дорожных знаков;

–оценку опасных факторов,принятие дополнительных мер для обеспечения безопасности участников мирного собрания и иных лиц;

–анализ сведений о других собраниях,проводимых вто же время и натой же территории, сопоставление полученных сведений, выработку необходимых мер (введение ограничений по времени,месту проведения и (или) маршруту движения участников и другие) по недопущению конфликтных ситуаций,способных воспрепятствовать проведению и достижению целей мирных собраний.

Вместе с тем, при осуществлении мероприятий по обеспечению проведения мирных собраний,должностным лицам запрещается давать оценку целесообразности их проведения, выступать в поддержку какой-либо стороны, в случае проведения контрсобраний300, определять или устанавливать ограничения по месту, времени проведения и маршрутам движения (за исключением случаев, когда непринятие таких мер может повлечь за собой нарушение прав граждан, не участвующих в собрании).

Представители власти не могут препятствовать достижению целей мирных собраний, организовывать и проводить контрсобрания.

Основными государственными органами в осуществлении мероприятий по обеспечению проведения мирного собрания выступают органы местного самоуправления и внутренних дел. Органы внутренних дел, как государственные правоохранительные органы, осуществляющие функции по обеспечению общественного порядка,безопасности личности и общества,также играют особую роль по обеспечению проведения мирных собраний.

300 Контрсобрание – собрание, проводимое по тому же поводу, но с целью заявить о противоположной позиции независимо от места и времени проведения этих собраний (ст. 3 Закона о мирных собраниях).

358

Глава 23. Мирные собрания

Одним из основных обязательств указанных институтов власти является взаимодействие с организаторами и участниками собраний по обеспечению проведения мирных собраний.Такая слаженность в работе направлена на достижение целей собрания,а также его проведение с соблюдением требований безопасности как лиц, участвующих в собрании,так и третьих лиц, оказавшихся поблизости.

Среди обязанностей органов местного самоуправления следует выделить:

–обеспечение приема уведомлений о проведении собраний;

–организация, при необходимости, работы специальных служб (скорой медицинской помощи, противопожарной службы и др.);

–содействие органам внутренних дел в предупреждении и пресечении употребления в местах проведения собраний алкоголя, наркотических или других одурманивающих веществ;

–информирование,при наличии имеющихся сведений о вопросах,явившихся причинами проведения собрания, государственных органов, которым данные вопросы адресуются,атакже выполнение других обязанностей,предусмотренных законодательством.

В свою очередь, органы внутренних дел обязаны:

–проявлять уважительное отношение к участникам мирных собраний;

–обеспечивать беспрепятственную работу СМИ;

–требовать отграждан и должностных лиц соблюдения общественного порядка,прекращения правонарушений и действий,препятствующих достижению целей мирного собрания, а в случае невыполнения законных требований – применять предусмотренные законодательством меры принуждения;

–обеспечивать защиту участников мирных собраний и других лиц,атакже их имущества от противоправного посягательства;

–осуществлять при необходимости процедуры оцепления, сопровождения участников мирного собрания, перекрытия или изменения маршрутов движения транспорта, установки дорожных знаков;

–принимать меры по предотвращению столкновений участников одного собрания с участниками контр- и параллельных собраний, а также провокаций срыва и других конфликтных ситуаций,возникающих в ходе проведения собрания.

Вслучае проведения контрсобрания,органы внутренних дел обеспечивают и определяют безопасное расстояние участников основного собрания и контрсобрания в пределах зоны взаимной видимости и слышимости.Также в случаях проведения параллельных собраний, органы внутренних дел обеспечивают и определяют безопасное расстояние участников этих собраний.

Вместе с тем,законодатель установил ряд ограничений для органов внутренних дел при осуществлении мероприятий по организации проведения мирных

359

собраний. Так, сотрудникам милиции запрещается:

–принимать участие в мирном собрании в качестве его участника;

–препятствовать организаторам, их представителям и участникам мирных собраний в осуществлении правомерных действий;

–снимать или скрывать отличительные знаки сотрудника органа внутренних дел, за исключением случаев, установленных законодательством, и отказывать участникам собраний в предъявлении и ознакомлении с содержанием удостоверения сотрудника органа внутренних дел;

–препятствовать участникам собраний или другим лицам проводить фотоили видеосъемку собраний.

В процессе проведения мирного собрания организаторы и участники предъявляют определенные требования и обращения к органам власти. В этой связи, соответствующие институты,к которым обращенытребования,должны обеспечить прием и рассмотрение поступивших заявлений по существу, а также сообщить о принятых решениях участникам собрания.

Ограничение права на мирные собрания

Законодательство прямо указывает нато,что пользование правом на свободу мирных собраний не может быть ограничено, за исключением случаев, установленных Конституцией Кыргызской Республики в целяхзащиты национальной безо-

пасности,общественного порядка,охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Вводимые ограничения пользования правом на свободу мирных собраний должны быть соразмерными указанным целям. Кроме того, запрещается принятие подзаконных нормативных правовых актов, ограничивающих право на свободу мирных собраний.

Особенностью права на свободу собраний выступает необходимость обеспечения мирного характера проводимого собрания. В случаях несоблюдения этого требования,а именно при нарушениях общественного порядка,совершении противоправных действий, препятствующих достижению целей мирного собрания, органы внутренних дел должны принять в отношении лиц,виновных в указанных действиях, все необходимые меры в соответствии с законом без прекращения мирного собрания.

Законодательство Кыргызской Республики позволяет временно ограничивать или запрещать проведение собрания,нотолько при наличии определенных оснований. Так, ограничения собрания по времени, месту проведения или маршруту движения допускаются в случаях,когда есть реальная угроза безопасности участников собрания и иных граждан.При этом,важно учесть,что решение о таком огра-

360