книги2 / 221

Глава 22. Институты гражданского участия

окмоту),которые реализуютряд функций,втом числе,отвечаютза инфраструктуру населенного пункта: качество дорог, работу общественного транспорта, коммунальных служб,архитектуру,озеленение ит.д.Для граждан важно,чтобы в органах МСУ не было коррупции, уплачиваемые налоги в местный бюджет расходовались рационально, органы МСУ эффективно разрешали существующие проблемы и достигали общественно-полезных целей.Для этого граждане наблюдают за их деятельностью, участвуют в их формировании и приятии решений этими органами через существующие институты гражданского участия: путем обращения к ним с предложениями и замечаниями по их работе,через участие в обсуждении проектов их решений и нормативных правовых актов (НПА) и другие механизмы.

Следующий круг окружающих гражданина организаций – это государственные органы республиканского (национального) масштаба: парламент, президент, правительство,министерства и административные ведомства.Как известно,парламент и президент ответственны за качество принимаемых законов, которыми регулируются общественные отношения в стране: упорядочиваются отношения в сфере образования,здравоохранения,охраны окружающей среды и других сферах; устанавливаются правила осуществления предпринимательской деятельности; регулируется множество иных общественных отношений в различных сферах жизни. Министерства и административные ведомства также организуют оказание услуг гражданам в различных сферах,например,в сфере образования,здравоохранения, охраны окружающей среды,защиты прав граждан и многих других сферах.Граждане должны иметь право принимать участие в улучшении работы государственных органов. Граждане должны иметь право на выражение своего мнения о работе государственных органов, в том числе о недостатках в их работе, различными способами: участие в работе общественных советов, участие в общественных слушаниях; публикацию материалов в СМИ по улучшению политики в различных сферах; передачу государственным органам своих предложений по повышению эффективности их работы; и другими, незапрещенными законом, способами.

К примеру, если гражданин увидит, что его страна в мировом рейтинге по уровню образования занимает последнее место, он должен иметь право (при желании) на изучение наилучшего мирового опыта в этой сфере,проведение анализа недостатков системы образования в стране,подготовку предложений для улучшения данной системы и их передачу соответствующим государственным органам. Тем самым,если гражданин найдет эффективные способы по улучшению системы образования и его страна продвинется на передовые места в мировом рейтинге по уровню образования, то гражданин примет участие в улучшении системы образования своей страны, в улучшении качества образования, как своих детей,так и всех других детей в стране.

331

§ 2. Институты гражданского участия, закрепленные в законодательстве Кыргызской Республики

В настоящее время в законодательстве Кыргызской Республики закреплен комплекс институтов гражданского участия.Ниже будет изложено краткое описание каждого из этих институтов,с указанием на их некоторые недостатки (там,где они имеются,к моменту опубликования настоящего учебного пособия) и предполагаемыми направлениями по их устранению и совершенствованию этих институтов.

Мирные собрания

Мирные собрания являются важным институтом гражданского участия. Путем проведения мирных собраний (митингов, пикетов, уличных шествий и иных публичных мероприятий подобного рода) граждане могутдонести до руководства страны и иных субъектов свое мнение по тем или иным вопросам. Известно, что голос одного человека зачастую можно не услышать,а голос объединения граждан будетуслышан всегда,и чем больше людей объединятся,тем громче будетих голос.

В статье 39 Конституции Кыргызской Республики закреплена следующая норма:

«1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний. Никто не может быть принужден к участию в собрании.

2.В целях обеспечения проведения мирного собрания каждый вправе подать уведомление в органы власти.

3.Организаторы и участники мирных собраний не несут ответственности за отсутствие уведомления о проведении мирного собрания, несоблюдение формы уведомления,его содержания и сроков подачи».

Дальнейшее развитие данные нормы Конституции Кыргызской Республики получили в Законе Кыргызской Республики «О мирных собраниях», принятом в 2012 году, который в целом соответствует международным стандартам, гарантирующим свободу мирных собраний.Однако,к сожалению,на сегодняшний день233 можно констатировать наличие проблем в правоприменительной практике: на новостных сайтах часто публикуется информация о задержании сотрудниками Министерства внутренних дел Кыргызской Республики (МВД) участников тех или иных мирных собраний, в связи с отсутствием у них разрешения на проведение

233 В период опубликования настоящего учебного пособия в декабре 2023 года.

332

Глава 22. Институты гражданского участия

митинга или проведением «несанкционированного» мирного собрания.Тем самым сотрудники МВД нарушают вышеприведенные нормы Конституции Кыргызской Республики, так как относительно мирных собраний Конституция Кыргызской Республики содержит положения о возможности их проведения без предварительного уведомления властей.

23 июля 2020 года Комитет ООН по правам человека (КПЧ ООН) принял Замечания общего порядка № 37 (далее – Замечания КПЧ ООН № 37)234, представляющие собой постатейный комментарий к статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП)235,посвященной праву на свободу мирных собраний. Это замечательный документ, содержащий детальные положения по всем аспектам регулирования мирных собраний в странах, присоединившихся к МПГПП. После принятия Замечаний КПЧ ООН № 37 странам, присоединившимся

кМПГПП, станет труднее нарушать международные демократические стандарты по мирным собраниям.Также есть надежда на то,что страны,присоединившиеся

кМПГПП (в том числе, Кыргызская Республика), приведут свои законы в соответствие с Замечаниями КПЧ ООН № 37236.

Право граждан на обращение в государственные органы, а также на доступ к информации,

имеющейся у государственных органов

В части 5 статьи 37 Конституции Кыргызской Республики содержится следующая норма: «Каждый имеет право на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к их должностным лицам, которые обязаны предоставить обоснованный ответ в установленный законом срок». Для обеспечения реализации данного конституционного права граждан был принят Закон Кыргызской Республики «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 4 мая 2007 года № 67, который предусматривает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами (в том числе органами МСУ). Согласно данному закону обращения граждан должны рассматриваться государственными органами втечение 14 рабочих дней со дня регистрации письменного (втом числе, электронного) обращения.

234Замечания КПЧ ООН № 37, приняты КПЧ ООН (CCPR/C/GC/37), 23 июля 2020 г. https://tbinternet.ohchr. org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2fC%2fGC%2f37&Lang=en

235МПГПП принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 года. Кыргызская Республика присоединилась к МПГПП постановлением Жогорку кенеша Кыргызской Республики (парламента) от 12 января 1994 года № 1406–XII, http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/ pactpol.shtml.

236Более подробно о мирных собрания изложено в главе 23 «Мирные собрания» настоящего учебного пособия.

333

Вчасти4статьи33КонституцииКыргызскойРеспубликисодержитсяследующая норма:«каждомугарантируетсядоступкинформации,находящейсявведениигосударственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Порядок предоставления информации определяется законом». Для обеспечения данного конституционного права граждан был принят Закон Кыргызской Республики «О доступе к информации,находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики» от 28 декабря 2006 года N 213.Согласно данному закону государственные органы (втом числе органы МСУ) обязаны предоставить находящуюся в их ведении информацию физическим и юридическимлицам по их запросу втечениедвух недель содня получения запроса.

На практике государственные органы зачастую нарушают положения вышеуказанных законов о порядке рассмотрения обращений граждан и доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов: отвечают на обращения и запросы граждан и организаций позже установленного для ответа времени или оставляют их вовсе без ответа, либо пишут отписки (отвечают не по существу обращения).

В целях совершенствования процедуры рассмотрения государственными органами обращений граждан,был создан специальный портал www.kattar.kg для облегчения подачи обращений граждан в государственные органы. Через этот портал можно обратиться в любой государственный орган: к Премьер-министру, руководителям министерств, административных ведомств и органов МСУ. Однако, даже при обращении в государственные органы через этот портал, граждане сталкиваются с теми же проблемами,о которых было написано выше (оставление обращений без рассмотрения, просрочка сроков рассмотрения, отписки). В связи с чем в настоящее время237 представители ОГО предлагают совершенствоватьданный портал следующим образом:

1)Дать возможность гражданам делать публичные обращения либо конфиденциальные.Публичное обращение и ответ натакое обращение будут видеть все. Содержание конфиденциального обращения и ответ на него будет видеть только человек, который обратился в государственный орган.

2)Создать на портале возможность оценки гражданином его удовлетворенности ответом,полученным от государственного органа на свое обращение: после получения ответа гражданин должен получить возможность оставлять свой комментарий о том, удовлетворен он ответом или нет.

3)Если гражданин не удовлетворен ответом,полученным отгосударственного органа на свое обращение,он должен иметь возможность написать на портале свой комментарий о том, почему он не удовлетворен полученным ответом.

4)Специальная комиссия при Правительстве Кыргызской Республики,созданная с участием представителей ОГО, должна в конце каждого года рассматривать эти комментарии граждан и писать по каждому комментарию на портале свое

Глава 22. Институты гражданского участия

заключение: «согласна с комментарием гражданина» или «не согласна с комментарием гражданина», а также причину своего несогласия.

5)Портал должен автоматически подсчитывать и показывать статистику рассмотрения обращений граждан каждым государственным органом. Например, в Министерство экономики обратились 100 человек,ответы были даны своевременно по 50 из них, ответы не даны по 20 обращениям, по 60 обращениям граждане удовлетворены ответами, по 40 ответам граждане не удовлетворены ответами. Комиссия по обращениям граждан считает, что, действительно, по 30 обращениям государственным органом были даны отписки. Таким образом, Министерство экономики выполняет Закон «О порядке рассмотрений обращения граждан» на 60% или на оценку «удовлетворительно».

6)Правительство Кыргызской Республики,Президент и Парламент по итогам полугодия и года должны принимать меры в отношении государственных органов, которые нарушают законодательство о порядке рассмотрения обращений граждан.

В целях обеспечения исполнения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан и доступа к информации, находящейся в ведении государственных органов, было бы правильно усилить меры ответственности за нарушениетребований законодательства,установить административную ответственность, а также предусмотреть строгие меры дисциплинарной ответственности, в том числе – увольнение государственных служащих с занимаемых должностей.

Общественные обсуждения по проектам законов и принимаемых решений

Законодательство Кыргызской Республики позволяет гражданам в определенной степени принимать участие в законотворческом процессе. В частности, в ст. 22 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах» (далее – Закон о НПА) закреплена норма о том,что проекты нормативных правовых актов (НПА) непосредственно затрагивающих интересы граждан и юридических лиц, а также проекты НПА, регулирующих предпринимательскую деятельность, подлежат общественному обсуждению посредством размещения на официальном сайте нормотворческого органа.

Однако существующие (в период издания настоящего учебного пособия) процедуры проведения общественных обсуждений по проектам законов, иных НПА и принимаемых решений государственными органами имеют ряд существенных недостатков:

1) на сайте Парламента размещаются законопроекты, но граждане и ОГО не имеют возможности разместитьтам же свои предложения и комментарии по ним;

335

2) общественные слушания по проектам законов и решений (круглые столы, семинары и иные мероприятия) проводятся очень редко. К тому же, даже в тех случаях,когда они проводятся,в них не могут принять участие все заинтересованные лица по причине отсутствия информации о месте и времени их проведения в открытом пространстве.Последствиями этого становится принятие государственными органами некачественных законов и решений, которые были приняты без учета мнения всех заинтересованных сторон.

В целях совершенствования процедур проведения общественных обсуждений проектов законов, иных НПА и принимаемых решений, представители ОГО предлагают238 внести поправки в Закон о НПА и закрепить более совершенный нижеизложенный порядок239:

1.Обязательное размещение всех законопроектов на сайте Парламента. Создание возможности для граждан и ОГО самостоятельно размещать свои предложения и комментарии по ним там же, на той же странице сайта Парламента, где опубликован законопроект. По истечении установленного для общественного обсуждения времени, авторы законопроекта должны обязательно размещать на той же странице сайта Парламента свои обоснованные ответы по каждому поступившему предложению и комментарию.

2.Обязательное проведение авторами и инициаторами законопроекта общественных слушаний по проектам законов и решений (круглых столов, собраний или иных мероприятий). При этом, в целях создания условий для участия в них всех заинтересованных сторон, предлагается установить следующий порядок их проведения:

а) одновременно с опубликованием законопроекта для общественного обсуждения на сайте Парламента,там же публикуется объявление отом,что через месяц по данному законопроекту будут проводиться общественные слушания;

б) в объявлении указываются номер телефона и адрес электронной почты,по которым заинтересованные лица могут зарегистрироваться для участия в общественных слушаниях;

в) в течение установленного для регистрации срока, заинтересованные лица (граждане, представители бизнеса и ОГО) регистрируются для участия в общественных слушаниях, при этом сообщают организаторам сведения о себе – фамилию и имя, организацию которую будут представлять (если будут представлять организацию), а также свои контактные данные (номер телефона и адрес электронной почты);

г) по истечении срока регистрации, организаторы, в зависимости от количества зарегистрированных участников, выбирают соответствующее помещение и

238В период издания настоящего учебного пособия в декабре 2023 года.

239Предлагают использовать опыт развитых демократических стран по проведению общественных обсуждений по проектам НПА.

336

Глава 22. Институты гражданского участия

извещают каждого зарегистрированного участника о месте и времени проведения общественных слушаний;

д) общественные слушания проводятся в следующем порядке:

–инициаторы проекта закона или их представителиделаютпрезентацию по проекту закона и отвечают на вопросы участников;

–каждый участник может высказать свое мнение по проекту закона,передать свои предложения и комментарии в устной и/или письменной форме,атакже принять участие в обсуждении предложений и комментариев других участников;

–в ходе общественных слушаний ведется протокол либо стенограмма; е) протокол либо стенограмма общественных слушаний публикуется на стра-

нице сайта Парламента, где опубликован проект закона, с приложением списка участников,атакже копий письменных предложений,поступивших от участников общественных слушаний, со своими обоснованными ответами по непринятым предложениям.

Эти меры позволят существенно улучшить механизмы общественного обсуждения проектов законов и решений, что в свою очередь приведет к улучшению качества принимаемых законов и решений.

Государственный социальный заказ

Государственный социальный заказ (ГСЗ) широко применяется в развитых демократических странах уже много лет. Начиная с 2004 года страны СНГ – Россия,Казахстан,Украина,Молдова,Грузия и другие–начали перенимать их опыт и внедрять ГСЗ в своих странах.

ГСЗ — это один из относительно новых для стран СНГ механизмов в разрешении социальных проблем и достижении общественно-полезных целей.Раньше государство разрешало существующие в стране социальные проблемы только традиционным способом, применяемым с советских времен (путем создания государственных учреждений,имеющих персонал,соответствующие помещения, постоянное финансирование из государственного бюджета и т.д.), после внедрения ГСЗ,у государственных органов появилась возможность разрешать некоторые социальные проблемы и достигать общественно-полезные цели другим путем. Более гибким и простым: не создавая государственных учреждений,через закупку социальных услуг населению на конкурсной основе у частных лиц (коммерческих и некоммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей), а также через финансирование общественно-полезных проектов НКО.

337

Закон Кыргызской Республики «О государственном социальном заказе» от 24 мая 2017 года предусматриваеттри формы ГСЗ: государственные закупки,гранты на общественно-полезные проекты НКО, и закупку социальных услуг населению посредством социальных талонов. В Кыргызстане год за годом растет количество государственных органов (в том числе органов МСУ), которые реализуют ГСЗ, а также увеличиваются суммы, выделяемые из государственного бюджета на финансирование ГСЗ240. ГСЗ является замечательным примером сотрудничества государственных органов,коммерческого и некоммерческого секторов,когда они объединяют свои усилия для социальных общественно-полезных целей.

Общественные советы

Общественные советы являются одним из эффективных механизмов гражданского участия241.Втой или иной форме они существуют в большинстве стран мира. В некоторых странах общественные советы представляют собой реальную силу, которая,являясь выразителем голоса общественности,обеспечивает прозрачность работы государственных органов, делает работу государственных органов более эффективной и способствует большей вовлеченности граждан в работу государственных органов и органов МСУ.

В Кыргызстане общественные советы первоначально были созданы после революции 7 апреля 2010 года на основе Указа Президента страны от 29 сентября 2010 года и осуществляли свою деятельность в соответствии с Положением, утвержденным этим же Указом. В 2011–2013 годах инициативная рабочая группа активных членов общественных советов,в целях придания устойчивости данному институту,разработала проект Закона «Об общественных советах государственных органов», который был принят в 2014 году.

Закон Кыргызской Республики «Об общественных советах государственных органов» от 24 мая 2014 года (далее – Закон об ОСГО) был первым законом об общественных советах, принятым на территории стран СНГ. В настоящее время общественные советы созданы в министерствах и административных ведомствах Кыргызской Республики,в составы которых входят от 7 до 15 представителей ОГО, бизнес-сектора,научных кругов и экспертного сообщества.Общественные советы вполне оправдали свое создание и стали устойчивым институтом гражданского участия в стране.Несмотря нато,что в стране в настоящее время242 не наблюдается пока бурного экономического роста или существенного снижения уровня коррупции,

240Более подробно о ГСЗ изложено в главе 5 «Финансирование НКО» настоящего учебного пособия.

241Более подробно об общественных советах изложено в главе 24 «Общественные советы» настоящего учебного пособия.

242В период издания настоящего учебного пособия в декабре 2023 года.

338

Глава 22. Институты гражданского участия

общественные советы смогли предложить эффективные пути для развития страны, в частности по снижению уровня коррупции,реформированию системы образования,системы налогов,росту экономики и в других направлениях.243 К сожалению, пока (к моменту издания настоящего учебного пособия) общественные советы остаются в большинстве случаев не услышанными властями станы. Тем не менее, предложения общественных советов регулярно публикуются на сайте общественных советов www.osgo.kg и других информационных сайтах страны, и они, безусловно, будут полезны для развития страны в будущем.

Общественные советы государственных органов, согласно Закону об ОСГО от 24 мая 2014 года, имеют 2 функции:

1.Консультативная: (1) дают рекомендации госоргану по улучшению работы;

(2) предлагают альтернативные пути решения проблем; (3) проводят общественные слушания по проектам НПА и других решений.

2.Наблюдательная: (1) наблюдают за целевым использованием госорганом бюджетных и иных средств; (2) проведениемтендеров,конкурсов,иных мероприятий; (3) соблюдением законодательства госорганом в своей деятельности.

Следует также отметить, что Закон об ОСГО не предусматривает создание общественных советов органов МСУ,так как в то время (в 2011–2013 годы), когда разрабатывался проект данного закона, (1) в обществе существовал спор относительно необходимости общественных советов органов МСУ: часть граждан считала, что они необходимы, другая часть имела противоположное мнение;

243 http://osgo.kg/index.php?act=blogs

339

(2) у разработчиков законопроекта также не было ясного видения о том, как нужно их создавать, какой орган должен их формировать и какими функциями они должны быть наделены.В связи с этим,вопрос о создании общественных советов органов МСУвто время был отложен на будущее.В настоящее время после многочисленных обсуждений данного вопроса и изучения мирового опыта,у большинства представителей ОГО сложилось мнение о том, что необходимо разработать и принять Закон об общественных советах органов МСУ. При этом общественные советы органов МСУдолжны создаваться исключительно на добровольной основе, только втех органах МСУ,где представители местного сообщества желают создать общественный совет и готовы работать в составе общественного совета своего органа МСУдля улучшения жизни граждан на территории данного органа МСУ.

Участие общественности в бюджетном процессе

Открытость бюджетного процесса и вовлечение всех заинтересованных лиц в этот процесс помогает как гражданскому обществу, так и государственным органам в их совместной работе. Статья 126 Бюджетного кодекса КР предусматривает формирование гражданского бюджета и его размещение на сайте Министерства финансов КР. Гражданский бюджет представляет собой изложение в доступной и упрощенной форме информации (о бюджетных параметрах, приоритетах и решениях на определенный финансовый период), содержащейся в Законе о республиканском бюджете и иных законодательных актах.Гражданский бюджетдает возможность гражданам, включая тех, кто не имеет специального образования, получить информацию о государственных финансах.

Крометого,Бюджетный кодекс КР обязывает государственные органы проводить общественные бюджетные слушания – мероприятия в форме открытого обсуждения вопросов формирования и исполнения бюджетов,для изучения общественного мнения, получения предложений, рекомендаций и принятия решений с учетом интересов населения.Материалы к общественным бюджетным слушаниям должны публиковаться на официальном сайте государственного органа (министерства, ведомства) за 10 дней до проведения общественных бюджетных слушаний. Государственный орган обобщает поступившие предложения участников общественных бюджетных слушаний, направляет им ответы о решениях, принятых по результатам рассмотрения их предложений.

340