книги2 / 415
.pdfплатность использования природных ресурсов за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов РФ (п. 14 ст. 3 ВК РФ, п. 11 ст. 1 ЛК РФ, ст. 12 ФЗ «О животном мире»);
приоритет сохранения более ценных природных объектов с ограничением либо запрещением их использования для иных целей (п. 6 ст. 1 ЗК РФ, п. 3 ст. 3 ВК РФ); ответственность за нарушение законодательства;
приоритет международного права, международное сотрудничество. Последние два принципа отсутствуют в перечнях принципов ЗК, ВК, ЛК, но им посвящаются отдельные главы и статьи этих законов и навряд ли кто-либо сомневается в необходимости их реализации несмотря на турбулентность международных отношений: здесь проявляется некоторый субъективизм в формулировании законов – включение принципа в специально выделенный в тексте перечень или в отдельную статью (гла-
ву).
Каждый из этих вариантов проектирования природоресурсных нормативных актов имеет свои достоинства и недостатки: единый перечень основных принципов подотрасли законодательства делает их последовательными, логичными, вытекающими один из другого, наглядными; помещение принципа в отдельную главу, статью, норму позволяет подробнее его изложить, точнее, расшифровать, полнее конкретизировать, развить посредством дальнейшего разъяснения и толкования.
Каждая из подотраслей природоресурсного права имеет свой или несколько специфических принципов, тяготеющих к подотрасли либо применяемых исключительно в ней. К таким можно, например, отнести: приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйст- венно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования; регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход); взаимосвязь водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему (п. 5, 9 и 11 ст. 3 ВК РФ).
Некоторые конституционные принципы упоминаются в подотрасли природоресурсного права, некоторые можно условно распространять и на другие подотрасли природоресурсного права, где они не упомянуты напрямую, но могут подразумеваться, и принцип одной подотрасли может использоваться в качестве принципа другой подотрасли и даже всего природоресурсного, природоохранного, экологического права.
Например, второй основной принцип земельного законодательства о приоритете охраны земли перед ее использованием в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется ее собственником свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде (это положение предусматривается в ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, ст. 209 ГК РФ) имеет отношение ко всем природным ресурсам.
Поскольку не только земля, но и все остальные природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных
- 21-
формах собственности, указанный принцип Конституции, повторенный в п. 2 ст. 1 ЗК РФ, распространяется на все подотрасли природоресурсного права, Надобности в его повсеместном воспроизведении не требуется ввиду верховенства конституционных принципов – общепризнанного принципа высшей юридической силы, прямого действия и применения на всей территории РФ Конституции РФ (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).
К другим подотраслям природоресурсного права имеет отношение девятый и одиннадцатый основные принципы земельного законодательства о разграничении государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ, собственность муниципальных образований, о сочетании интересов общества и законных интересов граждан при обеспечении их гарантий на принадлежащие им земельные участки, о разграничении действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель: эти принципы земельного законодательства подразумеваются, реализуются применительно не только к земле, но и к другим природным ресурсам, не всегда будучи записаны в законах о них.
Обозначенные в Конституции РФ формы права собственности распространяются не только на землю, но и на воды, животный мир, то есть на природные ресурсы, кроме недр и лесов, где частная собственность не предусматривается, но земельные участки, покрытые кустарником, деревьями, в том числе сомкнувшимися своими кронами (основной признак леса), могут быть в частной собственности.
Третий основной принцип лесного законодательства об учете глобального экологического значения и природных свойств лесов касается в разной степени и всех других природных ресурсов, использование которых взаимосвязано, влияет на экологическую ситуацию на планете, требует при правовом регулировании охраны учета их естественных особенностей.
Всеобщее значение для других подотраслей природоресурсного права имеет восьмой основной принцип лесного законодательства об использовании лесов способами, не наносящими вреда окружающей сред и здоровью человека; использование ни одного другого природного ресурса не может осуществляться с несоблюдением указанного «лесного» принципа.
В Законе РФ «О недрах» 1992 г. и в Федеральном законе «О животном мире» 1995 г. отсутствуют перечни основных принципов соответствующего законодательства, что может быть отчасти объяснено превалированием в то время представлений в тогдашнем парламенте о малой полезности их сконцентрированной в одном месте записи в законе ввиду отсутствия у принципов конкретных, сформулированных наукой и практикой юридических последствий.
Однако, некоторые положения этих двух, как и других федеральных законов, даже не обозначаемые в качестве принципов, имеют внешнее выражение, общую концептуальность и значение принципов, реализуе-
- 22-
мых в последующих предписаниях, в административной и судебной практике.
Так, в ст. 1.2 «Собственность на недра» раздела 1 «Общие положения» Закона РФ «О недрах» предусматривается, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.
Несмотря на то, что этому правовому постулату не придано название «принцип», его можно считать основополагающим положением горного права, не противоречащим ч. 1 и 2 ст. 9 Конституции РФ, хотя порой его конституционность, соответствие требованиям Основного Закона подвергаются сомнениям в средствах массовой информации и на публичных мероприятиях граждан, в обыденном представлении которых порой смешиваются полезные ископаемые в окружающей природной среде и полезные ископаемые, извлеченные из нее, добытые из недр.
В Законе «О животном мире» присутствует ст. 12 «Основные принципы государственного управления в области охраны и устойчивого использования объектов животного мира», то есть принципы не законодательства, а управления, что может быть объяснено отчасти преимущественно государственной формой собственности на животный мир и главенствующей ролью государственных органов власти и управления в обеспечении, соблюдении правил надлежащих видов использования объектов животного мира для различных нужд, в том числе организации охоты, охотничьего хозяйства.
Участие граждан и юридических лиц в охране и использовании животного мира, сохранении и воспроизводстве среды его обитания выделено в отдельную ст. 10 Закона «О животном мире», а «устойчивое существование», «устойчивое использование животного мира» включены в статью 1 об основных понятиях, применяемых в Законе.
Статьи природоресурсного законодательства, его подотраслей об используемых, употребляемых понятиях тоже имеют принципиальное, основополагающее значение, распространяя их смысл на последующие нормы, связывая их единым пониманием, цементируя их логикой толкования, придавая им единообразие; одной из правотворческих ошибок считается ситуация, когда при разъяснении термина в начале нормативного акта он не встречается, отсутствует в последующем тексте, что не исключает его использования в других актах, в том числе подзаконных.
Ряд принципиальных положений Закона «О животном мире» перекликается с принципами других подотраслей природоресурсного права, но имеет, вместе с тем, свои особенности. Касаясь, например, способов пользования животного мира, ст. 12 этого Закона не допускает жестокого обращения с животными в соответствии с общими принципами гуманно-
- 23-
сти (ср. с п. 8 ст. 1 ЛК РФ об использовании лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека).
Атмосферный воздух, по мнению большинства ученых, не относится к природным ресурсам ввиду невозможности отграничения в натуре и в пространстве, отсутствия регистрации объекта и собственника (хотя такие попытки предпринимаются и имеют определенные основания); следовательно, подотрасль права, осуществляющая регулирование соответствующих общественных отношений, должна относиться к природоохранному праву и, все-таки, в конечном счете - к экологическому праву в его широком понимании.
В Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» отсутствует статья о принципах этой деятельности, однако в его статье 3 «Основные принципы государственного управления в области охраны атмосферного воздуха» предусматриваются те же гласность, полнота и достоверность информации о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, ответственность за нарушения законодательства, присущие подотраслям природоресурсного права, что подтверждает сочетание требований охраны и использования природных объектов при обращении с ними человека.
О принадлежности норм комплексного ГрК РФ преимущественно к природоресурсному, природоохранному, то есть к экологическому законодательству свидетельствуют основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, предусмотренные в ст. 2 ГрК РФ, а именно:
обеспечение устойчивого развития, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки;
ответственность органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидацией их последствий;
осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; ответственность за нарушение законодательства, возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.
Принципы подотраслей природоресурсного права, природоохранного права распространяются в определенных случаях на градостроительные отношения: в ст. 4 «Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности» главы 1 «Общие положения» ГрК РФ
- 24-
предусматривается применение земельного, лесного, водного законодательства, законодательства об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
В этой статье ГрК РФ не упоминается законодательство о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, но их требования имеются в виду, предусматриваются далее в главах, нормах ГрК РФ, другом законодательстве о планировании, проектировании, зонировании территорий, реконструкции объектов капитального строительства и др.
Таким образом, основные принципы, нормы комплексного законодательства о градостроительной деятельности имеют природоресурсную, природоохранную окраски и при рассмотрении судом дел о градостроительной деятельности, связанных с использованием, охраной природных ресурсов, могут учитываться также принципы подотраслей природоресурсного права.
Отсутствие среди набора принципов той или иной подотрасли природоресурсного права какого-либо общепризнанного принципа, например, принципа неотвратимости юридической ответственности, не должно означать неприменение его в подходящей, необходимой для этого ситуации, предусмотренной подотраслью природоресурсного права.
Во-первых, общие принципы природоресурсного и природоохранного права, законодательства = экологического права, законодательства предусматриваются в ст. ст. 9, 36, 42, 58 и др. Конституции РФ, а вовторых, основные начала правореализации закладываются не только в наборе принципов, объединенных названием соответствующей статьи Закона, но и рассыпаны зачастую по текстам законов, иных нормативных правовых актов, решений Конституционного, Верховного, иных судов РФ, общепризнанных норм международного права и международных договоров РФ.
Принципы могут признаваться основными началами, направлениями функционирования отрасли права тогда, когда они претворяются в институты, категории, нормы, предписания права, превращаются в события, в юридические факты, участвуют в действительной правовой жизни, то есть реализуются.
Провозглашение, закрепление тем либо иным способом принципа подотрасли природоресурсного права лишь знаменует начало и возможность его применения, которые зависят от совокупности многих существенных факторов, из которых уместно кратко остановиться лишь на двух, наиболее актуальных для реализации: 1) способах выявления, месте расположения принципа; 2) значении языка, стиля изложения принципа.
Реализация принципа может осуществляться в том же акте и в том же месте, где размещается сам принцип, а также в других законах, в подзаконных актах; предпочтительным представляется первый вариант, чтобы правоприменитель мог сразу, в комплексе увидеть некоторые итоги применения принципа, в том числе недостающие составные слагаемые,
- 25-
необходимые для его успешной реализации; разброс их по другим актам может приводить к ослаблению целостности восприятия текста принципа; однако могут использоваться и другие варианты.
Вактах судебной власти обнаруживаются ссылки на принципы права, выводимые из общего смысла подотрасли, отрасли, системы права; порой встречается придание нерядового, незаурядного значения принципа предписанию – положению права, возвышаемому над другими правилами подотрасли природоресурсного права, которые могут во-многом совпадать с другими отраслями права.
Главное, чтобы такой способ изложения, понимания, развития принципа, не нарушая единообразия его толкования, способствовал уменьшению, преодолению пробелов в праве, не выглядел субъективным усмотрением, приводящим к нарушению законности, чтобы основывался на обобщении судебной практики, подкрепленной научными исследованиями и обоснованными предложениями, не допуская потери главенствующей, категориальной роли, гегемонистского места принципов в правовой системе.
Таким образом, принципы могут делиться на: а) закрепленные напрямую в законодательстве и соответственно непосредственно влияющие на его последующую реализацию и б) умозрительные, научнотеоретические, относящиеся скорее к элементам правосознания, правопонимания, допускающие несколько свободное толкование, достаточно вольную интерпретацию.
Фиксированные в законодательстве принципы распространяются на всю или многие подотрасли природоресурсного права, имеют категорический, обязательный характер, как бы возвышаются над остальными нормами, служат в случаях административных, судебных споров основанием для вынесения обоснованного решения, имеют более весомое значение, подчиняя себе остальные правила – отсюда выводится представление о них как основных началах, основах.
Выведенные из смысла текста актов общие, доктринальные положения, будучи также действительными для их реализации, удобными для применения, в том числе при аналогии, основываются на обоснованности доводов, авторитете авторов, развернутости выводов и мотивировок, но могут быть недостаточно убедительными, подвергаться обсуждениям, а то и сомнениям – таково бывает отношение к сформулированным не в тексте нормативного акта теоретически недостаточно обоснованным умозрениям.
Вслучае уравнивания принципов, закрепленных в нормативных актах, и принципов, выведенных из общего смысла права, духа законов, у различного уровня правоприменителей могут возникать противоречивые соображения о степени концептуальности, принципиальности того либо иного положения закона, их столкновении, что может вести к нарушению единообразия понимания, неодинаковости реализации права и законодательства, к нарушению законности.
-26-
Объединяющими для принципов подотраслей природоресурсного права выглядят языковые средства, поскольку известные особенности стиля и языка нормативных и индивидуальных правовых актов, заключающиеся в точности, единообразии, логичности, последовательности изложения, прежде всего, фокусируются именно на формулировании принципов, от которых отталкивается последующая вязь конкретного правового регулирования.
Одной из задач, путей реализации принципов представляется усиление доходчивости замысла субъекта правотворческой инициативы, доступности понимания принципа и составляющих его терминов, понятий, суждений, достаточно абстрагирующихся от частного для того, чтобы быть исходными началами наряду с общими требованиями к юридическому языку.
Универсальным для принципов подотраслей природоресурсного права, для природоохранного, экологического права, а также в настоящее время и других отраслей российского права служит «устойчивое развитие», используемое регулярно в законах об охране окружающей среды, о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, в Земельном, Лесном, Водном, Градостроительном кодексах РФ.
Понятие «устойчивое развитие» более чем за тридцать лет своего распространения получало различные оттенки, не имея законченного правового определения, что позволяло развиваться многовекторным трактовкам принципа устойчивого развития в зависимости от места (континента, страны) и времени использования, тем более что природопользование занимает лишь одно направление из трех – наряду с экономическим и социальным векторами и развитием1.
Поскольку рациональное использование природных ресурсов исходит из их охраны, то язык принципов подотраслей природоресурсного права смыкается с языком принципов природоохранного права, составляя, в конце концов, костяк, основу языка принципов комплексного (интегрированного) экологического права. С этим связано частое использование в земельной и иных подотраслях природоресурсного права терминологии, принципов, заимствованных из природоохранного права.
Закон об охране окружающей среды был дополнен и основные принципы охраны окружающей среды получили уточнение терминов «экологический аудит», «наилучшая доступная технология»; в целях усиления результативности реализации повышают определенность термины «рациональное землепользование», «рациональное природопользование», «благоприятная окружающая среда», «экологическая информация», упо-
1 Устойчивое развитие: градостроительство, экология, право. Хрестоматия под ред. В.В.Зозули. М. МИИГАиК – ООО «РУСАЙНС». 2016; Сб. материалов научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования земельных отношений». М. ГУЗ.2017; Сб. научных трудов по итогам Всероссийской научной конференции «Земельная реформа в Российской Федерации: новшества в законодательстве и практика их применения». Администрация Липецкой области, Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина. Елец. 2017; тематический выпуск «Экологическая безопасность» журнала «Судья». 2019. № 5.
- 27-
минаемые в ряде принципов подотраслей природоресурсного, а также в природоохранном, экологическом праве.
Реализация принципов подотраслей природоресурсного права наталкивается на неясность часто употребляемого термина «экологическая безопасность», частично дублирующего термин «охрана окружающей среды», которые часто используются в ряде принципов природоресурсного законодательства; именно их частичная тавтология приводила к отклонению
проекта закона об экологической безопасности в 1990-х г. г., а Стратегия экологической безопасности РФ, утвержденная Указом Президента РФ 19 апреля 2017 г., в значительной мере воспроизводит постулаты охраны окружающей среды, что предполагает необходимость как разграничения, так и обобщения, толкования связанных с ними принципов подотраслей природоресурсного и природоохранного права.
Заявленные природоохранными законами принципы «презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности», «запрещения деятельности, последствия которой не предсказуемы», «охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимого условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности» предполагают их переложение на язык подотраслей природоресурсного права, внедрения в их институты и категории в качестве принципов.
Реализация принципов, воплощающаяся в их соблюдении, использовании, применении, делает их созидательными, заслуживающими учета, совершенствования, внедрения; поэтому инвентаризации, классификации принципов, рассмотрение отраслевых (подотраслевых) проблем их общности, как и разграничения, служат целям поддержания специфического экологического, земельного, лесного, водного и др. правопорядка, обеспечения законности.
Требуемая практикой и ожидаемая обществом надлежащая реализация права, призванная служить повышению его эффективности, недопущение размывания права неправом, в том числе в условиях распространения «мягкого права», не может не касаться обсуждения проблем реализации его принципов как отправных основ обеспечения правопорядка; на них ориентируют акты международных судов, Конституционного, Верховного, других судов Российской Федерации, «спотыкающихся» на неясные, противоречивые принципы и вытекающие из них предписания, затрудняющие вынесение четких, подлежащих выполнению решений.
Основной целью дальнейшего изучения реализации принципов права служит определение путей повышения их воздействия, системности влияния на регулирование общественных отношений, на создание целостности и последовательности выстраивания институтов, категорий, норм, предписаний права в сфере организации и осуществления рационального природопользования.
- 28-
§ 1.3. Современное значение концепции рационального природопользования в достижении целей устойчивого развития
Современные Цели в области устойчивого развития были определены на Генеральной Ассамблее ООН в 2015 году1. Цели в области устойчивого развития являются своеобразным призывом к действию, исходящим от всех стран. Они направлены на улучшение благосостояния и защиту нашей планеты. Государства признают, что меры по ликвидации бедности должны приниматься параллельно усилиям по наращиванию экономического роста и решению целого ряда вопросов в области образования, здравоохранения, социальной защиты и трудоустройства, а также борьбе с изменением климата и защите окружающей среды.
Среди таких целей были названы: …6. Чистая вода и санитария; 7. Недорогостоящая и чистая энергия;
…
12.Ответственное потребление и производство;
13.Борьба с изменением климата
14.Сохранение морских экосистем;
15.Сохранение экосистем суши.
Принимая во внимание, что для достижения целей в области устойчивого развития осталось менее десяти лет, на Саммите по ЦУР, состоявшемся в сентябре 2019 года, мировые лидеры предложили провозгласить десятилетие действий и свершений во имя устойчивого развития и взяли на себя обязательства по мобилизации финансовых ресурсов, повышению эффективности процессов на национальном уровне и укреплению институтов для того, чтобы достичь целей к намеченному сроку –
2030 году2.
Генеральный секретарь ООН призвал все слои общества мобилизовать усилия в рамках десятилетия действий на следующих трех уровнях:
-деятельность на глобальном уровне, включая обеспечение более эффективного руководства, выделение большего объема ресурсов и принятие более продуманных решений в деле достижения Целей в области устойчивого развития;
-деятельность на местном уровне, включая необходимые преобразования политики, бюджета, учреждений и нормативно-правовой базы органов государственного управления, городов и местных органов власти;
1Technical report by the Bureau of the United Nations Statistical Commission (UNSC) on the process of the devel-opment of an indicator framework for the goals and targets of the post-2015 development agenda (Working draft) (англ.). Sustainable Development Knowledge Platform. United Nations (19 March 2015).
2Десятилетие действий // Организация Объединенных Наций [сайт]. https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/decade-of-action/
Зрелов А.П. Современное значение в достижении целей устойчивого развития Декларации совещания Генеральной Ассамблеи ООН по вопросу о верховенстве права на национальном и международном уровнях // Глобальный диалог о целях устойчивого развития: правовое измерение» (к 75-летию образования ООН): сборник материалов Международной научно-практической конференции / отв. ред. Т. А. Сошникова. Москва : Изд-во Московского гуманитарного университета, 2020. С.38-46
-29-
-деятельность людей, в том числе инициативы молодежи, гражданского общества, средств массовой информации, частного сектора, профсоюзов, представителей научных кругов и других заинтересованных сто-
рон для обеспечения неуклонной динамики в направлении осуществления необходимых преобразований1.
Следует помнить, что академические и научные круги играют важную роль в достижении целей в области устойчивого развития. К примеру, они могут эффективно содействовать глубокому укоренению идей устойчивого развития в мировоззрении современной молодежи - тех, кто только начинает свою трудовую деятельность. Важным является и вклю-
чение тематики устойчивого развития в базовый набор предметов, предусмотренных учебными программами для студентов и аспирантов2.
Различные аспекты развития современных механизмов рационального природопользования уже сегодня являются целью не только практических разработок, но и предметом научных исследований, как в России, так
ив зарубежных странах. Так, результаты мониторинга тематик диссертационных исследований, защищенных в Российской Федерации по специ-
альности 12.00.06. «Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право»3 показал, что на современном этапе всё большее внимание авторы уделяют исследованиям таких актуальных вопросов в сфере природопользования, как:
-государственно-правовое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей природной среды;
-правовое регулирования информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды;
-нормирования в области охраны окружающей среды;
-нормативное обеспечение оценки воздействия на окружающую среду и проведение экологических экспертиз;
-лицензионно-договорные основы природопользования и охраны окружающей среды;
-экологического страхования;
-экологического аудита;
-экономико-правовых механизмов природопользования и охраны окружающей среды;
-нормативного обеспечения проведения экологического контроля;
1Десятилетие действий // Организация Объединенных Наций [сайт]. https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/decade-of-action/
2Специальное издание: ход достижения целей в области устойчивого развития // Статистический отдел Организации объединенных Наций [сайт]. URL: https://unstats.un.org/sdgs/files/report/2019/secretary- general-sdg-report-2019--RU.pdf
3Дайджест диссертационных исследований: Экологическое право: исследования 1992-2015 г. М.:
ЭкООнис, 2015. 471 с.;
Зрелов А.П., Зрелова Л.В. Основные направления научных исследований в области экологического права (на основе анализа материалов диссертационных работ, защищенных в Российской Федерации в период с 1992 по 2015 г.) // В сб.: Современное регулирование деятельности организаций нефтегазового комплекса (сборник статей). Выпуск второй. М.: ЭкООнис. 2016. С.33-40
-30-