!Учебный год 2024 / Выдр

Конституционные основы местного самоуправления в России

–– обладают правом издания муниципальных правовых актов;

–– наделены имущественным комплексом, средствами связи, оборудованием, финансовыми средствами, предназначенными для осуществления собственных полномочий;

–– являются юридическими лицами.

Виды органов местного самоуправления:

1. В зависимости от порядка их образования:

–– выборные органы (например, думы или советы как представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований);

–– органы, формируемые в ином, невыборном порядке (местные администрации);

2. В зависимости от функционального назначения:

–– представительные (осуществляющие представительские, нормотворческие и контрольные функции);

–– исполнительные (осуществляющие исполнительно-распорядитель- ные полномочия по решению текущих и долгосрочных вопросов развития муниципального образования);

–– иные (созданные для выполнения отдельных полномочий местного самоуправления).

3. По своему назначению (компетенции):

–– органы общей компетенции (решают весь перечень вопросов местного значения: представительные органы, главы муниципальных образований, местные администрации);

–– органы специальной компетенции (органы управления какой-либо сферой или отраслью хозяйства).

4. По способу принятия решений:

–– коллегиальные органы (представительный орган муниципального образования);

–– единоличные органы (руководитель муниципального образования). Имеет смысл рассмотреть органы местного самоуправления чуть под-

робнее.

Представительный орган муниципального образования – орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Отсюда его ведущее положение в системе органов местного самоуправления – именно он непосредственно выражает волю населения муниципального образования в целом, формализуя ее в своих решениях. При этом представительный орган является главным нормотворческим органом муниципального образования.

531

Глава 24

Общее требование российского законодательства – представительный орган может осуществлять свои полномочия (то есть быть правомочным) в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности его депутатов.

В Федеральном законе № 131 ФЗ определены вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, то есть вопросы, которые вправе решать только они, и никакие иные. К ним относятся, например, принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении и другие.

Представительный орган местного самоуправления избирается путем общих или досрочных выборов на определенный срок, называемый созывом. Срок, на который избирается представительный орган, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. В уставе муниципального образования должна быть четко закреплена внутренняя организация представительного органа, включающая его структурные подразделения:

–– руководителей – главу муниципального образования (являющегося одновременно руководителем представительного органа) или председателя представительного органа, заместителя (заместителей) руководителя представительного органа;

–– постоянные комиссии (комитеты);

–– депутатские группы, фракции;

–– аппарат представительного органа.

Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципальной территориальной единицы. Он избирается населением на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава. Федеральный закон № 131 ФЗ в ст. 36 установил зависимость статуса главы муниципального образования от способа его избрания:

1)в случае избрания на муниципальных выборах населением глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

2)в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава он является председателем представительного органа муниципального образования.

Законодательно наложен запрет на совмещение главой функций председателя представительного органа и главы местной администрации.

532

Конституционные основы местного самоуправления в России

Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование испол- нительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа.

Во всех случаях, когда глава муниципального образования не возглавляет местный исполнительно-распорядительный орган, им руководит глава местной администрации, замещающий должность по контракту.

Федеральный закон № 131 ФЗ в ч. 3 ст. 34 предусматривает, что конкретное наименование главы муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Анализ регионального законодательства показывает, что принятые в субъектах РФ законы дают высшему должностному лицу муниципального образования самые разные наименования. В городских округах и городских поселениях чаще всего мэр, реже – городской голова, глава городского самоуправления. В муниципальных районах – глава района, в сельских поселениях – глава сельского самоуправления, староста. Таким образом, данные названия являются разновидностями общего понятия «глава муниципального образования».

Глава является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Отчетность – один из наиболее действенных способов контроля со стороны населения и представительной власти за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. К сожалению, в уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности главы представительному органу, а о том, как и в какой форме проходят его отчеты перед населением, говорится лишь в общем виде. Так, глава представляет представительному органу ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если он возглавляет местную администрацию – о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Срок полномочий главы, избираемого на муниципальных выборах, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть

533

Глава 24

менее двух и более пяти лет. Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава, ограничивается сроком полномочий этого представительного органа.

Термин «местная администрация» равнозначен термину «исполни- тельно-распорядительный орган муниципального образования». Испол- нительно-распорядительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации.

Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.

Местной администрацией руководит глава на принципах единоначалия. Он своими актами вводит в действие решения администрации, олицетворяя ее как единый орган.

Главой местной администрации является руководитель муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

1)подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2)направляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3)обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Как правило, к полномочиям местной администрации устав муниципального образования относит:

1)составление проекта бюджета муниципального образования, исполнение местного бюджета, составление бюджетной отчетности;

2)осуществление муниципальных заимствований, выдачу муниципальных гарантий, управление муниципальным долгом;

534

Конституционные основы местного самоуправления в России

3)разработку текущих и перспективных программ и планов социальноэкономического развития муниципального образования, их выполнение;

4)разработку и реализацию финансовой и инвестиционной политики муниципального образования, осуществление мер по поддержке и развитию предпринимательства;

5)владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

7)создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных предприятий и учреждений;

8)разработку порядка формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа, а также размещение муниципального заказа;

9)иные полномочия, не отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления.

Круг вопросов местного значения, которые приходится решать местным администрациям, различен в муниципальных образованиях. От этого зависят их структура и штаты, направления деятельности должностных лиц и соответствующих служб.

Помимо аппарата, задействованного на обеспечение деятельности местной администрации, для управления отраслями и сферами местного хозяйства создаются специальные структуры управления. Они могут носить различные наименования – департаменты, отделы, управления, комитеты и т.д. Решение данного вопроса находится в ведении главы местной администрации. Речь идет о структурных подразделениях администрации, занимающихся вопросами образования, жилищно-коммунального хозяйства, жилья, транспорта и связи, благоустройства, культуры, физкультуры

испорта, потребительского рынка, управления муниципальным имуществом. В Федеральном законе № 131 ФЗ эти структурные подразделения именуются территориальными, отраслевыми и функциональными органами местной администрации.

Возможность создания муниципальными образованиями контрольных органов вытекает из Бюджетного кодекса РФ, который подтверждает право представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита муниципальных бюджетов (ст. 153)513. Федеральный закон № 131 ФЗ устанавливает, что в структуру органов местного самоуправления в соответствии

513 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145 ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

535

Глава 24

с уставом муниципального образования может входить контрольно-счет- ный орган.

Контрольно-счетный орган муниципального образования (контроль- но-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Федеральный закон № 131 ФЗ устанавливает шесть моделей организации местного самоуправления, из которых три общие, применимые ко всем типам муниципальных образований, и три специфические, действующие в определенных типах муниципалитетов. Первые три (общие) модели организации местного самоуправления сконструированы на основе способа избрания главы муниципального образования.

Впервой модели глава муниципального образования избирается населением путем прямых выборов и возглавляет местную администрацию. Данная модель все еще самая распространенная в России.

Вданной модели представительный орган и глава муниципального образования как глава исполнительного органа самостоятельны и взаимодействуют между собой посредством системы сдержек и противовесов. Представительный орган из своего состава тайным голосованием избирает председателя, который организует его деятельность. Глава муниципального образования единолично руководит местной администрацией, назначает ее должностных лиц, представляет муниципальное образование во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями и иными органами и организациями, но одновременно несет ответственность перед представительным органом как руководитель исполнительной власти.

Во второй модели глава муниципального образования также избирается на муниципальных выборах населением, но уже входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, а также является его председателем. Глава муниципального образования соединяет полномочия высшего должностного лица и руководителя представительного органа местного самоуправления. Помимо того он координирует правотворческий процесс местного представительного органа, подписывает и обнародует правовые акты, обладает правом правотворческой инициативы. При этом глава муниципального образования не обладает полномочиями по исполнению правовых актов, принятых представительным органом му-

536

Конституционные основы местного самоуправления в России

ниципального образования. Исполнительно-распорядительным органом руководит глава местной администрации. Данная модель менее всего распространена в Российской Федерации.

В соответствии с третьей моделью глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем. В рамках указанной модели глава муниципального образования как председатель осуществляет внутриорганизационные полномочия и функции. Он организует работу представительного органа, обеспечивает деятельность депутатов, председательствует на заседаниях, координирует деятельность постоянных комиссий, представляет представительный орган в отношениях с главой администрации, государственными и общественными органами, юридическими и физическими лицами, является распорядителем средств представительного органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования не имеет права вето, достаточно сильно зависим от избравшего его органа, что и обусловливает относительную слабость его положения в системе муниципальной власти. Глава муниципального образования действует в рамках представительного органа, и не обладает правом формировать и руководить исполнительным органом муниципальной власти. Указанные полномочия принадлежат нанимаемому по контракту главе администрации, так называемому сити-менеджеру.

Другие три модели можно определить, исходя из типа муниципального образования и численности его населения.

Четвертая модель распространена в небольших муниципальных образованиях. В статье 36 Федерального закона № 131 ФЗ содержится положение о том, что «глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации». Исключение составляют лишь сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек, где глава муниципального образования, являясь одновременно главой администрации и председателем представительного органа, получил возможность сконцентрировать в своих руках руководство исполнительным и представительным органами, а также контроль за всеми стадиями правотворческого процесса в муниципальном образовании.

Пятая модель «сход – мэр» применяется для территорий с низкой плотностью населения, где муниципальные образования могут создаваться и с числом жителей менее 100 человек. Здесь глава муниципального образования избирается непосредственно населением на сходе и, при отсутствии представительного органа, является основным субъектом местной

537

Глава 24

власти. При такой модели исполнительные, распорядительные функции, правотворческий процесс сосредоточены в руках главы муниципального образования, так как сход принимает решения только по ключевым воп­ росам.

Шестая модель существует в рамках п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131 ФЗ, который разрешает формировать в муниципальном районе представительный орган не в результате прямых выборов, а путем представительства глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в его состав. При данном варианте организации муниципальной власти главы поселений дополнительно влияют на представительный орган муниципального района.

Выбор модели местного самоуправления первоначально происходит подчас импульсивно, главным образом, в зависимости от субъективных представлений местных элит. Такой выбор диктуется политическими соображениями, интересами обеспечения властного доминирования одного из органов местного самоуправления во главе с руководителем муниципального образования.

Таким образом, невозможно предложить какую-либо универсальную модель местного самоуправления для такой страны, как Россия с ее многонациональным составом, различными культурными, географическими, хозяйственными и иными особенностями.

§ 3. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Местное самоуправление является тем уровнем публичной власти, где в наибольшей степени предусмотрены возможности населения непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Формы непосредственного волеизъявления граждан муниципального образования достаточно многочисленны и разнообразны.

В соответствии с Федеральным законом № 131 ФЗ можно выделить две основные группы организационно-правового участия граждан в осуществлении местного самоуправления:

1)формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по вопросу изменения границ муниципальных образований);

2)формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (собрания и конференции граждан, территориальное общественное

538

Конституционные основы местного самоуправления в России

самоуправление, сходы граждан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, опросы граждан, а также обращения граждан в органы местного самоуправления).

До 1993 г. приоритет в формах осуществления местного самоуправления принадлежал институтам представительной демократии. Конституция РФ, регулируя формы осуществления местного самоуправления, на первое место вывела институты непосредственной демократии: местное самоуправление в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель особое значение придает именно участию населения в решении вопросов местного значения, что продиктовано пониманием местного самоуправления в качестве самостоятельного и под свою ответственность решения населением местных дел (ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131 ФЗ).

Под это создана соответствующая законодательная база. Это, например, федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 2 мая 2006 г. № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 19 июня 2004 г. № 54 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Отдельные законы, регулирующие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, принимают субъекты РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления подробно регулируется муниципальными правовыми актами об организации территориального общественного самоуправления, проведении публичных слушаний, опросов граждан, принятие которых следует из требований федерального законодательства.

ВКонституции РФ установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются выборы и референдум. Проведение периодических свободных выборов составляет основу непосредственной демократии в сфере местного самоуправления. Значение муниципальных выборов определяется тем, что посредством их образуются представительные органы, избираются выборные должностные лица местного самоуправления.

Всоответствии с ч. 3 ст. 23 Федерального закона № 131 ФЗ законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, применяемых

539

Глава 24

при проведении муниципальных выборов (мажоритарная, пропорциональная, смешанная). Более того, сам федеральный законодатель в отдельных случаях диктует тип избирательной системы, что стало предметом анализа соответствующей проблематики в Конституционном Суде РФ. В постановлении от 7 июля 2011 г. Суд назвал условия применения того или иного вида избирательной системы, поставив ее выбор в зависимость от численности избирателей в муниципальном образовании, его типа и других обстоятельств. Тем не менее Судом было признано, что использование пропорциональной избирательной системы в муниципальных районах и городских округах, установленные федеральным законодателем, не противоречит Конституции РФ514.

Муниципальные выборы имеют две ключевые особенности. Право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления представлено иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории муниципального образования, с государствами, гражданами которых они являются, у Российской Федерации заключены соответствующие международные договоры. В муниципальных выборах могут принимать участие не только политические партии, но и общественные организации и движения, уставы которых предусматривают их участие в избирательных кампаниях515. В «государственных» выборах участвуют исключительно политические партии.

Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС), под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по решению вопросов местного значения. Общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

514Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области “О муниципальных выборах в Челябинской области” в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.

515См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2012 С.

540