!Учебный год 2024 / Выдр

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

субъекта РФ бюджетам муниципальных образований, а также проверка местных бюджетов в случаях, установленных Бюджетным кодексом РФ;

–– оценка эффективности предоставления налоговых льгот, бюджетных кредитов за счет средств регионального бюджета;

–– анализ бюджетного процесса в субъекте РФ и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

–– участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции.

Должностные лица контрольно-счетных органов при осуществлении своих полномочий имеют право:

–– беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, а также осматривать занимаемые ими территории и помещения;

–– в случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных действий опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы проверяемых органов и организаций, изымать документы и материалы с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации;

–– направлять запросы должностным лицам государственных органов и органов местного самоуправления, организаций;

–– требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке;

–– в пределах своей компетенции знакомиться со всеми необходимыми документами, в том числе хранящимися в электронной форме в базах данных, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с документами, содержащими государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну.

При этом должностные лица не вправе вмешиваться в оперативно-хо- зяйственную деятельность проверяемых органов и организаций и обязаны сохранять государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, ставшую им известной при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Актами реагирования контрольно-счетного органа на выявленные нарушения являются представления и предписания, которые подлежат обязательному исполнению.

521

Глава 23

Контрольно-счетные органы ежегодно подготавливают отчеты о своей деятельности, направляемые на рассмотрение в региональные законодательные органы. Отчеты публикуются в средствах массовой информации, размещаются в сети Интернет.

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Статус, порядок формирования и полномочия региональных избирательных комиссий регулируются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», другими федеральными законами, а также конституцией (уставом) и законами субъектов РФ.

Избирательная комиссия субъекта РФ является государственным органом субъекта РФ, действует на постоянной основе, является юридическим лицом и входит в единую систему избиркомов в Российской Федерации507. Срок ее полномочий составляет пять лет.

Число членов региональной избирательной комиссии с правом решающего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ и не может быть менее 10 и более 14 человек (например, в Магаданской области – 12, в Республике Мордовия, Иркутской области – 14).

Формирование избирательной комиссии осуществляется законодательным органом и высшим должностным лицом субъекта РФ (каждый назначает половину членов избиркома). Кандидатуры в состав избирательной комиссии предлагают политические партии, представленные в Государственной Думе или законодательном органе субъекта РФ (по их представлению назначается не менее половины членов избиркома), иные политические партии и общественные объединения, а также представительные органы муниципальных образований. Свои кандидатуры имеют право вносить избирательная комиссия субъекта РФ предыдущего состава, ЦИК России (по ее предложению законодательный орган и высшее должностное лицо субъекта РФ обязаны назначить каждый не менее одного члена регионального избиркома).

Избирательная комиссия осуществляет следующие полномочия:

–– осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан;

–– обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы,

507 В России действуют следующие избирательные комиссии: Центральная избирательная комиссия РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии.

522

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

а также профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов;

–– осуществляет меры по организации единого порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума;

–– подводит итоги голосования, определяет результаты выборов, референдумов, а также осуществляет их опубликование;

–– занимается вопросами финансирования подготовки и проведения выборов, референдумов, контролирует целевое использование указанных средств;

–– утверждает перечень территориальных комиссий;

–– оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

–– рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

–– осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта РФ.

По вопросам своей компетенции региональная избирательная комиссия принимает нормативные правовые акты (в форме решений).

В субъектах РФ развивается институт уполномоченных по правам: человека, ребенка, защите прав предпринимателей, коренных малочисленных народов (Республика Саха (Якутия))508.

Во всех случаях институт уполномоченного по правам учреждается субъектом РФ самостоятельно и не является обязательным.

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ. В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами в большинстве субъектов РФ учреждена должность уполномоченного по правам человека.

Правовой основой его организации и деятельности являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а также конституции (уставы) и законы субъектов РФ.

Должность уполномоченного является государственной должностью субъекта РФ. К кандидату предъявляются следующие требования: наличие гражданства Российской Федерации; возраст не моложе 30 лет (Киров-

508 См.: Закон Республики Саха (Якутия) от 24 июня 2013 г. 1220-З № 1327-IV «Об Уполномоченном по правам коренных малочисленных народов Севера в Республике Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 2013. 13 июля.

523

Глава 23

ская область) или 35 лет (Республика Татарстан, Владимирская область); наличие высшего профессионального образования; опыт защиты гражданских прав и свобод. В некоторых субъектах РФ кандидат также должен обладать высокими моральными качествами и общественным авторитетом (Республика Мордовия, Саратовская область, Москва).

Уполномоченный назначается законодательным органом государственной власти по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Срок его полномочий составляет пять лет с момента принесения присяги. Законом субъекта РФ может быть установлен предельный возраст пребывания в должности уполномоченного по правам человека (обычно 65 лет), а также запрет занимать должность более двух сроков подряд.

При осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам. Основными задачами уполномоченного являются содействие: соблюдению прав и свобод человека и гражданина; восстановлению нарушенных прав и свобод; совершенствованию законодательства в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина; правовому просвещению в сфере прав и свобод человека.

Уполномоченный по правам человека в пределах своей компетенции рассматривает жалобы российских и иностранных граждан, находящихся на территории субъекта РФ, на решения или действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, руководителей и иных должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, нарушающих права и свободы человека и гражданина.

Ежегодный доклад о деятельности уполномоченного заслушивается на заседаниях регионального парламента, размещается в сети Интернет.

Уполномоченный по правам ребенка в субъекте РФ. В целях обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов ребенка в более чем половине российских регионов учреждена должность уполномоченного по правам ребенка. Ее правовой основой можно считать Конвенцию о правах ребенка, принятую ООН 20 ноября 1989 г.509, Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»510, Конституцию РФ, а также конституции (уставы) и законы субъектов РФ.

509Конвенция о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.) // Ведомости СНД и ВС

СССР. 1990. № 45. Ст. 955.

510Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.

524

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Правовое регулирование статуса, полномочий, порядка деятельности уполномоченного по правам ребенка и уполномоченного по правам человека во многом совпадает.

Уполномоченный по правам ребенка замещает государственную должность. Исходя из специфики его деятельности, требования к кандидату имеют особенности: наличие гражданства; достижение 30-летнего возраста (Чувашская Республика, Владимирская область) или возраста 35 лет (Республика Татарстан, Краснодарский край); наличие высшего профессионального юридического либо педагогического образования; обладание знанием проблем детства либо опытом работы с детьми.

Уполномоченный по правам ребенка назначается на должность либо законодательным органом (Краснодарский край, Нижегородская область), либо высшим должностным лицом субъекта РФ (Астраханская, Вологодская области). Срок его полномочий разнится, например, в Республике Карелия он составляет три года, в Республике Тыва, Владимирской и Калужской областях – пять лет.

Деятельность уполномоченного по правам ребенка осуществляется гласно и освещается в средствах массовой информации. При осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен органам государственной и муниципальной власти, их должностным лицам.

В большинстве регионов приоритетной задачей уполномоченных является содействие реализации и защите прав и законных интересов детейсирот, детей, оставшихся без попечения родителей, иных категорий детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

С жалобой на нарушение прав, свобод и законных интересов в адрес уполномоченного вправе обратиться сами дети или их законные представители.

Ежегодный доклад о деятельности уполномоченного по правам ребенка заслушивается законодательным органом или направляется высшему должностному лицу региона, Уполномоченному по правам ребенка при Президенте РФ.

525

Глава 24

Конституционные основы местного самоуправления в России

§1. Понятие и принципы местного самоуправления

Всоответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131 ФЗ) под местным самоуправлением понимается самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Возникновение данного института диктовалось рядом исторических условий.

С появлением в период буржуазно-демократических революций новых форм организации верховной власти, изменением взаимоотношений личности и государства возникла потребность в реформировании местного управления. Идеи демократического правового государства предполагали автономию местных сообществ, устранение чрезмерной бюрократической опеки центральных органов власти над местами. Введенный в оборот термин «местное самоуправление» как раз и призван подчеркнуть определенную самостоятельность местных общин по отношению к государству. Со временем местное самоуправление получило статус непременного признака современного демократического и правового государства.

Конституция РФ 1993 г. отнесла местное самоуправление к основам конституционного строя, форме осуществления принадлежащей народу власти, организационно независимой системе власти, созданной для решения особого круга дел, получивших название «вопросы местного значения». Вместе с тем, следует сразу оговориться, что автономия местного самоуправления имеет относительный характер. Оно существует и действует в системе общих связей и отношений по управлению обществом. Как часть целого местное самоуправление не может не подчиняться общесистемным началам, вроде принципов, гарантий, иных общих требований, выраженных в нормах права. Иными словами, правовые, территориальные, функциональные и финансово-экономические основы местного самоуправления в значительной степени зависят от государства.

526

Конституционные основы местного самоуправления в России

Сущность российского местного самоуправления состоит в следующем:

–– егоучреждениесоответствуетобщепризнаннымпринципаминормам международного права;

–– будучи основой конституционного строя России, местное самоуправление является одной из форм публично-правовой власти (наряду с государственной властью);

–– муниципальная власть имеет сходство с властью государственной. Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, используют присущие власти формы принуждения. Акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными на территории муниципального образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность;

–– местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иныхместныхтрадиций,чтоявляетсясущественнымпреимуществомданной формы народовластия. Оно проистекает из тех форм деятельности, которые наиболее близки и понятны местному сообществу;

–– местное самоуправление – власть, ограниченная не только территориально, но и по кругу полномочий. Муниципальные органы вправе решать только вопросы местного значения, перечень которых определяется федеральным законодателем.

В теории конституционного и муниципального права принято выделять следующие принципы местного самоуправления:

–– соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

–– самостоятельность решения вопросов местного значения в интересах местного населения;

–– возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

–– организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;

–– гласностьдеятельностипоосуществлениюместногосамоуправления;

–– многообразие организационных форм местного самоуправления;

–– ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами;

–– неподчиненность одного муниципального образования другому;

–– использование местных традиций и обычаев в организации и деятельности местного самоуправления;

–– государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;

527

Глава 24

–– взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедеятельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти;

–– компенсация увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений органов государственной власти.

Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), вступившая в силу в Российской Федерации 1 сентября 1998 г.511, признает необходимость установления местного самоуправления в национальном законодательстве, а по возможности и в конституционном законодательстве стран, присоединившихся к ней.

В тексте Европейской хартии местного самоуправления, в отличие от Конституции России 1993 г., институт местного самоуправления резко не обособлен от государственной власти. Напротив, полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, «могут быть поставлены под сомнение или ограничены в рамках закона каким-либо другим центральным или региональным органом власти» (ч. 4 ст. 4). Хартия не разграничивает государственные и местные вопросы, объединяя их в одну категорию – «публичные дела». Участие граждан в местном самоуправлении считается реализацией права «участвовать в управлении государственными делами». Органы местного самоуправления «регламентируют значительную часть публичных дел», то есть важных как для государства, так и для местного сообщества. Российский законодатель, однако, формально пошел по другому пути. В отличие от Хартии российское законодательство обособляет самоуправленческие функции понятием «вопросы местного значения», а основным субъектом местного самоуправления называет не муниципальные органы, а население, что, конечно, расходится с реалиями.

Таким образом, из указанных основных характеристик местного самоуправления можно сделать вывод о его двойственной социально-юриди- ческой природе: общественной и государственной одновременно. Общественная сущность местного самоуправления проявляется в: 1) наличии особых территориально-общественных (местных) интересов; 2) необходимости управления местными делами и целым рядом дел государственного характера, исходя именно из интересов местного сообщества граждан, а не только интересов государства; 3) осуществлении властно-управлен-

511 Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55 ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

528

Конституционные основы местного самоуправления в России

ческих функций не государственными структурами, а муниципальными органами, ответственными перед населением, что, впрочем, не исключает их ответственности перед государством в определенных законом случаях.

Государственная природа местного самоуправления выражается в: 1) выполнении местными органами ряда задач и функций государственного характера; 2) осуществлении задач и функций местного самоуправления методами и способами, присущими государственным властным структурам; 3) установлении предметов ведения субъектов местного самоуправления государством; 4) обладании органами местного самоуправления государственно-властными полномочиями, которые обеспечиваются в необходимых случаях мерами государственного принуждения; 5) регулировании вопросов местного самоуправления законами государства, производности уставов и других муниципальных актов от законодательства, которое и придает местному самоуправлению официально-публичный статус; 6) частичном финансировании деятельности муниципальных органов власти государством.

§ 2. Органы местного самоуправления: правовой статус и виды

Понятие «орган местного самоуправления» содержит Федеральный закон № 131 ФЗ. Это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130), не конкретизируя их по видам и правовому статусу. Структура (система) органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что подразумевает право жителей решить этот вопрос посредством прямого волеизъявления либо через представительный орган местного самоуправления (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Структура органов местного самоуправления фиксируется в уставе муниципального образования, ее изменение осуществляется путем внесения уставных поправок.

Система органов местного самоуправления разнообразна, но в очерченных законом пределах, к которым относится, например, наличие обя-

529

Глава 24

зательных органов муниципальной власти. Федеральное законодательство устанавливает, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, его глава, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом глава самоуправляющейся территории, ее представительный и исполнительный органы считаются в этой структуре обязательными. Исключение составляют небольшие сельские поселения с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, не более 100 человек (ч. 3 ст. 35 Федерального закона № 131 ФЗ). В них представительный орган может не создаваться, а его полномочия осуществляет сход граждан.

Под органом власти и управления в теории обычно понимается коллегиальная структура, но ни из Конституции РФ, ни из текущего законодательства такое ограничение не следует. Вот почему допустимо существование как коллегиальных, так и единоличных органов местного самоуправления. Этот вывод соответствует и позиции Конституционного Суда РФ, указавшего, что должностное лицо местного самоуправления (глава муниципального образования) в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления512.

Органы местного самоуправления не могут назначаться «сверху», так как они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), хотя в принципе участие государства в косвенном формировании муниципальной власти допустимо (например, при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации или при расторжении контракта с ним).

Органы местного самоуправления обладают следующими признаками:

–– реализуютмуниципальнуювласть,тоестьнаделенывластнымиполномочиями по решению вопросов местного значения;

–– не входят в систему органов государственной власти;

512 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2012 г. № 252-О «По жалобе гражданки Семеневой Л.А. на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 6 статьи 37 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 5 ; Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. № 92-О «ОботказевпринятиикрассмотрениюзапросаГосударственнойДумыЯрославскойобласти как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”» // СПС «КонсультантПлюс».

530