!Учебный год 2024 / Выдр

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

сти главы государства – Президента Российской Федерации»497. В части субъектов РФ (в основном в республиках) высшее должностное лицо именуется – главой региона, в других – губернатором, реже – главой администрации, в Москве – мэром.

До 2004 г. высшее должностное лицо субъекта РФ избиралось населением субъекта РФ на основе прямых выборов. С 2005 г. была введена процедура наделения гражданина полномочиями высшего должностного лица по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти региона. Воспринятая преимущественно критически, она стала предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, который подтвердил конституционность данной процедуры на том основании, что Конституция РФ не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации. Потому Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности вправе корректировать установленный государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов498.

Прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ были возвращены Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40 ФЗ499. Кандидаты на должность руководителя региона выдвигаются политическими партиями, хотя законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения.

Каждый кандидат должен заручиться поддержкой депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избран-

497Федеральныйзаконот28декабря2010г.№406 ФЗ«Овнесенииизмененийвстатью18Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 18.

498См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу

опроверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 3. Ст. 336.

499Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2274.

511

Глава 23

ных на муниципальных выборах глав муниципальных образований (от 5 до 10%). При этом в числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов. Такой порядок выдвижения и поддержки претендентов получил неофициальное название «муниципального фильтра». Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ (в Тюменской области – 5%, Челябинской – 7%, Рязанской и Новгородской областях – 10%). Конституционный Суд РФ «оправдал» муниципальный фильтр возможностью конкретизации выборного порядка, в том числе путем введения в правовое регулирование «дополнительных правовых институтов или, как их еще называет Суд, «специальных предварительных условий». Объяснением фильтру служат также «особенности конституционного правового статуса» высшего должностного лица региона, «характер и круг решаемых им публичных задач». Что касается процентной «вилки», то ее конкретизация в законодательстве субъектов РФ должна исходить из «условий развития партийно-политических отношений» в том или ином регионе, исключать возможность «создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов»500.

Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, кроме того, должен заручиться поддержкой избирателей субъекта РФ, посредством сбора подписей. Количество требуемых подписей устанавливается региональным законом, но не может превышать 0,5% от общего числа избирателей субъекта РФ.

Президент РФ может по собственной инициативе провести консультации как с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность главы региона, так и с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения.

При выборах высшего должностного лица применяется мажоритарная избирательная система абсолютного большинства. Победителем является кандидат, получивший более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при этом порог явки избирателей не устанавливается.

500 Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 8062.

512

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

В 2013 г. избрание высшего должностного лица населением было дополнено процедурой его избрания законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента России из числа кандидатов, предложенных политическими партиями501. Данная процедура может быть установлена конституцией (уставом) субъекта РФ. Таким образом, действующее законодательство предусматривает два различных способа избрания высшего должностного лица: 1) населением (избирателями) субъекта РФ; 2) законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента России.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ввел процедуру отзыва высшего должностного лица субъекта РФ. Основанием отзыва может являться: нарушение высшим должностным лицом федерального законодательства

и(или) законодательства субъекта РФ либо неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение им своих обязанностей. Отзыв осуществляется по инициативе населения (избирателей) субъекта РФ. Непосредственно процедура отзыва должна быть урегулирована в региональном законодательстве.

Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть избран российский гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Срок полномочий высшего должностного лица устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пяти лет. Одно

ито же лицо не может быть избрано на эту должность более двух сроков подряд.

Высшее должностное лицо субъекта РФ обладает следующими полномочиями:

а) представляет регион в отношениях с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления; б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, при-

нятые законодательным органом субъекта РФ;

501 См.: Федеральный закон от 2 апреля 2013 г. № 30 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1638.

513

17  Коллектив авторов

Глава 23

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и принимает решение о его отставке;

г) координирует деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, организует их взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, (их территориальными органами), органами муниципальной власти и общественными объединениями;

д) представляет в законодательный орган региона ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа власти субъекта РФ;

е) вправе участвовать в работе законодательного органа с правом совещательного голоса; вправе требовать созыва его внеочередного заседания;

ж) обладает правом законодательной инициативы в региональном парламенте;

з) имеет право роспуска законодательного органа; и) назначает члена Совета Федерации – представителя от исполни-

тельного органа власти субъекта РФ; к) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным и

региональным законодательством.

Для реализации своих полномочий высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ

является постоянно действующим. Его функциональное назначение состоит в обеспечении исполнения Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Наименование высшего регионального исполнительного органа государственной власти, его структура, порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций. Высший исполнительный орган государственной власти в основном именуется правительством, кабинетом министров, администрацией.

Структуру высшего исполнительного органа определяет глава субъекта РФ. В состав высшего исполнительного органа, как правило, входят глава субъекта РФ (глава правительства), его заместители и министры. Во многом структура обусловлена принятой в регионе моделью исполнительной власти.

В формировании высшего исполнительного органа может участвовать законодательный орган в форме согласования с ним или утверж-

514

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

дения назначения отдельных должностных лиц. Например, согласно Конституции Республики Мордовия Председатель Правительства назначается Главой Республики по согласованию с республиканским Государственным Собранием. Заместители Председателя Правительства назначаются Главой Республики по согласованию с Государственным Собранием. Министры и другие руководители исполнительных органов государственной власти, входящие в состав Правительства Республики Мордовия, назначаются высшим должностным лицом Республики. Аналогичный порядок формирования правительства предусмотрен в республиках Ингушетия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия – Алания, Воронежской области, Ханты-Мансийском автономном округе и других субъектах РФ.

Вряде субъектов РФ установлено единоличное формирование исполнительного органа государственной власти руководителем региона (например, Республика Башкортостан, Ивановская, Омская области, Приморский край и др.).

Полномочия высшего органа исполнительной власти субъекта РФ представлены некоторыми ключевыми вопросами: разработка бюджета и обеспечение его исполнения; разработка прогноза социально-эко- номического развития и социально-экономических программ региона; проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; осуществление единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения; управление собственностью субъекта РФ; обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступностью. Актами высшего исполнительного органа являются постановления и распоряжения.

§4. Судебные органы субъектов Российской Федерации

Всоответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» к судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

Впостановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. подчеркивается, что субъекты РФ не могут создавать какую-то особую судебную систему наряду с единой судебной системой Российской Федерации,

515

Глава 23

установленную и действующую на основе конституционных и законодательных предписаний502.

Определенную долю специфики в организацию судебной власти в регионах придает то обстоятельство, что там одновременно действуют и федеральные суды, и суды субъектов РФ. При этом мировые судьи входят в единую систему судов общей юрисдикции, а конституционные (уставные) суды являются самостоятельными судами. Они не образуют общей системы конституционного правосудия вместе с Конституционным Судом РФ и не подчинены ему.

Учреждение конституционных (уставных) судов придает завершенность организации государственной власти в субъектах РФ и соответствует принципу разделения властей. Главной их функцией является правовая охрана конституций (уставов) субъектов РФ, обеспечение их высшей юридической силы в системе региональных нормативных правовых актов.

Статус конституционных (уставных) судов определяется Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», который отнес принятие решения об их учреждении к ведению субъектов РФ. Следует отметить, что они самостоятельны в этом решении.

Непосредственное учреждение судов данного типа осуществляется конституциями (уставами) субъектов РФ. Их полномочия, состав и порядок формирования закрепляются в специальных региональных законах.

О создании конституционного (уставного) суда заявлено в законодательстве 56 субъектов РФ503. Несмотря на это, подобные суды функционируютвнастоящеевремявсегов16субъектах.Изних13вреспубликах(Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Чеченская), две – в областях (Калининградская, Свердловская)504 и одна – в городе федерального значения Санкт-Петербурге. Таким образом, действительность расходится с намерениями большинства регионов сформировать собственную конституционную юстицию.

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ в большинстве своем формируются в составе пяти судей (три в Республике Адыгея, шесть в Республике Татарстан, семь в Республике Саха (Якутия) и Санкт-

502Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

503См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005. С. 464–465.

504В феврале 2014 г. прекратил деятельность Уставный Суд Челябинской области.

516

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Петербурге). Формирование органов конституционной юстиции происходит при участии законодательной и исполнительной власти. Зачастую судьи назначаются законодательным органом по представлению высшего должностного лица региона. Срок полномочий судьи составляет, как правило, пять лет с возможностью переизбрания на следующий срок. В то же время полномочия самого суда не ограничены каким-либо сроком.

Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ включает рассмотрение дел о соответствии законов (иных нормативных актов) органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта РФ региональной конституции (уставу), а также толкование последних.

В определении от 6 марта 2003 г. Конституционный Суд РФ установил, что содержащийся в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, предназначенных для рассмотрения конституционными (уставными) судами, нельзя считать исчерпывающим. Данная норма, по мнению Суда, носит не императивный, а диспозитивный характер; она ориентирует на то, что должно рассматриваться конституционным (уставным) судом в случае его создания. Конституционный Суд также отметил, что федеральное законодательство нисколько не препятствует закреплению в правовых актах субъектов РФ дополнительных полномочий конституционных (уставных) судов, соответствующих компетенции субъектов РФ. Эти дополнения не обязательно должны быть единообразными для всех субъектов РФ505.

Конституции (уставы), специальные законы субъектов РФ закрепляют преимущественно следующие полномочия органов конституционной (уставной) юстиции:

–– установление соответствия конституции (уставу) законов и иных нормативных правовых актов органов публичной власти субъектов РФ;

–– разрешение споров о компетенции между органами государственной власти субъектов РФ;

–– разрешение споров о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;

–– разрешение споров о компетенции между органами местного самоуправления;

505 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. № 103-О «По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 4.

517

Глава 23

–– проверка по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционности актов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле;

–– оценка конституционности не вступивших в силу договоров субъектов РФ;

–– толкование конституции (устава) субъекта РФ;

–– право законодательной инициативы в региональном парламенте;

–– участие в процедуре отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ.

Актами конституционных (уставных) судов являются постановления, определения и заключения.

В субъектах РФ функционируют мировые суды, возрождение которых обусловлено необходимостью усиления гарантий доступности правосудия, а также желанием разгрузить районные и городские суды, освободив их от «малозначительных» дел.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» определяет правовой статус мировых судей в качестве судей первой инстанции, обладающих ограниченной юрисдикцией по рассмотрению гражданских, административных и уголовных дел.

Базовым для организации мировой юстиции в Российской Федерации является Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации», устанавливающий требования, предъявляемые к кандидатам на должности мировых судей, гарантии их правового статуса, полномочия, общие правила формирования судебных участков, условия материально-технического обеспечения мировых судей.

Число мировых судей определено Федеральным законом от 29 декабря 1999 г. № 218 ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» и соответствующих законов субъектов РФ. Число судебных участков определяется по инициативе законодательного органа власти региона или губернатора. Например, в Свердловской области их 219, в Челябинской области – 181, в Тюменской области – 64, в Ямало-Ненецком округе – 31.

К правовому регулированию субъектов РФ отнесены следующие вопросы: создание и упразднение судебных участков; установление процедур назначения (избрания) мировых судей, определение срока их полномочий (в пределах установленных федеральным законом); определение правового статуса аппарата мирового судьи; организация и порядок мате- риально-технического обеспечения деятельности мировых судей.

518

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным органом государственной власти субъекта РФ либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка. Первоначальный срок полномочий мирового судьи, как правило, три года, а повторный и последующие – пять лет.

Полномочия мировых судей определяются Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации», а также иными федеральными законами (ГПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ и др.). Мировой судья рассматривает уголовные дела о преступлениях, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы. В ведении мировых судей находятся дела о расторжении брака, если между супругами отсутствуют споры о детях; о разделе между супругами совместно нажитого имущества при цене иска не свыше 50 тыс. руб.; отдельные категории гражданских и административных дел. Это не закрытый перечень дел, он может пополняться федеральными законами, которые вправе отнести к подсудности мировых судей и другие категории дел.

§ 5. Иные государственные органы субъектов Российской Федерации

Субъекты Российской Федерации имеют право учреждать собственные государственные органы. При этом их перечень в субъектах РФ не отличается большим видовым разнообразием. В основном это объясняется тем обстоятельством, что в большинстве случаев вид, правовой статус, полномочия этих органов достаточно подробно регулируются в федеральном законодательстве.

Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации. Контроль за расходованием средств регионального бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, управлением и распоряжением региональным имуществом осуществляется контрольносчетным органом субъекта РФ. Чаще всего их именуют контрольно-счет- ной палатой или счетной палатой.

Правовой основой организации и деятельности контрольно-счетных органов является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»506, а также конституции (уставы)

506 Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 903.

519

Глава 23

и законы субъектов Федерации о соответствующих контрольно-счетных органах.

Контрольно-счетный орган является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и обладает правами юридического лица. Образуется контрольно-счетный орган законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и ему подотчетен.

Деятельность данного государственного органа строится на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Контрольно-счетный орган образуется в составе председателя, аудиторов и аппарата. Для решения отдельных внутриорганизационных вопросов в контрольно-счетном органе может быть образован коллегиальный орган (коллегия). Структура и штатная численность контрольно-счетного органа определяются региональным законодательством.

На должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции.

Срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов устанавливается законом субъекта РФ и не должен быть менее чем срок полномочий законодательного (представительного) органа. В разных субъектах РФ он варьируется от пяти до шести лет (например, в Республике Мордовия и Костромской области – пять лет, во Владимирской, Ивановской и Калининградской областях – шесть лет).

В общем виде контрольно-счетные органы осуществляет следующие полномочия:

–– контроль за исполнением бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, а также внешняя проверка годового отчета об исполнении данных бюджетов;

–– экспертиза проекта закона о бюджете субъекта РФ и о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда;

–– контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта РФ, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту РФ;

–– контроль за законностью, результативностью использования региональных средств, межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета

520