!Учебный год 2024 / Выдр

Иные федеральные государственные органы

которое осуществляется Государственной Думой по представлению Президента РФ. В соответствии со ст. 14 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Председатель может быть досрочно освобожден от должности в случаях:

–невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии;

–подачи личного заявления об отставке;

–совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда;

–нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России;

–непринятия мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

–непредставления или представления неполных или недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо непредставления или представления заведомо неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе

иобязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

–несоответствия его расходов, расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их общему доходу, открытия (наличия) счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

В деятельности Центрального банка РФ существенную роль играют такие органы управления, как Национальный финансовый совет и Совет директоров Банка России.

Национальный финансовый совет – коллегиальный орган Центрального банка численностью 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации из числа членов этой палаты, трое – Государственной Думой из числа ее депутатов, трое – Президентом РФ, трое – Правительством РФ. В состав Национального финансового совета входит также Председатель Банка России.

Полномочия Национального финансового совета реализуются в разных областях: денежно-кредитной политики, отчетности Банка России, функционирования банковской системы, проверки хозяйственной деятельности Центробанка. Например, Национальный финансовый совет рассматривает основные направления единой государственной денежнокредитной политики, годовой отчет Банка России, вносит в Государствен-

491

Глава 22

ную Думу предложение о проведении Счетной палатой РФ финансово-хо- зяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений и т.д.

Совет директоров Банка России – коллегиальный орган, включающий Председателя Центробанка и 14 членов. В соответствии со ст. 15 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» члены Совета директоров назначаются Государственной Думой на должность сроком на пять лет по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ.

В отличие от Национального финансового совета, Совет директоров Банка России представляет собой орган, осуществляющий оперативное, а не стратегическое управление, в связи с чем заседания Совета директоров проходят не реже одного раза в месяц. Для сравнения – Национальный финансовый совет заседает раз в квартал.

К основным функциям Совета директоров относятся: разработка проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, проекта основных направлений развития финансового рынка (во взаимодействии с федеральным Правительством); утверждение годовой финансовой отчетности Банка России; анализ состояния экономики Российской Федерации.

Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, в которую входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые и вычислительные центры, образовательные и другие организации, в том числе подразделения безопасности, а также Российское объединение инкассации.

Территориальные учреждения Центробанка не имеют статуса юридического лица и не имеют права принимать решения нормативного характера, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров Банка России.

Банк России реализует основные направления своей компетенции в качестве органа разработки и реализации денежно-кредитной политики государства; органа банковского регулирования; организатора наличного денежного обращения; организатора безналичных расчетов; органа финансового (в том числе, банковского) надзора; кредитной организации особого вида.

Целесообразно рассмотреть эти виды деятельность подробнее.

Центральный банк РФ разрабатывает и реализует денежно-кредит- ную политику государства (комплекс мер, направленных на управление

492

Иные федеральные государственные органы

денежным обращением и кредитными отношениями в целях обеспечения устойчивого развития экономики, усиления покупательной способности рубля). Основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Банка России согласно ст. 37 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» являются:

–– процентные ставки по различным видам операций с целью воздействия на рыночные процентные ставки (утверждаются Советом директоров Банка России);

–– нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банк России (резервные требования);

–– операции на открытом рынке (купля-продажа Центробанком государственных и иных бумаг, а также краткосрочные операции с ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки);

–– валютные интервенции (купля-продажа Центробанком иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег);

–– установление ориентиров роста денежной массы исходя из основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

–– осуществление эмиссии облигаций от своего имени в соответствии

Федеральнымзакономот22апреля1996г.№39 ФЗ«Орынкеценных бумаг»488 (возможно только среди российских кредитных организаций).

Центральный банк РФ как орган банковского регулирования обладает правом издания нормативных актов. В соответствии с его приказом от 15 сентября 1997 г. № 02-395 «О Положении Банка России “О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России”» под нормативным актом Банка России понимается акт, направленный на установление, изменение или отмену нормы права как постоянного или временного предписания, обязательного для неопределенного круга лиц, рассчитанного на неоднократное применение на территории Российской Федерации. Круг лиц, на который распространяются акты Банка России, определен Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Положением «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России». К нему относятся федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления, все юридические и физические лица. Таким образом, ошибочно считать, что нормативные акты Центробанка обязательны только для элементов банковской и финансовой системы.

488 Собрание законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

493

Глава 22

Согласно Положению о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Центрального банка РФ они издаются в формах: указаний; положений; инструкций.

Нормативные акты Банка России принимаются в форме указаний, если их содержанием является установление отдельных правил по вопросам, отнесенных к компетенции либо об отмене действующего нормативного акта Центробанка. Нормативные акты Банка России принимаются в форме положений, если их основное содержание касается установления системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенных к компетенции Центрального банка РФ. В виде инструкций принимаются нормативные акты Банка России, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам его компетенции.

По общему правилу нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней с момента опубликования в официальном издании – «Вестнике Банка России». Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие гражданские, политические, социально-экономи- ческие, культурные и иные права, свободы и законные интересы граждан, гарантии их осуществления, а также устанавливающие, изменяющие, дополняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав, свобод и законных интересов, подлежат перед опубликованием обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Центральный банк РФ как организатор наличного денежного обращения. Эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляются исключительно Центробанком. Вопросы организации наличного денежного обращения регламентированы Положением о порядке ведения кассовых операций с банкнотами и монетой Банка России на территории Российской Федерации от 11 марта 2014 г. № 3210-У.

Официальной денежной единицей Российской Федерации согласно Конституции РФ является рубль. Введение на территории страны других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещаются. Совет директоров Банка России принимает решения:

–о выпуске банкнот и монет Банка России нового образца;

–об изъятии из обращения банкнот и монет старого образца;

–утверждает номиналы и образцы новых денежных знаков.

Центральный банк РФ как организатор безналичного денежного обра-

щения. Для обеспечения безналичных расчетов Банк России осуществляет

494

Иные федеральные государственные органы

межбанковские безналичные расчеты через свои учреждения. Кроме того, он является органом, координирующим, регулирующим и лицензирующим организацию расчетных систем в России.

Центральный банк РФ как орган финансового (в том числе банковского) надзора. В рамках данного направления компетенции Банк России осуществляет контрольно-надзорные полномочия за всеми элементами финансовой системы страны:

–кредитными организациями (как банковскими, так и небанков­ скими);

–операторами национальной платежной системы;

–некредитными финансовыми организациями (страховыми организациями, страховыми актуариями, микрофинансовыми организациями; товарными биржами, биржевыми посредниками и биржевыми брокерами; негосударственными пенсионными фондами).

§ 6. Конституционно-правовой статус Счетной палаты Российской Федерации

Конституционно-правовой статус Счетной палаты РФ можно определить как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, иных нормативных актах, характеризующих ее, во-первых, как часть государственного механизма, во-вторых, определяющих ее как самостоятельную организационную единицу, в-третьих, как орган, осуществляющий особую функцию государства – контрольную.

Следует отметить ключевые элементы (блоки) конституционно-право- вого статуса Счетной палаты.

1. Целевой блок.

Цель создания Счетной палаты установлена ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, согласно которой она образуется для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. При этом необходимо помнить, что контроль, осуществляемый Счетной палатой, является гарантией принятия правильных решений в сфере управления бюджетной системой, основой корректировки тактики и стратегии бюджетной деятельности органов государственной власти федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления489.

489 См.: Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации: дис. … докт. юрид. наук. М., 1999. С. 104.

495

Глава 22

Будучи контрольным органом в бюджетной сфере, Счетная палата руководствуется целями осуществления государственного финансового контроля: обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения не только по поводу исполнения федерального бюджета, но его формирования и распределения. Представляется, что такой подход к цели создания Счетной палаты существенно сужает ее конституционно-правовое предназначение. Поскольку Счетная палата в своей деятельности способствует выполнению государством контрольной функции в целом, постольку целью ее создания можно считать обеспечение социально-экономического развития Российской Федерации, что корреспондирует положениям ст. 5 Федерального закона от 5 апреля 2013 г.

№41 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

2.Организационно-структурный блок.

Организационно-структурный блок как элемент конституционно-пра- вового статуса Счетной палаты представляет собой нормативное правовое регулирование порядка ее создания и функционирования.

Счетная палата образуется Федеральным Собранием на основании Конституции РФ, что гарантирует ее существование и функционирование на прочной правовой основе. Соответственно ее упразднение осуществляется посредством конституционных изменений, что тоже выступает дополнительным залогом стабильности этого органа.

Счетная палата РФ образуется в составе Председателя, его заместителя, аудиторов и аппарата палаты.

Председатель Счетной палаты. Кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты вносятся Президенту РФ Советом Государственной Думы по предложениям партийных фракций. Кандидаты должны отвечать следующим требованиям: обладать гражданством Российской Федерации, не иметь гражданства иностранного государства (вида на жительство), подтверждающего право на постоянное проживание за рубежом; иметь высшее образование; обладать опытом работы не менее пяти лет в области государственного управления и контроля, экономики, финансов, юриспруденции.

Кандидату на должность Председателя Счетной палаты запрещается состоять в родственных отношениях с главой государства, руководителями обеих палат парламента, премьер-министром, председателями Конституционного и Верховного судов РФ, руководителем Администрации Президента, Генеральным прокурором РФ, Председателем Следственного комитета РФ.

496

Иные федеральные государственные органы

Совет Государственной Думы вносит Президенту РФ не менее трех кандидатур, из которых тот выбирает одну и представляет ее в Государственную Думу для назначения на должность. В случае если ни одна из них не будет поддержана Президентом, он вправе по собственной инициативе выдвинуть иную кандидатуру и представить ее в Государственную Думу.

Председатель Счетной палаты назначается сроком на шесть лет, при этом одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд. Решение о назначении на должность Председателя принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Следует отметить, что возможные разногласия между Президентом и Государственной Думой по поводу кандидатуры Председателя Счетной палаты в настоящее время нормативно не регламентированы.

Законодателем установлены требования не только к кандидату на должность Председателя Счетной палаты, но и к лицу, назначенному на эту должность. Председатель не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации и членом Правительства РФ.

В рамках полномочий Председатель организует работу палаты; представляет ее внутри страны и за рубежом; представляет Совету Федерации и Государственной Думе отчеты о работе подчиненного ему органа.

Решение об освобождении Председателя Счетной палаты от должности принимается Государственной Думой только на основании представления главы государства. Основаниями освобождения являются: нарушение законодательства или совершение злоупотреблений по службе; личное заявление об отставке; признание недееспособным вступившим в законную силу решением суда; в связи с утратой доверия в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273 ФЗ «О противодействии коррупции».

Заместитель Председателя Счетной палаты. Кандидатуры для назначения на эту должность вносятся Советом палаты Совета Федерации по предложениям его комитетов Президенту РФ. К претендентам предъявляются те же требования, что и к кандидатам на должность Председателя палаты. Совет палаты вносит главе государства не менее трех кандидатур. Президент РФ выбирает одну и представляет ее в Совет Федерации для назначения. В случае если ни одна из внесенных кандидатур не будет поддержана Президентом, он вправе выдвинуть иную кандидатуру и представить ее в Совет Федерации.

Верхняя палата в соответствии со ст. 102 Конституции РФ назначает предложенную Президентом кандидатуру. Заместитель Председателя

497

Глава 22

Счетной палаты, как и Председатель, назначается на должность сроком на шесть лет. Одно и то же лицо не может занимать данную должность более двух сроков подряд. Решение о назначении на должность заместителя Председателя Счетной палаты принимается Советом Федерации большинством голосов от общего числа членов.

Заместитель в отсутствие руководителя Счетной палаты исполняет его функции. По его поручению он представляет Счетную палату внутри страны и за рубежом, а также осуществляет координацию деятельности аудиторов Счетной палаты при осуществлении ими совместных контрольных мероприятий.

Освобождение лица от должности заместителя осуществляется в порядке и на основаниях, предусмотренных по отношению к процедуре освобождения от должности Председателя Счетной палаты.

Аудиторы Счетной палаты РФ. Всего в составе Счетной палаты 12 аудиторов, возглавляющих отдельные направления деятельности, в частности, по экспертно-аналитической и контрольной деятельности палаты за расходами федерального бюджета на: промышленность, связь и информатику; топливно-энергетический комплекс, транспорт, дорожное хозяйство (дорожные фонды); охрану окружающей среды, воспроизводство минерально-сырьевой базы, сельское хозяйство и рыболовство; водное и лесное хозяйство.

Кандидатуры для назначения на должность аудитора Счетной палаты РФ в равных частях вносятся Советом Государственной Думы по предложениям ее фракций, Советом палаты Совета Федерации по предложениям его комитетов Президенту РФ. Если какая-либо из внесенных кандидатур не будет поддержана Президентом РФ, тот вправе выдвинуть иную кандидатуру и представить ее для назначения.

К кандидатам на должность аудиторов предъявляются те же требования, что и к кандидатам на должности Председателя Счетной палаты и его заместителя. Кроме того, соискатели должности аудитора не должны состоять в родственных отношениях с Председателем Счетной палаты и его заместителем.

Президент РФ представляет Государственной Думе и Совету Федерации по шесть кандидатур на должности аудиторов, которые назначаются решением соответствующей палаты Федерального Собрания РФ сроком на шесть лет. При этом одно и то же лицо не может занимать должность аудитора Счетной палаты более двух сроков подряд. Решение о назначении аудитора оформляется постановлением соответствующей палаты парламента.

498

Иные федеральные государственные органы

Аудиторы в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты.

Аппарат Счетной палаты РФ состоит из инспекторов, являющихся федеральными государственными служащими, и иных сотрудников. Структура аппарата включает в себя руководство и структурные подразделения аппарата. В служебные обязанности инспекторов входит непосредственное осуществление внешнего государственного аудита в пределах компетенции Счетной палаты.

Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного контроля. Такая позиция законодателя соответствует международной практике, при этом закрепление статуса высшего органа внешнего контроля не означает верховенство Счетной палаты над иными субъектами внешнего финансового контроля (контрольносчетными органами субъектов РФ и муниципальных образований). Преду­ смотренный Конституцией РФ порядок создания и формирования Счетной палаты свидетельствует о том, что она действует не столько от имени Федерального Собрания, сколько от имени всех граждан Российской Федерации. Вот почему Счетная палата РФ – это особая структура общества, конституционный орган бюджетного контроля от имени общества и в его интересах.

3. Компетенционный блок.

При рассмотрении компетенции Счетной палаты как совокупности ее прав, обязанностей и ответственности можно выделить несколько самостоятельных направлений деятельности этого органа в качестве: высшего органа внешнего государственного контроля (аудита); экспертного органа; органа стандартизации внешнего контроля; органа контроля за банковской системой.

Счетная палата РФ как высший орган внешнего государственного контроля (аудита).

В соответствии со ст. 265 Бюджетного кодекса РФ внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является деятельностью соответственно Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, законодатель, определяя понятие внешнего бюджетного контроля, исходит из субъекта его осуществления – контрольно-счет- ных органов. Именно они, созданные законодательными (представительными) органами власти, призваны осуществлять финансовый контроль от

499

Глава 22

имени всего многонационального народа Российской Федерации как носителя суверенитета, единственного источника власти в стране.

Основы правового статуса высшего органа контроля (каковым и является Счетная палата РФ) установлены в Лимской декларации руководящих принципов контроля, подписанной в октябре 1977 г. на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля в Лиме (Перу)490.

Лимская декларация закрепляет организационную и функциональную независимость высшего органа финансового контроля. Устанавливается, что учреждение и необходимая степень независимости такого органа должны быть заложены в конституции, а ее детали определяются текущим законодательством. Конституционный порядок создания Счетной палаты, назначения и освобождения от должности ее руководителей, аудиторов, детализированный в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», обеспечивает ее функциональную и организационную независимость. В части 5 ст. 39 данного закона закрепляется, что должностные лица Счетной палаты обладают гарантиями профессиональной независимости.

Лимская декларация закрепляет обязательность финансовой независимости высшего органа финансового контроля, которая выражается в том, что он должен: быть обеспечен финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на него задач; иметь право использовать в пределах своих полномочий денежные средства, выделенные для него отдельной строкой бюджета. В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» финансовое обеспечение ее деятельности осуществляется в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на нее полномочий.

Контроль за использованием Счетной палатой средств федерального бюджета осуществляется на основании решений Президента и постановлений палат парламента. Таким образом, только три субъекта вправе инициировать проверку деятельности Счетной палаты. Вместе с тем следует отметить, что в действующем законодательстве не определен субъект, который уполномочен на проведение проверки деятельности Счетной палаты, что указывает на декларативный характер данной нормы.

Предметом контрольных проверок Счетной палаты является процесс формирования и использования средств федерального бюджета; бюд-

490 См.: Официальный сайт Организации высших органов финансового контроля Европы (EUROSAI). URL: http://www.eurosai.org/ru/about-us/about-eurosai/

500