!Учебный год 2024 / Выдр

Глава 21

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов прокуратуры. Следственный комитет Российской Федерации

§ 1. Становление и развитие российской прокуратуры

Создание российской прокуратуры связано с государственными реформами, осуществленными Петром I, который учредил в России органы, специально предназначенные для контроля и надзора за законностью деятельности аппарата чиновников. Вначале это был институт фискалов, а затем – прокуроров.

В соответствии с Указом Петра от 12 января 1722 г. о создании прокуратуры при Правительствующем Сенате была учреждена должность генерал-прокурора, которому предписывалось надзирать за законностью деятельности государственных органов. Одновременно по замыслу императора прокуратура наделялась существенными функциями по защите прав граждан442.

Прокуратура создавалась в России как орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Сената и других центральных и местных учреждений. Суть должности прокурора Петр I выразил словами: «Сей чин яко око наше». С тех пор в общественном сознании закрепилось представление о прокуроре как об «оке государевом».

Функции прокуратуры были довольно широки. И хотя они постепенно видоизменялись, основным назначением прокуратуры практически на всех этапах ее существования (вплоть до 1864 г.) был надзор за исполнением законов всеми государственными и общественными органами, а также российскими подданными.

442 См.: Указ от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей» ; Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» ; Указ от 17 апреля 1772 г. «О хранении прав гражданских» // Российское законодательство X–XX веков. В 9 т. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. М., 1986. С. 182–199.

441

Глава 21

Вотдельные периоды отечественной истории (особенно во времена царствования Екатерины II и Павла I) генерал-прокурор выступал не только как блюститель законности, но и как министр внутренних дел443. При Александре I, когда в 1802 г. было создано Министерство юстиции, генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции, а губернская прокуратура постепенно превратилась в органы юстиции на местах.

Судебная реформа 1864 г. ознаменовала поворот прокуратуры от исполнения миссии всеобщего блюстителя законности, «ока государева» к функции обвинительной власти – «обличения обвиняемых перед судом». Отцы судебной реформы ввели прокурора в уголовное судопроизводство, ликвидировали инквизиционный процесс, но вместе с ним и так называемый общий надзор, осуществлявшийся прокуратурой в дореформенный период.

Судебные уставы 1864 г. вверяли прокурорский надзор в судах оберпрокурорам, прокурорам и их товарищам (заместителям) под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. Полномочия прокуроров конкретизировались уставами уголовного и гражданского судопроизводства. По статьям 278–287 Устава уголовного судопроизводства прокуроры осуществляли надзор за деятельностью судебных следователей, могли присутствовать при производстве любых следственных действий, давать указания следователю, контролировать взятие обвиняемого под стражу, требовать дополнительного расследования. По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду. Обвинительный акт направлялся прокурором в суд. Участвуя в судебном разбирательстве, он поддерживал обвинение, выступал

всуде с обвинительной речью. После вынесения приговора он имел право на принесение апелляционного или кассационного протеста.

Втаком виде российская прокуратура просуществовала до 1917 г. После Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы. Однако уже в 1921 г. со всей остротой встал вопрос о воссоздании институтов прокурорского надзора, поскольку беззаконие в стране приняло угрожающие размеры. Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 г., когда председателем ВЦИК было подписано Положение о прокурорском надзоре444.

Таким образом, до 1864 г. российская прокуратура была учреждением надзорного типа, затем в основном осуществляла уголовное преследова-

443См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. М., 1994 ; Их же. Тайные советники империи. Российские прокуроры. XIX век. М., 1995 ; Их же. Под сенью русского орла. Российские прокуроры. Вторая половина XIX – начало XX в. М., 1996.

444Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.

442

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов…

ние, а с 1922 г. она стала выполнять функции и надзора за исполнением законов, и уголовного преследования.

Поначалу созданная прокуратура не была самостоятельным органом. В течение длительного периода времени она находилась в составе Наркомюста РСФСР, а затем, вплоть до 1933 г., – при Верховном Суде СССР,

осуществляя надзор за законностью в стране во взаимодействии с органами юстиции. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором республики.

Важным событием в истории прокуратуры стало принятие 20 июня 1933 г. постановления ЦИК и СНК СССР «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР», а 17 декабря 1933 г. – постановления, утвердившего Положение о Прокуратуре Союза ССР445. В нем были определены функции Прокуратуры СССР и порядок их осуществления, структура органов, а также отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор (наблюдение) за правильным и единообразным применением законов судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

Впериод массовых репрессий, когда деятельность правоохранительных органов была деформирована, на первый план вышли карательные учреждения (ОГПУ, НКВД, МГБ). Неблаговидная миссия обвинителей в довоенных и послевоенных тайных и «гласных» процессах существенно компрометировала прокурорскую систему в целом.

Впериод хрущевской оттепели, ознаменовавшей отказ от жесткой сталинской уголовной политики, важным шагом в развитии прокуратуры стало утверждение 28 декабря 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в

СССР446. Оно определяло задачи, полномочия прокуроров, средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона в уголовном

игражданском судопроизводстве. Были преобразованы и органы военной прокуратуры. Из Положения о военной прокуратуре, утвержденного 14 декабря 1966 г., следовало, что она входит в систему органов советской прокуратуры и подотчетна Генеральному прокурору СССР.

Принятие Конституции СССР 1977 г. обусловило необходимость подготовки закона о прокуратуре СССР, принятого 30 ноября 1979 г.447 В нем

445Собрание законов СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-6.

446Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222.

447Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.

443

Глава 21

нашли закрепление и правовую регламентацию основополагающие принципы организации и функционирования органов советской прокуратуры, главные направления их деятельности. В его развитие было принято и 4 августа 1981 г. утверждено новое Положение о военной прокуратуре.

Распад СССР, новые политико-правовые и экономические условия жизни страны существенно изменили правовое положение и роль прокуратуры. Много нового в теорию и практику прокурорского надзора внес принятый 17 января 1992 г. Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре). Однако в то время еще действовала Конституция РСФСР 1978 г., да и сам Закон о прокуратуре в определенной степени ограничил объем и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством.

Конституция РФ в ст. 129 устанавливала, что прокуратура есть единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Вместе с тем Конституция не определяет функции, полномочия прокуратуры России, относя этот и другие вопросы ее организации и деятельности к предмету регулирования специального закона.

Указанный факт стал одной из причин существования различных подходов к определению функций и полномочий, а, следовательно, и места прокуратуры в государственном механизме России. В частности, предлагалось ликвидировать надзорные функции российской прокуратуры, свести ее деятельность к поддержанию обвинения в суде в качестве одной из сторон уголовного судопроизводства. Однако эти «реформаторские» идеи не получили общественной поддержки. В условиях такой идеологической борьбы большой группой ученых и практиков была создана Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период448, которая прошла всестороннюю апробацию. На ее основе был разработан и введен в действие Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168 ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”»449, изложивший его в новой редакции.

Нормы этого закона исходили из того, что место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для

448Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период) / Ю.И. Скуратов (рук. авт. кол., отв. ред.), А.Д. Бойков, Г.В. Дашков и др. М., 1994.

449Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472. См. также: Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (с приложением вневедомственных нормативных актов). М., 1996.

444

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов…

определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности.

Наличие фундаментальных ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), олицетворяющих единую государственную власть и ее разделение, не исключает возможности существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их функционирование определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и сдерживания любой из основных ветвей власти. Актуальным в связи с этим представляется развитие сформулированной в отечественной юриспруденции концепции контрольной власти.

В российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы сдержек и противовесов. Она выявляет любые нарушения законов, от кого бы они ни исходили, принимает меры к их устранению. Одновременно своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти.

Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему сдержек и противовесов, усилить опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебная власть так или иначе применяют законы. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушения законов судьями, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной мере – судебной властью.

Из содержания Конституции РФ следовало, что прокуратура не может относиться к органам судебной или исполнительной власти. По статье 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, а ст. 77 устанавливает, что федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъекта РФ, являются федеральными органами – звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ).

Существенные изменения в организации и деятельности органов прокуратуры были связаны с выделением из ее состава следственных подразделений и их организационным объединением первоначально в составе

445

Глава 21

Следственного комитета при прокуратуре РФ450, а затем и в Следственном комитете РФ451. Соответствующие решения были мотивированы необходимостью повышения уровня организационной и процессуальной самостоятельности следствия, сосредоточенного ранее в системе органов прокуратуры, а также важностью исправления ситуации, при которой прокуратура объединяла в своем составе следственные подразделения и структуры, осуществляющие надзор за расследованием уголовных дел, что, по мнению авторов реформы, снижало объективность и принципиальность последнего.

Можно было предположить, что изъятие следственных подразделений из состава органов прокуратуры, повышение их процессуальной и организационной самостоятельности будет сопряжено с мерами по усилению прокурорского надзора за органами Следственного комитета. Но этого не произошло. Органы прокуратуры не только утратили ряд полномочий по осуществлению своей функции уголовного преследования (в частности, потеряли право на возбуждение уголовных дел), но и лишились ряда надзорных полномочий, причем не только по отношению к подразделениям Следственного комитета, но по отношению к следственным органам МВД, ФСБ, наркоконтроля. Так, в частности, прокурор лишился полномочий по процессуальному руководству расследованием преступлений, даче обязательных указаний о расследовании уголовного дела, принятии решений об отмене меры пресечения, производстве отдельных следственных действий. Резко сужен перечень постановлений следователя, которые может отменить прокурор, он не принимает решения о продлении сроков следствия и т.д. Замена внутриведомственным процессуальным контролем ряда важнейших надзорных полномочий прокурора не привела к обеспечению должного уровня законности в деятельности следственных подразделений.

Ряд изменений в конституционно-правовой статус прокуратуры был внесен Законом РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»452. Было уточнено название гла-

450См.: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87 ФЗ «О внесении изменений в Уголов- но-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

451См.: Федеральный закон от 22 декабря 2010 г. № 403 ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 15.

452Собрание законодательства РФ. 2014. № 6. Ст. 548.

446

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов…

вы 7 Конституции РФ, которая ныне именуется «Судебная власть и прокуратура». Из части 1 ст. 129 Конституции РФ была изъята формула о том, что «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Был введен новый порядок назначения на должность заместителей Генерального прокурора РФ – они отныне назначаются Советом Федерации не по представлению Генерального прокурора, а по представлению Президента РФ (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ). Изменен порядок назначения на должность и освобождения от должности прокуроров субъектов РФ, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предоставлению Генерального прокурора, согласованному с субъектами РФ. Президентом РФ назначается на должность и освобождается от должности и ряд иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров. Вполне очевидно, что поправки в Конституции РФ, затрагивающие институт прокуратуры, существенным образом усилили влияние главы государства на формирование и функционирование системы органов прокуратуры.

§ 2. Система органов прокуратуры Российской Федерации и организационные основы ее построения

Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории страны законов, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, возложенные на нее федеральными законами.

Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации (высшее звено), прокуратуры республик в ее составе, прокуратуры краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, автономной области, автономных округов, городов и районов, специализированные звенья прокурорской системы, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.

447

Глава 21

Образование, реорганизация и ликвидация органов и организаций прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляется Генеральным прокурором РФ. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему, не допускаются.

Воснове построения системы прокурорских органов лежит террито- риально-государственное и административное устройство России, установленное Конституцией РФ. Система территориальных прокуратур адекватна федеративному устройству России, то есть в каждом субъекте РФ имеется своя прокуратура.

Впрокуратурах субъектов РФ действуют сообразно административ- но-территориальному делению прокуратуры городов и районов, которые непосредственно подчиняются соответственно прокурорам республик, краев, областей, автономной области, автономных округов. Для более действенного и оперативного прокурорского надзора, приближения прокурорских органов к населению в городах – столицах республик, в краевых

иобластных центрах образуются прокуратуры городов с подчинением им районных прокуратур. В ряде случаев наименования прокуратур отражают особенности территориального деления некоторых субъектов РФ. Так, в Республике Саха (Якутия) имеются прокуратуры улусов, в Республике Тыва – прокуратуры кожуунов, а не районов.

Вотдельных городах отсутствует районное деление и образованы административные округа. В соответствии с этим создаются прокуратуры административных округов, которым придается статус прокуратур городских районов. В большинстве субъектов РФ имеются только прокуратуры городов и районов. Однако в отдельных из них образованы межрайонные прокуратуры, которые осуществляют надзор на территории нескольких районов.

Специфична организация органов прокуратуры в Москве, где согласно Уставу города Москвы созданы муниципальные районы и административные округа. С учетом этого в столице действуют межрайонные прокуратуры, обеспечивающие надзор на территории ряда муниципальных районов,

ипрокуратуры административных округов, имеющие статус прокуратур городов с районным делением. Прокуроры административных округов осуществляют руководство межрайонными прокурорами и непосредственно надзирают за исполнением законов на подведомственной им территории. Все эти прокуроры подчинены прокурору города Москвы.

К числу специализированных прокуратур относятся военные, транспортные, природоохранные прокуратуры, прокуратуры по надзору за

448

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов…

соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний, а также прокуратуры, осуществляющие надзор в закрытых административно-террито- риальных образованиях и на режимных объектах.

Военные прокуратуры возглавляет Главная военная прокуратура, которая на правах структурного подразделения входит в Генеральную прокуратуру РФ. Главный военный прокурор является заместителем Генерального прокурора РФ. Структуру военной прокуратуры составляют прокуратуры военных округов и флотов, приравненные по своему статусу к прокуратурам субъектов РФ. Сюда же включены прокуратуры гарнизонов, объединений и соединений, имеющие статус прокуратур городов и районов.

Всистеме транспортных прокуратур в последнее время произошли существенные изменения. Окружные прокуратуры на транспорте были ликвидированы в 2001 г. как «неэффективное звено в структуре спецпрокуратур». Однако в 2007 г. Генеральный прокурор РФ издал приказ о создании

с1 июля 2007 г. пяти окружных транспортных прокуратур – в Нижнем Новгороде, Екатеринбурге, Иркутске, Новосибирске и Хабаровске. Ранее были созданы аналогичные прокуратуры в Москве, Санкт-Петербурге и Ростове-на-Дону.

К их компетенции отнесено осуществление на территории ряда субъектов РФ, входящих в состав федеральных округов, надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта, в таможенной сфере территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов РФ и местного самоуправления, органами внутренних дел на транспорте и таможенными органами, коммерческими и некоммерческими организациями, их должностными лицами, органами управления и руководителями.

Прокуратуры закрытых административно-территориальных образований осуществляют надзор за исполнением законов в закрытых адми- нистративно-территориальных образованиях, на особо важных режимных объектах и в воинских формированиях ряда министерств и ведомств. Перечень особо важных режимных объектов определяется Правительством РФ.

Внастоящее время практически во всех субъектах РФ образованы межрайонные природоохранные прокуратуры со статусом районных, подчиненные прокурорам республик, краев, областей, автономных округов. Природоохранные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды, экологических прав граждан, природоохранными органами, предприятиями, учрежде-

449

15  Коллектив авторов

Глава 21

ниями, организациями, их должностными лицами, общественными объединениями.

Вцелях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, функционируют прокуратуры по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний. Они имеют статус районных прокуратур и подчиняются прокурорам субъектов РФ. На прокуроров по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях возложены обязанности по осуществлению надзора за исполнением законов и соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в исправительных учреждениях.

Структура органов прокуратуры следующая.

Генеральная прокуратура РФ возглавляется Генеральным прокурором, который имеет первого заместителя и 14 заместителей (включая заместителей, работающих в федеральных округах Российской Федерации, где созданы соответствующие управления Генеральной прокуратуры).

ВГенеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором.

Генеральный прокурор РФ имеет советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений, а также помощников и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Помощников по особым поручениям со статусом заместителей начальников управлений имеют и его заместители.

Вструктуру центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ входят главная военная прокуратура, главные управления, управления (главное организационно-инспекторское управление, главное управление кадров, главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства и ряд других), отделы на правах управлений (первый отдел, отдел реабилитации жертв политических репрессий и др.), отделы в составе управлений (отдел по делам несовершеннолетних и молодежи).

ВГенеральной прокуратуре действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов организации и деятельности органов прокуратуры.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению Президента РФ, сроком на пять лет. Если предложенная Президентом кандидатура на должность Ге-

450