516

бернии, поставили под контроль в первую очередь именно этот вопрос.

Земство в рамках своей экономической политики вынуждено было решать и всё более обостряющуюся проблему безработицы. Земства и города могли предложить целый спектр различных видов занятости. Одновременно они поднимали производительную мощь страны. К таким мероприятиям относились работы по сооружению шоссейных дорог, лесопереработке, осушению болот и орошению полей и т.д.

Министерство труда в июне 1917 г. обращается с просьбой к органам местного самоуправления принять меры к организации бирж труда185. Городское и земское самоуправление принимает на себя и эти функции.

В крайне тяжёлых условиях земство продолжает решать важные вопросы экономического развития территории. Одним из них стало развитие транспортной сети Пермской губернии. До революции вся тяжесть финансовой ответственности по ремонту дорог ложилась на местное население в качестве натуральной повинности. Правительство брало на себя ремонт лишь крупных транспортных узлов, требующих больших затрат. Мелкий ремонт было предписано осуществлять отдельным селениям. В результате транспортная сеть находилась в крайне плачевном состоянии. Отсутствие нормальных дорог сильно сдерживало экономическое развитие губернии. В связи с этим при губернских и уездных земствах были созданы специальные отделы. Они занялись работой по развитию транспортной сети. Например, Чердынской управой была разработана смета и чертежи грунтовой дороги Гайны – Усть-Чикурья186. А в Кунгуре на содержание и ре-

185ГАПК. Ф. 35. Оп. 1. Д. 380. Л. 1об.

186Народная свобода. 1917. 22 сентября. С. 4.

71

монт Сибирского и других трактов уезда было затрачено 42 455 руб. 81 коп.187.

Важной составляющей финансово-экономической деятельности земства и городского самоуправления были пенсионные кассы. В течение службы с работников органов местного самоуправления удерживались взносы в эти кассы. По увольнению из этих средств формировалась пенсия. Сами взносы составляли относительно небольшие суммы. Как правило, они исчислялись от годового дохода и составляли 0,5 % от него в месяц. Так, при увольнении со службы в мае 1917 г. конторщик кунгурской уездной управы И.И. Телёночков указал, что при годовом окладе 516 руб. за два месяца он выплачивал 5 руб. 16 коп. взносов188. Писец той же управы Н.М. Изместев сообщал, что его годовой доход был 240 руб., и взнос за месяц составлял 1 руб. 20 коп.189. Таким образом, сумма взноса составляла 6 % годовых.

В декабре 1917 г. большевики начали активно вмешиваться в экономическую деятельность земства. 14 декабря была принята резолюция, согласно которой состоялся переход продовольственного дела к Совету народных комиссаров, а на местах – в ведение организаций «чисто демократических» – Советов190. При этом утверждалось, что продовольственный вопрос – лишь экономический, стоящий вне политики. Так, большевики не стали упразднять Губернскую продовольственную управу, с её налаженной системой работы, а лишь ввели туда шесть человек с мандатами Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

С этого времени представители земства и городского

187КГА. Ф. 588. Оп. 1. Д. 375. Л. 1.

188КГА. Ф. 588. Оп. 1. Д. 519. Л. 2об.

189КГА. Ф. 588. Оп. 1. Д. 483. Л. 1об.

190ПермГАСПИ. Ф. 90. Оп. 4. Д. 822. Л. 75.

72

самоуправления постепенно отодвигались от решения экономических вопросов в Пермской губернии. В Пермскую губернскую земскую управу 12 марта 1918 г. поступила телеграмма от Соликамской уездной управы, в которой указывалось, что доклады экономической технической комиссии о таксах на трёхлетие с 1918 г. не были рассмотрены Уездным земским собранием, прервавшим свою работу 4 февраля (старого стиля) «ввиду создавшихся невозможных условий для продолжения таковых в связи с введением в то время в г. Соликамске военного положения»191.

Большевики с приходом к власти сразу же попытались установить контроль над финансовой сферой. На местах это вылилось в захват всех финансовых учреждений. В Кунгуре в ноябре 1917 г. военно-революционный комитет под угрозой ареста потребовал выдачи денежных средств из кассы мелкого кредита. Правление кассы вынуждено было выдать требуемую сумму. Конфликт был рассмотрен на 39-м чрезвычайном заседании гласных Кунгурского уездного земства. В ходе прений прийти к единому мнению так и не удалось. Призвать к ответственности ВРК Кунгура гласные тоже не смогли. Представитель комитета Попков заявил, что средства «были изъяты для народа и используются для народа, и требовать их назад бессмысленно, т.к. возвращать в кассу нечего»192. Так постепенно управление переходило от органов местного самоуправления к советской власти.

Таким образом, с весны 1917 г. и до весны 1918 г., когда власть в Пермской губернии окончательно перешла большевикам, органы местного самоуправления, взяв на себя задачу по экономическому развитию губернии, столкнулись со зна-

191ГАПК Ф. 44. Оп.1. Д. 29. Л. 10.

192КГА Ф. 588. Оп. 1. Д. 379. Л. 9-13.

73

чительными проблемами. Острее всего стоял вопрос о дефиците бюджета, как земского (на всех уровнях), так и городского. Гласные органов местного самоуправления искали разные пути выхода из создавшегося положения. Наиболее простым способом были займы у государства и населения. Однако это решало проблему временно, а в будущем приводило только к ухудшению общей финансовой ситуации в губернии.

В рамках экономической деятельности остро стоял и продовольственный вопрос. Необходимо было обеспечивать поставки в армию. Несмотря на финансовые проблемы, земство и городское самоуправление смогли организовать снабжение жителей губернии продуктами. Были сделаны прогнозы на следующий 1918 г. Однако реализовать их уже не удалось, так как резко изменилась общая политическая обстановка в стране. Приход к власти большевиков свёл на нет все усилия гласных земства и городского самоуправления.

Напрямую с финансово-экономической деятельностью органов местного самоуправления была связана социальная работа. Вообще, изначально земство были созданы для этого. Агрономия, ветеринария, противопожарная безопасность, благоустройство относились к традиционным видам деятельности земского и городского самоуправления.

2.2. Традиционная работа земства в сфере местного хозяйства в новых условиях

С первых дней существования органов местного самоуправления в Российской империи одной из задач, которую перед ними поставило правительство, была организация помощи гражданам по насущным вопросам. Сюда входило создание развитой системы здравоохранения, агрономия, ветеринария и т.д.

74

Вопросы медицинского обслуживания населения были приоритетными для земского и городского самоуправления, что подтверждается большими статьями расходов в бюджете земства. В результате был накоплен значительный опыт в организации медицинского обслуживания, который с успехом был использован сначала Временным правительством, а затем и большевиками.

В конце XIX в. Медицина попала в сферу внимания органов местного самоуправления. В их ведение и была отдана организация лечебного дела на местах. Причем долгое время для них это не было обязательным. Только с 1890 г. органы местного самоуправления повсеместно взяли на себя функцию организации здравоохранения на подконтрольных им территориях.

Работа земства по созданию системы профессионального медицинского обслуживания населения к началу революции еще не была завершена. Если в крупных городах в целом благодаря интенсивной деятельности городского самоуправления удалось привить положительное отношение к системе здравоохранения, обучить элементарным санитарногигиеническим нормам, то в сельской местности ситуация была хуже. Здесь население иногда с недоверием относилось к врачам, а обращаться старались к различным лекарям и знахарям. Даже деятельность знаменитых земских врачей в провинции не могла коренным образом изменить ситуацию.

Несмотря на трудности, можно отметить определённые достижения органов местного самоуправления ещё в имперской России. Прежде всего, это касается организации медицинского образования. Земское и городское самоуправление поставило для себя первостепенную задачу подготовки квалифицированных медицинских кадров. Однако в дореволю-

75

ционный период покрыть всю страну сетью учреждений высшего медицинского образования так и не удалось. Медицинских факультетов явно не хватало. К началу Первой мировой войны в стране функционировало всего 17 таких образовательных учреждений с ежегодным выпуском всего 1500 специалистов193. Для страны этого было явно мало.

Чтобы исправить ситуацию, при деятельном участии земского самоуправления в стране специально создавались медицинские факультеты. Примечательно, что в Перми при открытии в 1916 г. отделения Петроградского университета (с 1917 г. самостоятельного университета) было открыто медицинское отделение на физико-математическом факультете.

Помимо открытия высших медицинских учебных заведений гласные органов местного самоуправления организовывали среди действующих врачей курсы по повышению квалификации. Поддерживая стремление выпускников гимназий и училищ к дальнейшему получению образования, земство иногда специально направляли их в университеты, даже в другие губернии. Налаженная система взаимодействия земского и городского самоуправления позволяла каждые 5 лет отправлять врачей на курсы повышения квалификации.

Ещё одной проблемой высшего медицинского образования до революции была общая направленность подготовки. Не было ни одного учреждения, которое бы готовило узких специалистов. Существовали лишь курсы для зубоврачебных специалистов. Отсутствие других врачей узкой специализации значительно снижало потенциал российской системы

193 Кузьмин В.Ю. История земской медицины и влияние и влияние на неё государства и общественности (1864 – февраль 1917 гг.): автореф. … д-ра истор. наук.

Самара, 2005. С. 23.

76

здравоохранения. Для Пермской губернии, удалённой от основных центров страны – Москвы и Санкт-Петербурга (Петрограда), эта проблема стояла особенно остро. Даже большое количество выпускников Казанского университета не могло полностью снять кадровый вопрос. Земцы решали эту проблему в основном за счёт направления на практику провинциальных врачей в столичные больницы.

Отдельным направлением работы для гласных органов местного самоуправления была подготовка среднего и низшего звена медицинских учреждений. Для младшего медицинского персонала открывались специальные фельдшерские школы, акушерские школы и т.д. Впервые в России они были открыты в 1887 г., а Пермская городская управа ходатайствовала об открытии первой фельдшерской школы в 1892 г.194. Городское самоуправление столкнулось тогда с негативным отношением к этой идее в МВД, нежеланием властей пойти навстречу, затягиванием дела. Бюрократическая волокита протянулось около года, после чего в Перми всё же удалось открыть первую фельдшерскую школу.

И всё же общая ситуация в сфере здравоохранения оставляла желать лучшего. По подсчётам В.Ю. Кузьмина, в начале ХХ века один врач приходился на 62 307 человек195. Такая низкая обеспеченность медицинскими специалистами объяснялась не только препятствиями со стороны властей, но и строгим отбором, который органы местного самоуправления устраивали для кандидатов на вакантные должности врачей. Во время службы специалистов регулярно проверяли. В Екатеринбурге земская управа вела строгий учёт медицин-

194Кузьмин В.Ю. Власть, общество и земская медицина (1864–1917 гг.). Самара, 2003. С. 168.

195Там же. С. 169.

77

ского персонала196. При приёме на работу обязательно проверялись все сведения об образовании, опыте работы, рекомендации с места предыдущей службы. По сведениям статистического отдела, большинство врачей в 1917 г. в Пермской губернии были переведены с фронта в тыл по различным причинам197.

При таком пристальном внимании к профессиональным заслугам врачей земство практически не занимались их бытом. Врачи часто жаловались на плохие жилищные условия. Часто квартиры были прямо в больнице. Даже хорошее финансирование и относительно высокая оплата труда не могли компенсировать эти неудобства.

До революции 1917 г. органы земского и городского самоуправления видели свою цель не только в профессиональном совершенствовании институтов здравоохранения, но и в общественном развитии. Поэтому ещё на стадии обучения собственно медицинских специалистов гласные земского и городского самоуправления привлекали обучающихся к общественной деятельности. Для действующих специалистов с этой целью земства организовывали регулярные съезды земских врачей198. В результате возникали противоречия между органами центральной власти, которые были против вовлечения работников в общественную деятельность, и местным самоуправлением.

Несмотря на многочисленные трудности, которые испытывало местное самоуправление, ещё до революции в крупных городах Пермской губернии удалось наладить функционирование системы здравоохранения. В Перми рабо-

196ГАСО. Ф. 18. Оп. 1. Д. 339. Л. 2.

197ГАСО. Ф. 18. Оп. 1. Д. 339. Л. 7–14.

198Кузьмин В.Ю. Власть, общество и земская медицина (1864–1917 гг.). Самара, 2003. С. 86–87.

78

тало несколько крупных больниц. В фотофонде Государственного архива Пермского края сохранилась фотография Александровской больницы губернского земства199. Земские больницы были в уездных городах и даже в отдельных сёлах. Сохранилась фотография больницы, которая функционировала в селе Ильинское200. Однако в целом в сельской местности ситуация была тяжёлой. На огромные территории, особенно удалённые от Перми, приходился один врач, а ближайшая больница могла находиться в сотне вёрст от населённого пункта.

Важным направлением земской деятельности в области здравоохранения была борьба с эпидемиями. Инициатива шла, как правило, от земских врачей. Однако органы самоуправления до революции так и не смогли реализовать эту инициативу в форме единой системы профилактических мероприятий. Особенно это касалось восточных губерний, в том числе и Пермской201. Лишь перед Первой мировой войной начинаются подвижки в этом направлении. Создаётся санитарные бюро и бактериологические лаборатории. В Перми в 1912 г. был разработан и реализован проект земскогородской заразной больницы, при ней был сделан ледник, лаборатория и дезинфекционная камера202. Кроме того, в городе действовал Бактериологический институт губернского земства203.

Важнейшей задачей становится расширение врачебной сети. Эту проблему должно было решить уездное земство.

199ГАПК. ФФ. Оп. 61н_а. Д. 1099.

200ГАПК. ФФ. Оп. 60н. Д. 075.

201Кузьмин В.Ю. Власть, общество и земская медицина (1864–1917 гг.). Самара, 2003. С. 185.

202ГАПК. Ф. 716. Оп. 1. Д. 0615. Л. 1–2; ГАПК. Ф. 716. Оп. 1. Д. 0617. Л. 1.

203ГАПК. ФФ. Оп. 38н_а. Д. 017.

79

Так, в Кунгуре уездное земство постановило расширить врачебную сеть. Для этого радиус работы врачей был сокращён с существовавших до этого 20 вёрст (в реальности иногда участки доходили и до 100 вёрст) до 10 вёрст204, были изменены границы участков. Фельдшерские пункты предполагалось иметь в каждом селе. Городское самоуправление Кунгура также поставило задачу подключения водопровода к городской больнице, установки фильтров на водокачке и устройства артезианского колодца. При каждой аптеке должны были действовать участковые лечебницы205.

Вмае 1917 г. в Екатеринбурге прошёл съезд среднего медицинского персонала206. Помимо решения о расширении сети врачебных участков на съезде было утверждено положение о повышении образовательного уровня медиков. Для этого предполагалось направлять сотрудников в командировки не менее одного раза в три года. Было решено организовывать курсы повышения квалификации на местах.

Введении органов самоуправления находились и аптеки (в то же время существовали и частные, но с конца 1917 г. состоялся их переход в ведение муниципалитета207). Городская управа ведала закупками лекарств, приёмом сотрудников на работу в аптеки и т.д. Осуществлялась связь между аптеками и лабораторией неорганической химии Пермского университета. По всем вопросам в обязательном порядке велась строгая документация208. В июне 1917 г. Пермской думой была оказана материальная и организационная помощь в

204КГА. Ф. 588. Оп. 1. Д. 380. Л. 6об.

205КГА. Ф. 588. Оп. 1. Д. 377. Л. 61–62.

206ГАСО. Ф. 18. Оп. 1. Д. 338. Л. 44.

207ГАПК. Ф. 35. Оп. 1. Д. 382. Л. 43.

208ГАПК. Ф. 35. Оп. 1. Д. 382. Л. 1–9об., 16–20.

80