Учебные пособия по ОРГ / book_191_Moscow_2023-text

Для значительной части политиков современной России вопрос изменения текста Конституции представляется удобным средством позиционирования собственной политической стратегии. Поэтому сами возможности дальнейшей эволюции Основного закона должны рассматриваться комплексно, с учетом изменений, происходящих в социальной и экономической жизни российского общества, его социальнопсихологическогосостояния.Однойизострыхпроблемэволюциироссийской Конституции является отсутствие Федерального конституционного закона «О Конституционном собрании», который должен закрепить правовой режим разработки и принятия нового текста Конституции. Это обстоятельство задает определенный контекст ситуации, связанный с возможностями тех или иных политических сил представлять собственные конституционные проекты и продвигать их как некоторый ресурс политической борьбы и одновременно собственную стратегию политического развития российской государственности. Изменения, даже будучи весьма желательными в части статей Конституции, могут спровоцировать выход отдельных политических сил на требования о радикальном пересмотре основ конституционного строя, ревизии сложившейся модели государственной власти. Поэтому можно представить для наглядности классификацию правоведов-ученых и практиков конституционалистов, которые выступают с различных позиций в отношении ревизии конституционного текста («идеалисты-романтики», «прагматики» и «циники»).

«Идеалисты-романтики»— те,ктосчитает,чтороссийскаяКонституция является если не идеальным, то оптимальным для своего времени и условий создания документом. Они призывают ограничить произвольное вмешательство в конституционный текст и дать возможность развиваться политической системе в тех институциональных рамках, которые фиксированы Конституцией. Их аргументация о приемлемости некоторых несовершенств российской демократии обычно связана с малым ее «возрастом», необходимостью становления полноценного правового

441

государства и сильного гражданского общества, «подлинного» разделения властей и ответственного представительного правления.

«Прагматики»указываютнанеобходимостьменятьКонституцию,когда возникает необходимость коррекции «правил игры», без которой дальнейшее развитие политической системы страны будет затруднено. «Прагматики» не видят, в отличие от «романтиков», ценности в такой конституционной стабильности, которая будет связана с сохранением имеющихся недостатков Конституции, ее разрывов с имеющейся правовой и политической практикой.

Конституционными «циниками» можно обозначить тех, кто видит в самой возможности правки Конституции большие политические перспективы для себя и своих политических стратегий. Их подход — использовать максимум от самого процесса правки Основного закона, продвижение собственных политических программ, которые в нынешних условиях не получают большой общественной поддержки или просто не могут быть реализованы.

Период почти тридцатилетнего существования Конституции РФ (1993– 2023) можно охарактеризовать как последовательную смену нескольких этапов. В основу этой периодизации можно положить внесение изменений в текст Основного закона. В период 1993–1996 гг. таковых изменений практически не происходило. В 1996–2005 гг. вносились поправки, закрепившие изменения наименований отдельных субъектов Российской Федерации. В 2008–2009 гг. состоялось увеличение сроков полномочий главы государства — Президента (до 6 лет) и Государственной Думы (до 5 лет). Тогда же в Конституцию было внесено требование ежегодного отчета Правительства перед Государственной Думой. В 2013 г. были инициированы изменения, связанные с объединением Верховного и Высшего арбитражного судов, порядком назначения прокуроров субъектов Российской Федерации. В 2014г.всоставРоссийскойФедерациибыливключеныдвановыхсубъекта — Республика Крым и город федерального значения Севастополь.

442

ПоследующиеизмененияКонституцииРоссии,связанныесвнесениемв нее поправок, будут рассмотрены отдельно в дальнейшем. Данные изменение существенно укрепили государственность в нашей стране и полнее отразили значимый социальный запрос на расширение гарантий защиты прав и свобод граждан.

Вопросы для самостоятельной работы:

1.Какую форму правления закрепляет Конституция Российской Федерации? В чем ее особенности?

2.Конституционный статус главы государства – Президента России: основные полномочия и механизм ответственности.

3.Формирование палат Федерального Собрания России (Государственной Думы и Совета Федерации): особенности процедуры?

4.Исполнительная власть в России: организация и полномочия Правительства России.

5.Особенности конституционного устройства судебной власти в Российской Федерации.

Рекомендованная литература:

Авакьян С. А.КонституцияРоссии.История.Эволюция.Современность. М., 2000.

Автономов А. С.ЦенностиКонституции//Государствоиправо.2009. № 3. С. 5–11.

Аничкин Е. С. Политическое влияние как фактор развития Конституции Российской Федерации // Право и политика. 2012. № 5 (149). С. 867–874.

Бахарев А.А., Кузнецов И. И. Взаимодействие президента, парламента и правительства в полупрезидентских системах: сравнительный анализ опыта России, Украины и Турции // Политическая наука. 2019. № 4. С. 105–126.

Безруков А. В. Конституция РФ и современная модернизация федеративного законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 24–26.

Берлявский Л. Г. Конституция в системе государственного права переходного периода // Государство и право. 2013. № 1. С. 109–112.

443

Борисов Н. А. Президентство на постсоветском пространстве. Процессы генезиса и трансформаций. М., 2018.

Бутусова Н. В. О модернизации российской Конституции (цели, задачи, пути осуществления) // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 5–11.

Виноградова Е. В., Данилевская И. Л. Поправки 2020 года в Конституцию Российской Федерации. Конституционный контроль ex ante как институт отечественного и зарубежного конституционализма // Государство и право. 2020. № 5. С. 7–18.

Гаджиев Г. А. Официальное толкование Конституции: сочетание онтологического и эпистемологического подходов // Известия вузов. Правоведение. 2012. № 1. С. 130–154.

Дмитриев Ю. А. Юбилею Конституции Российской Федерации 1993 года посвящается // Современное право. 2013. № 1. С. 4–6.

Зазнаев О. И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2006.

Захаров А. Конституция постмодерна // Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре. 2008. № 5 (сент.-окт.). С. 25–26.

Кондрашев А. А. Суперпрезидентская республика в России: миф или реальность?//ВестникУниверситетаимениО.Е.Кутафина(МГЮА).2018.№ 6. С. 34–42.

Краснов М. А. Постсоветские государства: есть ли зависимость политического режима от конституционного дизайна? // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 2 (99). С. 29–45.

Краснов М. А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий (опыт сравнительно-правового анализа) // Государство и право. 2003. № 10.

Кузнецов И. И. Новые институты в системе государственной власти РФ: тенденции и противоречия развития // Известия Саратовского университета. Новая серия. Социология, политология. 2009. Т. 9. № 1. С. 86–92.

Кузнецов И. И. Политические механизмы разделения властей в современной России. Саратов. Издательство Саратовского университета, 2010.

Кузнецов И. И. Контрольные полномочия российского парламента: политические возможности и ограничения // Вестник Московского университета. 2011. Серия 12: Политические науки. № 2. С. 68–90.

Кузнецов И. И. Эволюция разделения властей в современной России: роль конституционных поправок // Личность. Общество. Государство: проблемы развития и взаимодействия. К 115-й годовщине рождения российского парламентаризма. XXXVII Адлерские чтения. Сборник статей Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. 22–26 октября 2021 г. Сочи. 2021. С. 198–210.

Литвинова С.ОценкаКонституции РоссийскойФедерации1993г.через категорию «стабильность» // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 13–15.

444

Мартынюк Р. С. Президентская республика: особенности форм правления и логика организации государственной власти // Евразийская адвокатура. 2015. № 4 (17).

Марченко М. Н. Методологические аспекты познания российских Конституций 1978 и 1993 гг.: сравнительный анализ // Государство и право. 2008. № 12. С. 15–23.

МедушевскийА.Н.Конституциякаксимволиинструментконсолидации гражданского общества // Общественные науки и современность. 2013. № 3. С. 44–56.

Мещеряков А. Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 19–22.

О'Доннел Г. Делегативная демократия //Journal of Democracy. 1994. Vol. 5. № 1. P. 55. / Пер. с англ. Век ХХ и мир, 1994.

Орлов А. Г. «Суперпрезидентская» республика латиноамериканского типа // Современное буржуазное право. М., 1987. Т. 2.

Плискевич Н. М. Какая Конституция нужна России? «Круглый стол» ученых // Общественные науки и современность. 2013. № 1. С. 55–76.

Попов Е.А. Конституция России как ценностно-смысловая система / Е. А. Попов // Вопросы культурологии. 2012. № 4 (апр.). С. 71–76.

Пушкарев С. В. Нетипичные формы республик с президентской системой правления // Современное право. 2012. № 7.

Румянцев О. Г. Конституционная реформа – 2020 в Российской Федерации: пристрастная оценка // Конституционный вестник. 2020. № 5 (23).

Худолей К. М. Закрепление суперпрезидентской республики в Конституции Российской Федерации // Актуальные теоретические и практические вопросы развития юридической науки: общегосударственный и региональный аспекты. 2015. № 1.

Чернобель Г. Т. Конституция и ее конкретизация // Журнал российского права. 2013. № 3. С. 50–62.

Шахрай С. М. Конституция – это желаемый образ будущего // Закон. 2009. № 2. С. 248–256.

Шейнис В. Л. Конституция 1993 года и российская политическая система (15 лет российской Конституции) // Отечественная история. 2008. № 6. С. 3–28.

Штыков П. Классическая типология систем правления и недемократический президенциализм: опыт Евразии // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 4 (125). С. 108–130.

Эбзеев Б. С. Конституция Российской Федерации: прямое действие и условия реализации // Государство и право. 2008. № 7. С. 5–14.

445

Глава 15 Политическая система России на современном этапе

(И. И. Кузнецов)

Российская политическая система после конституционных поправок 2020 г.

Политическая система России по Конституции 1993 г. — смешанная полупрезидентская республика. Ее функционирование на протяжении почти тридцати лет продемонстрировало многие особенности такой организации власти при разных лидерах, занимавших пост главы государства.

Новый этап внесения изменений в Конституцию России, начавшийся с январского 2020 г. обращения Президента России к Федеральному Собранию, стал самым масштабным по объему поправок, глубине их влияния на всю политическую систему и уровню общественно-политического резонанса до и после их принятия. Текст Конституции увеличился на треть, поправки затронули значительное количество статей, в том числе тех, которые фиксируютполномочияПрезидента,ГосударственнойДумы,Правительстваи других органов государственной власти. Если вначале планировалось поправить 22 статьи, то ко второму чтению их количество возросло до 40 и появилось еще пять новых.

Если обратиться непосредственно к сущности поправок, затронувших полномочия главы государства, палат парламента, правительства и Госсовета, то стоит отметить определенное движение вперед. Конечно, ревизии системы власти (смешанной полупрезидентской республики) в этом не просматривается, хотя некоторые критики указывают именно на такой вероятный сценарий в недалеком будущем. Удалось сделать несколько важных шагов вперед в уточнении кадровых полномочий и процедур, обеспечивающих взаимодействие ветвей государственной власти.

Стоит отметить появление у Государственной Думы полномочий утверждать по представлению премьер-министра кандидатуры заместителей

446

Председателя Правительства и так называемых гражданских федеральных министров (ст. 103, ч. 1, п. «а 1»), а также полномочие Совета Федерации проводить консультации по предложенным Президентом кандидатурам руководителей блока силовых министерств, а также министра иностранных дел. Это может улучшить взаимодействие и координацию в этом важном звене государственной власти,повысить ответственностьназначаемых лиц (хотябы тем,чтоимпридетсяссамогоначалабытьвцентревниманияпарламентариев, понимать важность политической позиции представительной власти в данном вопросе).

Несмотря на имеющийся опыт применения парламентских расследований (на основе соответствующего закона)47, постоянно звучала критика имеющейся ограниченной практики и предложения о расширении возможностей парламентского контроля. Появилась соответствующая статья 103.1: «Совет Федерации, Государственная Дума вправе осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц».

Еще одним позитивным итогом внесения поправок можно считать появление конституционной нормы о заслушивании Государственной Думой ежегодныхотчетовЦентральногобанка(ст.103,п.«г1»).Учитывая,что здесь ещенемаловопросовоформатетакихотчетовивозможныхдействияхнижней палаты в результате их принятия, выскажем осторожный оптимизм — курс верный, но требует более детальной реализации данной процедуры (дабы не было соблазнов оценивать ее как формальность).

Как определенноедостижение стоит признать появление в Конституции упоминания о Государственном Совете: среди полномочий Президента России теперь имеется и такое: «Формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного

47 Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

447

функционированияивзаимодействияоргановпубличнойвласти,определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерациииприоритетных направлений социально-экономическогоразвития государства; статус Государственного Совета Российской Федерации определяется федеральным законом» (ст. 83, п. «е 5»). С момента своего возникновения в современной России данный институт, его реальные политические возможности, правовой статус вызывали серьезные вопросы.

Некоторые исследователи видели в появлении Госсовета некоторые уступкисостороныглавыгосударства,которыйтогдаинициировализменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (губернаторы больше не могли входить в состав верхней палаты парламента). Другие указывали на попытку исторического ремейка института начала XIX в., когда создание Государственного Совета по плану М. М. Сперанского предваряло постепенное формирование полноценных представительных органов и переход к конституционному правлению. Но основной проблемой оставался разрыв между уровнем представительства (главы регионов — влиятельные политики) и отсутствием четкого набора полномочий и ответственности данной структуры. Теперь Госсовет получил конституционную «прописку» и встроен в единую систему органов государственной власти. Можно согласиться с мнением известного специалиста О. Г. Румянцева: «Потенциально Государственный Совет может играть достаточно позитивную роль как конституционный механизм обеспечения согласованного взаимодействия между государственными органами. Как инструмент коллегиальной помощи главе государства в выполнении им гигантского объема полномочий, непосильных для одного лица. Этот орган также способен справиться с предотвращением внутренних конфликтов в высших эшелонах власти». Но в то же время отметим, что в ст. 11, п. 1, где упомянуты основные институты государственной власти, поправку не вносили (глава 1). А это означает, что важная политическая роль

448

Госсовета все-таки связана с тем, что его формирует Президент и он же в нем председательствует.

Некоторые изменения в российской модели разделения властей после поправок 2020 г. только в будущем смогут показать тенденции эволюции системывласти.Так,например,поправка2014г.опредставителяхПрезидента в составе Совета Федерации (не более 10% от числа членов данной палаты — представителей регионов) трансформировалась в новое число — «не более» 30 человек (из них — не более семи человек могут быть назначены пожизненно, ст. 95, п. 2, пп. «в»). Можно предположить, что таким образом значительно увеличено количество тех сенаторов, которые будут назначены Президентом и, скорее всего, будут полностью лояльны его политической линии. Возможно, той же цели служит новое наименование статуса этих лиц

— «сенаторы». Соответственно, практически гарантируется контроль за прохождением через Совет Федерации законов (вкупе с появлением нормы о «предварительном конституционном нормоконтроле» выглядит даже избыточным), а также становится практически невозможной реализация процедуры импичмента Президента. Кроме того, теперь возможное преодоление вето главы государства на законопроект, поддержанный Государственной Думой и Советом Федерации, также выглядит весьма условным. Если даже предположить такую вероятность (что в условиях контролируемой нижней палаты и лояльной верхней практически нереально), то у Президента теперь есть новый инструмент — обращение в Конституционный Суд с запросом о соответствии конституции принятого парламентом законопроекта. То есть введен институт предварительного конституционного нормоконтроля, призванный усилить влияние КонституционногоСудавзаконотворческомпроцессе,обеспечитьстабильное функционирование всей правовой системы и повысить соответствие корпуса правовых актов Конституции России (Е. В. Виноградова, И. Л. Данилевская). Однако, на наш взгляд, реализация этой поправки в будущем вызовет немало вопросов.

449

Если оценивать совокупность поправок в Конституцию, которая затронула статьи, посвященные конкретной реализации системы власти, полномочиям органов государственной власти, то нетрудно заметить, что существенного приращения возможностей палат парламента не произошло. А вот полномочия главы государства заметно расширены.

Уточнение полномочий главы государства на уровне поправок к главе 4 Конституции привело к их фактическому расширению. Отметим только некоторые. Теперь глава государства может освободить Председателя Правительства от должности без согласования этого шага и без привязки к отставке Правительства в целом. На практике такое происходило и ранее, но сейчас эта возможность прямо предусмотрена.

В ст. 83, п. «б» появилось дополнение: «Осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации», что наряду с имевшейся фразой «вправе председательствовать на заседаниях ПравительстваРоссийскойФедерации»существеннорасширяетвозможности. При этом глава государства не несет политической ответственности за деятельность кабинета. Прямое подчинение «силового блока» Правительства Президенту влечет за собой сосуществование двух типов министров — согласуемые и утверждаемые, что может привести к сосуществованию двух кабинетов: одного — «силового», подчиняющегося Президенту, второго — подчиняющегося Председателю Правительства. В новой версии Конституции Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности не только судей, но и председателей и заместителей председателей высших судов, назначает судей федеральных судов, их руководство, а также вносит в Совет Федерации представления о прекращении полномочий судей высших, кассационных и апелляционных судов. Налицо значительное приращение возможностей Президента, повышение зависимости судей от него.

Полномочие назначения Генерального прокурора РФ, его заместителей и прокуроровсубъектовРФпо согласовании с Советом Федерации дополнено

450