Учебные пособия по ОРГ / book_191_Moscow_2023-text
.pdfЭбзеев Б. С. Конституция Российской Федерации: прямое действие и условия реализации // Государство и право. 2008. № 7. С. 5–14.
Мультимедийные материалы:
«Конституционная практика». Фильм С. Брилева. ВГТРК. http://russia.tv/brand/show/brand_id/57321.
Лекция С. М. Шахрая о Конституции и парламентаризме. Видео к 20-летнему юбилею российской Конституции 1993 г. http://www.prlib.ru/Pages/multimedia_lecture.aspx.
Лекция С. В. Степашина о Конституции и парламентаризме. Видео к 20летнему юбилею российской Конституции 1993 г. http://www.prlib.ru/Pages/multimedia_lecture.aspx.
Лекция С. Е. Нарышкина о Конституции и парламентаризме. Видео к 20летнему юбилею российской Конституции 1993 г. http://www.prlib.ru/Pages/multimedia_lecture.aspx.
Лекция В. Д. Зорькина о Конституции и правосудии. Видео к 20-летнему юбилею российской Конституции 1993 г. http://www.prlib.ru/Pages/multimedia_lecture.aspx.
431
Глава 14 Субъекты российского политического процесса: основные стратегии
(И. И. Кузнецов)
Особенности российской политической системы
Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция России закрепила народовластие, суверенитет, республиканскую федеративную форму государства, права и свободы граждан. Согласно ст. 3, единственным носителем суверенитета и источником власти в России является ее многонациональный народ. Россия — федеративное государство, состоящее из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — субъектов РФ, которые равны междусобой и в отношениях с федеральным Центром. Россия — правовое государство, в котором вся жизнь должна основываться на конституции, а сама Конституция РФявляетсяактомпрямогодействия.Основнойзаконзакрепляеттакжестатус России как светского государства, где никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государств и равны перед законом. Особая конституционная характеристика РФ — социальное государство. Это означает, что в РФ политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охраняются труд и здоровье людей, устанавливается минимальный гарантированный размер оплаты труда, обеспечивается господдержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии соцзащиты.
Одним из основных условий развития государства Конституция устанавливает идеологическое многообразие и политический плюрализм. Согласно ст. 13, никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Гражданам гарантированы права на объединение. Идеологическое многообразие тем не менее не означает, что в
432
российском обществе отсутствуют разделяемые большинством граждан ценности, нет общего понимания целей и перспектив развития государства, неустойчивые основания общегражданской идентичности. Наоборот, как показал опыт последних десятилетий политического развития, такие представления существуют и позволяют российскому социуму успешно преодолевать различные кризисы, сохраняя поступательное развитие экономики, модернизируя инфраструктуру.
Наиболееважнымипринципами,которыеформируютконституционные гарантии, касающиеся непосредственно человека, являются положения о конституционном статусе личности: свобода личности; принадлежность человеку основных прав и свобод от рождения и их неотчуждаемость; сочетание индивидуальных интересов личности с интересами других лиц, общества и государства; всеобщность основных прав, свобод и обязанностей; юридическоеравенство,тоестьравноправиеграждан,включаяравенствовсех перед законом и судом, равные права и свободы для мужчины и женщины; непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, соответствие конституционным основам статуса личности его регулирования в текущем законодательстве и практической реализации; гарантированность конституционного статуса личности, ее прав и свобод.
Именно поэтому права и свободы стоят на первом месте. Содержание социально-экономических прав и их последовательность принципиально иные, чем раньше. На первом плане — свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной экономической деятельности, право частной собственности, свобода труда, а затем все остальное. Наконец, большое внимание теперь уделяется обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Принцип единого государства стоит отметить особо, так как Конституция использует понятие «суверенитет» только по отношению к Российской Федерации. Она гласит, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию. Конституция РФ и федеральные законы имеют
433
верховенствонавсейтерриториигосударства.РФобеспечиваетцелостностьи неприкосновенность своей территории. Уважая право субъектов на свою территорию, РФ тем не менее не допускает установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Виды форм собственности, определенные Конституцией РФ, могут существовать на территории каждого субъекта РФ, им обеспечивается равная защита государством. Денежная единица едина для всей страны, а общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом. Одной из новаций в Конституции России после поправок 2020 г. стало дополнение ст. 6746, которое фиксирует весьма значимые аспекты защиты государственного суверенитета и территориальной целостности страны.
В Основном законе определяются вопросы ведения РФ, сферы совместного ведения РФ и субъектов РФ. Конституция провозглашает принцип: вне пределов ведения РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Обеспечивая самостоятельность субъектов, РФ тем не менее исходит из необходимости единства основ их системы органов государственной власти, системы местного самоуправления, законодательства субъектов. Поэтому оставляет за собой право на установление общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах; в отношении законодательства Конституция требует соответствия актов субъектов Конституции и законам РФ; в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным последним в пределах своих прав, действует акт субъекта.
46 Конституция России, ст. 67, 2.1 гласит: «Российская Федерация обеспечивает: защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации,демаркации,редемаркациигосударственнойграницыРоссийскойФедерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются».
434
Форма правления в России отличается от так называемых классических основных форм — парламентарной (парламентской) и президентской республик. Российская конституционная модель федерального уровня явно предпочла смешанную полупрезидентскую республику. Ее важнейшие отличия заключаются в следующих элементах статуса и возможностях Президента РФ:
—он является главой государства;
—избирается гражданами путем прямых выборов;
—не несет ответственности за свои присягу, обещания, действия, нарушение Конституции и законов РФ в том плане, что за это его нельзя лишить должности; отрешение Президента РФ от должности возможно лишь
вслучае совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления; досрочное прекращение полномочий Президента посредством его отзыва избирателями, референдума невозможно;
—является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина;
—стоит как бы над другими государственными органами, поскольку обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
—всоответствиисКонституциейифедеральнымизаконамиопределяет основные направления внутренней и внешней политики государства; руководит их осуществлением;
—назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ и самостоятельно (хотя формально по предложению Председателя) членов Правительства; фактически направляет работу Правительстваи,согласноКонституции,имеетправопредседательствоватьна заседаниях Правительства, может отправить Правительство в отставку;
—представляет кандидатуры на ряд высших государственных должностей — членов Конституционного Суда, Верховного Суда и Генерального прокурора РФ, Председателя Центробанка РФ;
435
—отвечает за обеспечение безопасности государства, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;
—отвечает за руководство обороной страны, утверждает военную доктрину РФ, является Верховным главнокомандующим Вооруженными силамиРФ, назначает и смещает высшее командование Вооруженных сил РФ, объявляет военное положение или чрезвычайное положение;
—назначает выборы Государственной Думы РФ, распускает ГосударственнуюДумувслучаяхипорядке,предусмотренныхКонституцией, вносит законопроекты в ГД, подписывает и обнародует федеральные законы, обладает правом вето;
—назначает референдум РФ;
—регулирует общественные отношения своими указами (а порой и распоряжениями), в том числе по вопросам, составляющим предмет федеральных законов — в случае их отсутствия и на период до принятия соответствующих законов;
—обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Конституция РФ закрепила статус парламента России — Федерального Собрания. Возможности парламента в Основном законе как бы ограничены двумя функциями — представительства народа и законотворчества. На самом деле Федеральное Собрание и его палаты осуществляют и другие функции — участвуют в высшем руководстве делами страны, формировании ряда государственных органов и назначении определенного круга должностных лиц, в парламентском контроле.
Нижняя палата — Государственная Дума — работает на профессиональной постоянной основе, состоит из 450 депутатов, половина из них избирается по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам, другая — по пропорциональной системе по спискам политических партий и движений.
436
Верхняя палата — Совет Федерации — формируется по принципу представительства в ней двух членов от каждого субъекта РФ (от представительного и исполнительного органов государственной власти). Конституцияпредопределяет,чтопалатыобязаныработатьсамостоятельно.В законодательном процессе все начинается с рассмотрения проекта в Государственной Думе, далее передача принятого ею закона в Совет Федерации и одобрение его верхней палатой, после чего закон поступает к Президенту РФ для обнародования и опубликования. Каждая следующая инстанция в рассмотрении закона может не согласиться с мнением предшественника. В этом случае позиции согласовываются либо, соответственно ГД, или же ГД и СФ принимают закон не простым большинством голосов, а не менее чем двумя третями.
КонституцияопределяетПравительствоРФкакорган,осуществляющий исполнительную власть РФ. По основным направлениям его деятельности Правительство РФ отвечает за бюджет, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, социально-культурной политики, осуществляет управление федеральной собственностью, осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Правительство руководит деятельностью всех органов исполнительной власти. Но есть и некоторые особенности: ряд органов работает под непосредственным руководством Президента РФ — иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел и др. Более четко проявляется роль Правительства как органа, осуществляющего стратегию в экономической и социальной сферах.
Статья 77 Конституции гласит, что система органов государственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации
437
представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Вгл. 1 есть ст. 12, в которой записано, что местное самоуправление признается и гарантируется в РФ. Оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Итак, местное самоуправление является частью конституционного строя РФ. В гл. 8 «Местное самоуправление» говорится, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Местное самоуправление обеспечивается правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав местного самоуправления и другими гарантиями.
ВКонституции РФ содержатся многие правила относительно обеспечения прав граждан в области правосудия и организации судебной системы в РФ. В Конституции имеется отдельная группа основных прав граждан (по защите других прав), которая большинством норм как раз и призвана гарантировать справедливое и объективное правосудие в нашей стране. Что касается судебной системы, ей специально посвящается гл. 7 Конституции «Судебная власть». Правосудие в РФ осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. На основе Конституции судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование
438
и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Также в Основном законе закреплены принципы независимости судей и их подчинение только Конституции РФ и Федеральному закону РФ, несменяемость судей, их неприкосновенность.
ВсистемесудовнапервоеместопоставленКонституционныйСуд.Этот суд, согласно Конституции, имеет следующие группы полномочий: разрешение дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов и договоров;разрешение спорово компетенции междуфедеральными органами государственной власти, между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ; проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, — по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов; толкование Конституции Российской Федерации; дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ
вгосударственной измене или совершении иного тяжкого преступления; выступление с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.
Вту же главу включена статья о прокуратуре РФ. Она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Однако никаких задач и полномочий Конституция не определяет и гласит, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются Федеральным законом РФ.
Современные проблемы реализации Конституции России. Поправки к Конституции
Конституция России не стала результатом согласия политических сил в 1993 г., но при этом сыграла весьма значительную роль в стабилизации политической ситуации. Ее значение велико также и как первого российского Основного закона «прямого действия». Как и любой другой современный
439
документ конституционного права государств, российская Конституция имеет и свои достоинства, и определенные недостатки.
К первым можно отнести значительное внимание к закреплению прав и свобод человека и гражданина, фиксацию основных принципов конституционного строя иреспубликанской формы правления,формирование устойчивой правовой основы российского федерализма в сложной многосоставной административно-территориальной системе государственного управления, обеспечение гарантий местного самоуправления, современной судебной системы и т. д.
Недостатки Конституции также присутствуют: декларативность обеспечения принципа разделения властей, слабый по сравнению с правительством парламент с недостаточными контрольными полномочиямии мало влияющий на формирование кабинета министров, сложный и противоречивый механизм функционирования Федерации (конституционнодоговорной), формальный набор гарантий местного самоуправления.
Главной особенностью Основного закона России стал значительный объем президентских полномочий, позволяющий главе государства в определяющей степени влиять на работу исполнительной власти, контролировать парламент, определять кадровую политику в губернаторском корпусе страны. Кроме собственно конституционных институтов государственной власти в течение последних десятилетий в стране возникли так называемые надконституционные институты. Большинство из них изначально планировалось как технические, обеспечивающие эффективное функционирование конституционных. Но со временем одни из них приобрели серьезное самостоятельное значение (Государственный Совет, Общественная палата, Совет законодателей и др.), другие, сыграв свою временную роль, его утратили (Совет по приоритетным национальным проектам). Взаимодействие конституционных и надконституционных институтов в современной России составляет специфику властного процесса, играет значительную роль в организационном дизайне подготовки и принятия политических решений.
440