Учебные пособия по ОРГ / book_191_Moscow_2023-text

заботитьсяочеловеке(помнениюмногихидеологовреформначала1990-хгг., это «развращало» простого гражданина, делая его простым потребителем, не стремящимся самостоятельно обеспечивать себя и своих близких), наоборот, был взят курс на продвижение такой социальной позиции, которая предписывает максимальное использование своих возможностей, в том числе тех, которые формирует новая социально-экономическая система;

—был учрежден новый для России институт — Президента, главы государства, высшего должностного лица, сформирована система конституционного контроля, создан Конституционный Суд РФ;

—сформированы основы независимости суда — отменена подотчетность судов Советам, полномочия судей были вначале продлены до десяти лет, а затем стали бессрочными, вводится суд присяжных.

Политические альтернативы реформ 1991–1993 гг. Проекты Конституции

Разработка новой Конституции России началась еще в 1990 г., когда I съезд народных депутатов РСФСР образовал Конституционную комиссию (далее – КК), которую возглавил Председатель Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин, его заместителем стал Р. И. Хасбулатов, а ответственным секретарем

— О. Г. Румянцев. КК стала постоянно действующим органом и занималась не только разработкой новой Конституции, но и участвовала в подготовке изменений и дополнений действующей40.

Политическиесилывыдвинули своипроектыновойроссийской Конституции. Наиболее заметными принято считать проекты Конституционной комиссии, Российского движения демократических реформ (РДДР), проект депутатовкоммунистов, проект группы С. М. Шахрая. Отличия проектов были весьма значительны — от разных подходов к формированию высших органов государственной власти до различного видения особенностей

40 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 369.

421

территориального устройства России, развития местного самоуправления и др. Почти все проекты, за исключением проекта депутатов-коммунистов, предлагали введение поста Президента — единоличного главы государства и (в некоторых вариантах) главы исполнительной власти. Коммунисты предложили вариант формы правления, при которой роль главы государства отнесена к Президиуму Верховного Совета. Возможности выбора формы правления и ее закрепления в Конституции страны были во многом предопределены политическими процессами, связанными с противостоянием Президента и Верховного Совета и Съезда народных депутатов.

Спор двух ветвей власти становился угрозойболеемасштабных столкновений в стране. Президент, будучи не согласен с уменьшением его полномочий в сфереконтролязадеятельностьюПравительстваипроведенияэкономических реформ, решил обратиться к народу, минуя парламент. 10 декабря 1992 г. Президент выступил с «Обращением к гражданам России и ко всем избирателям», в котором он обвинил Верховный Совет и Съезд народных депутатов в противодействии реформам, а также в чрезмерных властных амбициях. Президент предложил выйти с вопросом к гражданам России и провести референдум. После политических согласований при участии Конституционного Суда России было принято решение о проведении всероссийского референдума об основных положениях новой Конституции. Однако нарастание кризиса, недоверия ветвей власти друг другу привели к тому, что идея такого референдума претерпела кардинальные изменения. Референдум стал средством выяснения отношений между отдельными государственными структурами, не ослабив кризисной динамики, а, скорее, направив ее в новое русло — формирование поддержки действиям отдельных политических лидеров.

20Двадцатого марта 1993 г. Президент РФ в телевизионном обращении к народу объявил о введении особого порядка управления страной, который предполагал приоритетный характер актов Президента и его деятельности. В ответ был созван внеочередной IX съезд народных депутатов, который 29

422

марта принял Постановление «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 г., порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума»41. Вопросы, которые предложили гражданам, были таковы:

«1. Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину? —Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть.)

2.Одобряете ли Вы социально -экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 г.? — Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть.)

3.Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации? — Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть.)

4.Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации? — Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть.)

Вопросы референдума были весьма противоречивы, что могло породить еще более сложную политическую ситуацию. Так, например, если бы избиратели не одобрили социально-экономическую политику Президента и Правительства, но при этом не пожелали досрочного его переизбрания, то возник бы политический тупик. Равно как и в том случае, если бы граждане поддержали социально-экономическую политику Парламента и потребовали его досрочного переизбрания.

Референдум не решил стоявших острых политических и социальноэкономическихвопросов(даи,скореевсего,немогрешить),ноегорезультаты позволили Президенту считать их подтверждением большей его легитимности, чем Съезда народных депутатов. Таким образом, глава государстваполучилкарт-бланшнапродолжениеполитикиреформ.Большую роль в таком политическом раскладе сыграла информационнопропагандистская кампания, которая развернулась в СМИ. Не только

41 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 14. Ст. 501.

423

известные политики, поддерживавшие позицию Президента, но и деятели культуры, писатели, спортсмены активно привлекались к обеспечению голосования гражданами с «нужным» результатом.

Этот политический выигрыш Президент использовал как право форсировать подготовку новой Конституции России и 5–6 мая 1993 г. представил свой собственный проект Основного закона. В нем были серьезно усилены полномочия главы государства, что четко отражало политические намерения Б. Н. Ельцина. 12 мая 1993 г. был подписан Указ Президента РФ «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации». В документе говорилось о созыве специального органа — Конституционного совещания (далее — КС), которое должно было начать свою работу 5 июня 1993 г. и провести доработку проекта Конституции России. В него вошли представители:

—федеральных органов государственной власти РФ;

—органов государственной власти субъектов РФ;

—местного самоуправления;

—политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий;

—товаропроизводителей и предпринимателей.

Общее количество участников КС составило 250 человек, все они были разбиты на пять групп, заседания которых проводились раздельно. Согласно регламенту Конституционного совещания, это должен был быть орган, который лишь готовит текст нового Основного закона. Но многие политические силы увидели в таком решении угрозу, посколькуполагали, что КС станет своего рода Учредительным собранием и сможет не только разработать новую Конституцию, но и принять ее. В своей речи на открытии КС Б. Н. Ельцин сказал, что представительные учреждения «направляют свои разрушительные усилия на исполнительную власть и Президента». По его мнению, «в противоборстве находятся не разные ветви власти, а по существу

424

две самостоятельные политические системы, <…> а советский тип власти не поддается реформированию, Советы и демократия несовместимы». Порядок работы КС был недостаточно определен, так как каждая его группа должна была постатейно обсудить президентский проект Конституции и дать свои предложения и поправки. Таким образом, отсекались все иные проекты, а кроме того, каждая группа в итоге составляла свой проект Конституции и потом передавала его рабочей комиссии. Последняя же полностью контролировалась администрацией (была создана специальная Рабочая группа, которой руководил глава Администрации Президента России). Конструировалась видимость демократического процесса обсуждения, проекта, представленного Президентом.

Политический процесс развивался в направлении усиления кризиса в отношениях ветвей власти, что ярко проявилось осенью 1993 г. Президент издал 21 сентября 1993 г. Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и «Обращение к гражданам России»42. В этих документах содержались прямые упреки Съезду народных депутатов и Верховному Совету РФ. Президент постановил прервать осуществление законодательной,распорядительнойиконтрольнойфункцийСъезданародных депутатов и Верховного Совета. До начала работы нового парламента и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ. Такой политический шаг Президента был расценен российским парламентом как прямое нарушение действующей Конституции, поскольку глава государства не вправе был учреждать новые конституционные органы, не должен был вводить даже на времяпорядокправления посредством указов. Кроме того, своим решением Президент не рекомендовал Конституционному Суду РФ созывать свои заседания до начала работы Федерального собрания (по сути, приостановил работу высшей конституционной инстанции).

42 Российская газета. 1993. 23 сентября.

425

Ответными действиями Верховного Совета РФ были решения о прекращении полномочий Президента Б. Н. Ельцина и передаче этих полномочий вицепрезиденту А. В. Руцкому с 20 часов 20 минут 21 сентября 1993 г. В своем постановлении от 22 сентября 1993 г. Верховный Совет РФ определил: «Оценить действия Президента РФ Ельцина Б. Н. как государственный переворот»43. Мирный исход конфликта становился невозможным. Реальные политические рычаги, силовые структуры находились в руках Б. Н. Ельцина, депутаты отказались покинуть здание Дома Советов. В результате это здание было окружено милицией и военными, периодически отключались водоснабжение и электричество, блокировался подвоз продовольствия.

Втечение3–4октября1993г.былапрорванаблокадаДомаСоветов,состоялся штурм здания Московской мэрии, демонстранты двинулись в Останкино, чтобыполучитьтелеэфиривыйтисосвоейпозициейкнароду.ВМосквебыла применена вооруженная сила, здание Дома Советов было обстреляно из танков, Р. И. Хасбулатов, А. В. Руцкой, А. И. Лукьянов и др. были арестованы и помещены в Лефортовскую тюрьму44.

Президент сконцентрировал в своих руках всю полноту государственной власти в стране и на основании собственного Указа от 7 ноября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» на период до начала работы Федерального Собрания принял на себя все полномочия по правовому регулированию вопросов финансов, бюджета, собственности и др., принадлежавших ранее Съезду и Верховному Совету РФ.

Эта трагическая страница новейшей истории России отражает те политические противоречия, которые были выражены не только в разных подходах к реформированию социально-экономической системы страны, но и

43Там же.

44По официальным данным, в этом конфликте погибли 145 человек, в большинстве — защитники Белого дома. Нужно отметить, что никакого суда над арестованными не состоялось, все они были освобождены по амнистии уже в феврале 1994 г., при этом никто из них не признал собственной вины.

426

фиксировалинесовпадающиепозицииповопросамновойформыправления(с сильным Президентом или сильным парламентом), выбора дизайна основных политических институтов. События лета-осени 1993 г. показали слабую готовность политических сил России к компромиссу, указали на их стремление к навязыванию собственной позиции, использованию самых крайних средств убеждения оппонентов, разрушению диалога и нормального политического процесса.

После устранения с политической сцены оппонентов Президента доработка текста проекта Конституции велась исключительно в недрах его Администрации. К началу ноября 1993 г. проект был готов и 9 ноября опубликован в «Российской газете» и «Российских вестях» для ознакомления граждан. В течение месяца до дня референдума и выборов шла напряженная политическая кампания в регионах России. Особую сложность кампании придавала неясность с ключевыми вопросами о том, кого и куда выбираем. Многие просто не успели прочитать текст, вынесенный на референдум, не все точно представляли новую структуру государственной власти. Кроме того, на общественном сознании сказывались последствия кризиса сентября-октября 1993 г. — граждане были дезориентированы, но при этом выдвигался запрос на политическую стабилизацию, повышение жизненного уровня. Многие прежние народные депутаты (включая оппозиционную КПРФ) не только пошли на выборы, но и победили. В конечном итоге новый парламент был не менее сложен для Президента, чем недавний состав Верховного Совета и Съезда народных депутатов РФ.

В стране развернулась агитация в СМИ за принятие новой Конституции. Среди аргументов в пользу ее поддержки — прекращение неопределенности и прямого президентского правления при помощи указов. Кроме того, многие понимали, что в случае непринятия Конституции возникнет опасность продолжения хаоса и политической нестабильности, так как вновь избранные в новый парламент депутаты могли оказаться вне парламента (если бы граждане не поддержали принятие Конституции, на основании которой в

427

стране формировалось новое Федеральное Собрание). Могла бы возникнуть ситуация вероятности постановки вопроса о возвращении прежнего разогнанного парламента, смещения с должности Президента Б. Н. Ельцина и т. п.

референдуме 12 декабря 1993 г. граждане поддержали Конституцию РФ и избрали первый состав Государственной Думы и Совета Федерации. В голосовании приняли участие 58 187 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8%. За принятие Конституции проголосовали 32 937 630 человек, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании, против — 23 431 333 человека, или 41,6%45.

Вопросы для самостоятельной работы:

1.Какие политические альтернативы представляли проекты Конституции России в начале 1990-х гг.?

2.Что было закреплено в «Беловежских соглашениях» декабря 1991 г.? В чем политический смысл этого договора?

3.Чем отличаются процедуры выборов Президента СССР (1990) и Президента России (1991)?

4.В чем состояли основные противоречия между Президентом России и Верховным Советом в 1992–1993 гг.?

5.Какие вопросы были вынесены на апрельский 1993 г. референдум и в чем их значение?

Рекомендованная литература:

Авакьян С. А. Конституция России. История. Эволюция. Современность. М., 2000.

Автономов А. С. Ценности Конституции // Государство и право. 2009. № 3. С. 5–11.

Аничкин Е. С. Политическое влияние как фактор развития Конституции Российской Федерации // Право и политика. 2012. № 5 (149). С. 867–874.

45 Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1994. № 10. С. 5.

428

Бахарев А. А., Кузнецов И. И. Взаимодействие президента, парламента и правительства в полупрезидентских системах: сравнительный анализ опыта России, Украины и Турции // Политическая наука. 2019. № 4. С. 105–126.

Безруков А. В. Конституция РФ и современная модернизация федеративного законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 24–26.

Берлявский Л. Г. Конституция в системе государственного права переходного периода // Государство и право. 2013. № 1. С. 109–112.

Борисов Н. А. Президентство на постсоветском пространстве. Процессы генезиса и трансформаций. М., 2018.

Бутусова Н. В. О модернизации российской Конституции (цели, задачи, пути осуществления) // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 5– 11.

Виноградова Е. В., Данилевская И. Л. Поправки 2020 года в Конституцию Российской Федерации. Конституционный контроль ex ante как институт отечественного и зарубежного конституционализма // Государство и право. 2020. № 5. С. 7–18.

Гаджиев Г. А. Официальное толкование Конституции: сочетание онтологического и эпистемологического подходов // Известия вузов. Правоведение. 2012. № 1. С. 130–154.

Дмитриев Ю. А. Юбилею Конституции Российской Федерации 1993 года посвящается // Современное право. 2013. № 1. С. 4–6.

Зазнаев О. И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2006.

Захаров А. Конституция постмодерна // Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре. 2008. № 5 (сент.-окт.). С. 25–26.

Кондрашев А. А. Суперпрезидентская республика в России: миф или реальность?//ВестникУниверситетаимениО.Е.Кутафина(МГЮА).2018.№ 6. С. 34–42.

Краснов М. А.Постсоветские государства: есть ли зависимость политического режима от конституционного дизайна? // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 2 (99). С. 29–45.

Краснов М. А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий (опыт сравнительно-правового анализа) // Государство и право. 2003. № 10.

Кузнецов И. И. Новые институты в системе государственной власти РФ: тенденции и противоречия развития // Известия Саратовского университета. Новая серия. Социология, политология. 2009. Т. 9. № 1. С. 86–92.

Кузнецов И. И. Политические механизмы разделения властей в современной России. Саратов. Издательство Саратовского университета, 2010.

Кузнецов И. И. Контрольные полномочия российского парламента: политические возможности и ограничения // Вестник Московского университета. 2011. Серия 12: Политические науки. № 2. С. 68–90.

Кузнецов И. И. Эволюция разделения властей в современной России: роль конституционных поправок // Личность. Общество. Государство: проблемы

429

развития и взаимодействия. К 115-й годовщине рождения российского парламентаризма. XXXVII Адлерские чтения. Сборник статей Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. 22–26 октября 2021 г. Сочи. 2021. С. 198–210.

Литвинова С. Оценка Конституции Российской Федерации 1993 г. через категорию «стабильность» // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 13–15.

Мартынюк Р. С. Президентская республика: особенности форм правления и логика организации государственной власти // Евразийская адвокатура. 2015. № 4 (17).

Марченко М. Н. Методологические аспекты познания российских Конституций 1978 и 1993 гг.: сравнительный анализ // Государство и право. 2008. № 12. С. 15–23.

Медушевский А. Н. Конституция как символ и инструмент консолидации гражданского общества // Общественные науки и современность. 2013. № 3. С. 44–56.

Мещеряков А. Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 19–22. О'Доннел Г. Делегативная демократия // Journal of Democracy. 1994. Vol. 5. № 1. P. 55. / Пер. с англ. Век ХХ и мир, 1994.

Орлов А. Г. «Суперпрезидентская» республика латиноамериканского типа // Современное буржуазное право. М., 1987. Т. 2.

Плискевич Н. М. Какая Конституция нужна России? «Круглый стол» ученых // Общественные науки и современность. 2013. № 1. С. 55–76.

Попов Е. А. Конституция России как ценностно-смысловая система / Е. А. Попов // Вопросы культурологии. 2012. № 4 (апр.). С. 71–76.

Пушкарев С. В. Нетипичные формы республик с президентской системой правления // Современное право. 2012. № 7.

Румянцев О. Г. Конституционная реформа – 2020 в Российской Федерации: пристрастная оценка // Конституционный вестник. 2020. № 5 (23).

Худолей К. М. Закрепление суперпрезидентской республики в Конституции Российской Федерации // Актуальные теоретические и практические вопросы развитияюридическойнауки:общегосударственныйирегиональныйаспекты. 2015. № 1.

ЧернобельГ.Т. Конституцияиееконкретизация//Журналроссийского права. 2013. № 3. С. 50–62.

Шахрай С. М. Конституция – это желаемый образ будущего // Закон. 2009. № 2. С. 248–256.

Шейнис В. Л. Конституция 1993 года и российская политическая система (15 лет российской Конституции) // Отечественная история. 2008. № 6. С. 3–28. Штыков П. Классическая типология систем правления и недемократический президенциализм: опыт Евразии // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 4 (125). С. 108–130.

430